广西速生桉种植管理问题及其治理措施

蒋晓飞，黄文华

广西速生桉种植管理问题及其治理措施

蒋晓飞，黄文华

随着广西经济发展的不断加快，由此产生的环境问题日趋严重，广西速生桉过度种植问题对自然环境造成了极大的影响。早期种植速生桉为广西林业经济带来了巨大的经济效益，但是由于部分种植者只顾眼前利益，过度种植所造成的环境破坏已严重影响了广西林业发展的长远利益，因此有必要予以关注。文章从公共政策的分析视角出发，深入分析了制定速生桉种植管理政策的影响因素，并据此分别从行政、技术和法律等层面提出了关于解决速生桉种植管理问题的对策。

广西；速生桉；种植管理；公共政策

一、问题构建

2014年5月30日广西壮族自治区第十二届人民代表大会常务委员会第十次会议批准了南宁市人大常委会关于《南宁市饮用水水源保护条例》的修改，在新的《南宁市饮用水水源保护条例》第十项中明确指出“在饮用水源准保护区范围内禁止种植速生桉树”。由此，广西速生桉政策从过去的鼓励支持正式开始向“限桉”“禁桉”转变。

广西作为我国种植速生桉的第一大省，速生桉的广泛种植不但帮助广西解决了山地撂荒问题，而且对林区增收、促进广西林业的发展都起到重要的推动作用，为广西农户、地方企业以及政府都带来了可观的经济效益和社会效益。由速生桉而形成的上千亿元规模的产业链，时刻影响着地方政府的财政税收，影响着广西众多林业主、国有林场以及它们背后的与林业相关的地方企业和中外资企业的生存与发展。然而，广西很多地区长期高密度高强度地种植速生桉，加之种植者实行短轮伐期经营，造成了种植区域内的土壤肥力衰退，造林炼山和过度采伐利用，造成了地下水位下降、水源涵养功能降低和造成病虫害肆虐等一系列环境问题，严重影响了广西的生态环境。

其实，对于速生桉产业发展问题，学界的观点都较为一致，即：第一、没有完全可靠的证据证明种植速生桉所带来的环境问题是由速生桉树种植引起的。第二、广西速生桉种植者片面追求产量，高密度种植的经营模式才是引起一系列环境问题的关键。那么，如何有效合理地制定广西的速生桉种植管理政策？本文借鉴公共政策理论的分析框架，对广西速生桉种植管理政策进行具体研究。根据这个理论框架分析广西速生桉种植管理政策问题，其主要利益相关者包括了广西各级政府、与桉树产业相关的各种企业、桉树种植户以及种植区域的农户，而各利益相关方所面临的共同问题是地方经济利益与环境保护之间的矛盾冲突。因此，广西速生桉种植管理政策的制定所面临的困难缘于各方利益相关者之间的冲突难以协调。

二、政策回溯

广西速生桉种植管理政策并不是孤立存在的，它与国家林业政策和其他地区的速生桉政策都有着直接或者间接的联系，但是又有其自身的特点。因此，广西速生桉种植管理政策的制定过程有必要结合全国的桉树林业政策和邻近的同是速生桉重要产区的广东省的速生桉政策进行探讨。

（一）大力鼓励种植速生桉

速生桉在广西大规模种植始于2000年。时值我国受到国际市场的制约，迫切需要推进林浆纸一体化项目用以摆脱纸浆缺乏所带来的困境。而速生桉具有生长周期短的特点，为广西林业发展带来了巨大的机遇，政府决策层开始大力提倡种植。随后在2002年7月，原国家计委以计农经1037号文批复了《重点地区速生丰产用材林基地建设工程规划》，该规划标志着速丰林基地建设工程的正式实施。在国家计委、财政部、国家林业局《关于加快发展造纸工业原料林基地建设若干意见的通知》印发之后，尤其是《中央国务院关于加快林业发展的决定》的颁布和全国林业工作会议的召开，进一步加快了与速丰林建设有关的政策的调整与完善，极大地促进了速丰林工程建设的发展。这一系列相关政策包括了国家资金扶持、对速丰林建设项目给予一定的金融优惠政策以及进一步放宽了人工用材林的采伐限制，成为了广西速生桉种植管理政策的起始点。

在2010年广西政府制定和发布了《广西桉树速生丰产用材林“十二五”发展规划》，划定了桉树的主要栽培区，在规划期间（2010年～2015年），计划新造速丰林518万亩，建设高产示范林2.0万亩，而桉树产业的技术研发投入基本上由国家和自治区政府负责。从这一时期来看，广西鼓励种植速生桉的政策力度仍旧在持续，速生桉的种植规模也在不断扩大。

（二）“限桉”“禁桉”与“清桉”

从大力鼓励种植速生桉到“限桉”“禁桉”的政策转变，来自于2014年《南宁市饮用水水源保护条例》明令禁止在饮用水水源地种植速生桉，该《条例》是广西首次以立法形式对速生桉进行限种、禁种。而该《条例》发布前后，南宁市下辖各县已经陆续展开“清桉”行动。横县县委、县政府决定利用1年左右的时间，将全县范围内在基本农田种植的速生桉树基本清理结束；利用1至4年时间，将全县范围内在饮用水水源保护区种植的速生桉树基本清理结束，率先对重点区域、重点部位（农业综合示范区、县城和集镇周边、高速公路出口连接线和公路两侧）依法进行清理。2014年5月4日，上林县政府办公室发布了《关于限期清理占用耕地种植速生桉的紧急通知》。在该《通知》中指出：“水源涵养区、旅游、耕地、二级路里大约5万亩的桉树，五年内逐步退出。”宾阳县从2014年初开始实施水源林桉树清理工作，县政府颁发了关于加强水库水源保护管理的通告，砍除达到四年的用材林。武鸣县张贴通告明确严禁在非速生丰产林种植区域内种植速生林，对在非速生丰产林种植区域内种植速生桉的农户，责令其限期自行处置。

除南宁市外，广西其他县市也在尝试对速生桉的种植政策进行调整。其中扶绥县政府在2014年6月9日下发了《关于严格控制速生桉人工林种植发展的通告》，对违法违规种植速生桉的行为进行查处。兴宾区对清理违法违规种植速生桉制定了奖励政策，根据速生桉种植者购买树苗的成本对其进行拔除补贴。

（三）广西区外的速生桉种植管理政策

广东省与广西同为我国速生桉种植的重要省份，在速生桉种植管理政策的制定和执行都远远走在广西前面，对广西的速生桉种植管理政策有重要的借鉴作用。广东省内对于速生桉的发展问题，主要为“限桉”和“禁桉”两种观点，利益各方对此进行了长期地、激烈地相互博弈。目前广东多地已下达“禁桉令”。根据相关新闻报道，截至目前基本没有鼓励种植的地区，而已明确禁止种植的有揭阳、河源、佛山、江门、云浮、梅州、广州。广东最早开始禁桉的地区为佛山市高明区，在2004年当地连发三道“禁桉令”，随后是云浮市、河源市、台山市相继出台了速生桉禁种政策，但速生桉种植规模有增无减。由此，不难发现广东虽然较早地推行了速生桉种植管理政策，但是政策效果并不理想。

三、政策分析

在《南宁市饮用水水源管理条例》颁布之后，南宁市人大开始就《南宁市速生桉种植管理条例》进行立法调研。针对速生桉的种植管理问题，必须要充分考虑相关各方的利益，《南宁市速生桉种植管理条例》一旦颁布，影响的不仅仅是南宁市的地方经济，其产生的连锁效应更加会影响整个广西的经济发展。本文通过协同治理的分析框架，认为南宁市速生桉种植管理政策的制定必须吸纳利益各方的力量进行协商决策。因此在政策制定过程中需要考虑以下五个方面：效果与效率、充分性、公正性、回应性以及适当性。

（一）效果与效率

效果与效率主要指的是政策结果是否有价值，为得到有价值的结果付出了多大代价。解决大规模种植速生桉所带来的环境问题作为广西速生桉种植管理政策的政策起点，其长远价值是显而易见的。然而，为解决这一问题而付出的代价是政策制定的关键。

表1

根据上表我们可以看出，桉树年林分蓄积量为1.67立方米/亩，远远高于松树的0.75立方米/亩，杉树的0.8立方米/亩，速生阔叶林的0.5立方米/亩，速生桉的年林分蓄积量是其他树种的两到三倍，为农户以及种植者所产生的经济效益，是其他树种所难以取代的。除此之外，广西作为我国种植速生桉规模最大的省份，在2010年速生丰产用材林种植规模为，松树700万亩，杉木400万亩，速生阔叶树200万亩，而种植速生桉面积高达3000万亩，远远大于其他品种的种植面积之总和。因此，如果要通过公共政策解决速生桉带来的环境问题，如何将实施“限桉”、“禁桉”所获得的净效益通过合理的补偿形式弥补速生桉种植者的损失，从而实现“卡尔多”最优是制定广西速生桉种植管理政策的关键。

（二）充分性

充分性主要涉及的问题是有价值的结果的获取在多大程度上解决了问题。充分性在广西速生桉种植管理政策的制定中表现，通过一系列的“限桉”、“禁桉”政策之后所产生的结果在多大程度上能解决由速生桉带来的环境问题。虽然广西速生桉种植管理政策还在酝酿之中，但是从广东佛山、云浮两地的速生桉政策实施结果来看，非但没有抑制速生桉的大规模种植，在政策实行期间，速生桉的规模不减反增，反而加剧了地方环境问题的恶化。这一点是广西速生桉种植管理政策制定所必须注意的，就是政策效果对问题解决起到了相反的作用。

（三）公正性

公正性是广西速生桉种植管理政策制定所面临的最大难题。公正性主要涉及的问题是成本和效益在利益相关各方之间是否等量分配。从合法性的角度来看，形式上的公平是通过法律的支撑而实现的，合法性是制定公共政策的根本标准。桉树资源，作为一种国家资源，同时也是农户的个人产权，应该获得法律的保护。但是广西速生桉种植管理政策的制定过程中，上至国家下至广西区政府都没有相对应的法律法规进行支持和引导，从目前来看，对于速生桉的立法和政策制定都属于地方性质的，缺乏政策权威性。从严格意义上来说，只要种植者在不违反国家现行的林业法律法规的情况下进行桉树种植，政府就没有权力对其种植的桉树进行清理。从正义性的角度来看，罗尔斯指出“每一个人都拥有一种以正义为基础的，即使以社会整体的福利的名义也不能侵犯的不可侵犯性。因此，正义否认了为一些人的更大利益而损害另一些人的自由的正当性。正义不允许为了大多数人的更大利益而牺牲少数”。在2014年新修改的《南宁市饮用水水源条例》规定：“在引用水源准备保护区范围内种植速生桉树的，由林业行政部门处以每亩三千元罚款，并限期更新为适宜涵养水源的其他树种，逾期不更新的，由林业行政主管部门依法做出代履行决定并实施。”但是该条例并未明确地制定就清理速生桉的补偿标准，很容易造成南宁市各县在执行《条例》的过程中，出现补偿标准混乱的现象，使种植户的利益受到损害，极大地影响了速生桉种植政策的公平性。

（四）回应性

回应性主要涉及的问题是政策结果是否能满足特定集团的需求、偏好和价值。速生桉产业背后存在着利益相关各方需求、偏好和价值都各不相同，在政策制定中能够同时满足各方的需求是几乎不可能的事情，而是否能够充分地回应各方的要求，关键在于利益各方之间的相互协商与妥协。政策是利益各方博弈的最终产物，如何能够让利益各方能够达成共识，也是政策制定中的一大难点。只有充分地对利益各方的诉求和意见进行收集和了解，才能实现协同治理。而现在速生桉种植政策的突然转变，对利益各方都缺乏足够的缓冲期，很难在短时间内使各方达成共识，从而满足各方的利益与诉求。

（五）适应性

适应性主要指的是所需结果（目标）是否真正值得或有价值。公共政策必须兼顾效率与公平。推动广西速生桉种植管理政策的转变所需要的成本是相当巨大的，与整个广西的经济发展都有直接的影响。政策的目的是为了改善速生桉所引发的生态问题，但是花费如此巨大的代价去解决这个问题，是值得商榷的。因为达成政策目标的过程中，损害一部分人的利益是必然的，而这部分人所损失的利益到底由谁负责，实际上就牵扯到了公平问题。如何在效率和公平中寻找到一个适当的平衡点，是广西速生桉种植管理政策能否制定和执行的关键。也就是说，政策制定的前提应该是，在利益相关各方损失最小的情况下解决速生桉所带来的生态问题。

四、对策与建议

综上所述，广西制定速生桉种植管理政策应着眼于两方面。第一，广西可以在非桉树种植区、耕地以及水源涵养区实行“禁桉”政策，但是不宜进行全市范围内的“禁桉”、“清桉”。因为与同样实施全市“禁桉”、“清桉”的广东各市相比，广西林业经济对速生桉产业的依赖程度依旧很高，而且不像广东发达地区拥有充足的产业转型渠道。第二，广西在速生桉种植管理政策方面主要应选择“限桉”，通过逐步地限制速生桉的种植，缓解由速生桉引起的环境问题。在公共政策微观层面，本文对广西制定速生桉种植管理政策提出了以下建议：

（一）建立有效的速生桉种植奖罚机制

目前，对于速生桉违法违规种植一般都采取行政处罚的方式，无法从根源上解决问题。要提高速生桉种植管理政策的效率，建立合理的速生桉种植奖罚机制迫在眉睫。速生桉种植的奖罚机制并不是单纯地鼓励盲目种植速生桉，或者抵制种植速生桉。应该根据种植方是否能按照科学规划，在限定的范围内种植合理数量的速生桉作为奖罚的主要标准，针对各个农户的种植情况进行奖罚，对违法违规种植速生桉的农户不但要进行行政处罚，还要清理其违法违规种植的速生桉。

（二）设立更多的速生桉环境监测点

要了解速生桉种植管理政策在多大程度上解决了环境问题，需要设立更多的速生桉环境监测点。广西地区种植速生桉的面积非常之大，仅南宁市就有28.62万hm2（合429.3万亩）。当前，对桉树的环境监测点数量还是比较少的，使得政府部门很难及时的了解桉树种植区的具体环境情况，无法对政策的充分性做出有效的评估。

（三）加快国家层面的速生桉管理立法

要实现速生桉种植管理政策的公平、公正，首先要对政策中所包含的权力来源和权力使用做出说明和规范，这就要求政策制定必须要有法律依据。法律是公平、公正的基础，只有依靠法律的支撑和保证，公共政策才能获得利益各方的信任。因此，加快国家层面的速生桉管理立法，能使得广西的速生桉政策在制定和执行的过程中更加有保障。

（四）构建多方合作的协同治理机制

政策在制定的过程中，必须考虑如何回应利益各方的诉求，不能一味蛮干，强行依靠公共权力解决问题。因此，在广西速生桉种植管理政策制定过程中，必须充分听取利益各方的意见。通过广西政府这一官方协商平台，使得各方能够在速生桉问题上达成利益共识，多方参与，协同治理，形成合力，才能真正解决问题。

（五）制定统一、合理的补偿标准

在清理违法违规种植速生桉时，需要对受到损失的农户给予相应补偿。但是现在广西下辖各市对于补偿标准并未做出明确的规定，皆是按照各自的标准进行补偿，这样既不利于公平也无法兼顾效率。广西政府应该尽快就“清桉”补偿问题制定统一、合理的补偿标准，在保证公平的前提下，尽可能多地补偿农户的损失，从而保证地方的和谐、稳定，降低受损农户与地方政府发生冲突的可能性。

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蒋晓飞，男，广西大学公共管理学院行政管理专业学生；黄文华，女，广西大学商学院会计专业学生。

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1008-4428（2016）06-21-03