农村宅基地有偿使用和退出机制探析与构想

2016-11-21王忠俊

市场周刊 2016年6期

王忠俊

农村宅基地有偿使用和退出机制探析与构想

王忠俊

通过文献综述法和实地调查法探析构建农村宅基地有偿使用和退出机制。当前中国农村宅基地利用普遍存在规模大、面积超标、一户多宅、闲置低效利用等问题，其根本原因是缺乏有效的宅基地退出机制。引入土地发展权概念是改革和完善现行的宅基地使用管理制度的重要一环。以保障农民对于宅基地的财产权行使、减轻合法使用宅基地的经济负担、增加农户财产性收入为目的的宅基地退出机制，着重于建立农村宅基地有偿使用制度，完善住房保障体系及宅基地整理复垦机制，多方面共同促成实施农村宅基地退出机制。

农村宅基地；有偿使用；退出机制；土地发展权

我国土地国策是“切实保护耕地，珍惜爱护一切土地资源”，闲置的宅基地不仅浪费资源，而且由于历史原因变现困难，从而禁锢农民的财产权利。节约集约利用土地，建立可行的宅基地有偿使用和退出机制，对于我国城镇化进程有重要推动作用，对增加农民收益也有可观的效果。本文将不只是从相关法规、土地利用规划、管理体制、社会保障等方面分析问题产生的原因，更试图在赋予宅基地的土地发展权的角度下，通过引导建立村庄改造、社会保障体系、回收制度、流转体系、土地复垦开发制度等等，探析构建此机制。由此达到增加耕地面积、提高农民生活水平、改善农村环境、促进社会经济发展的目的。

一、宅基地问题产生的原因

《物权法》第152条规定：宅基地使用权是指使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。作为国家在农村实行的社会保障性政策，中国现行农村宅基地制度是建立在计划经济福利思想之下的，它对于维护农民的基本生存权、维持农村社会的稳定发挥了积极作用。但在中国当前城市化快速推进、农村人口向城镇大规模迁移及促进土地高效集约利用的新形势下，现行的宅基地制度不仅限制了宅基地向本集体经济组织以外成员流转，又缺失宅基地退出机制。本次调查样本显示宅基地利用普遍存在规模大、面积超标、一户多宅、闲置低效利用、“空心村”布局、环境“脏乱差”等问题。

由于宅基地收回制度不健全导致宅基地无限期使用，同时宅基地置换、复垦、整理政策配套不齐，难以构筑宅基地退出的有效运作平台。而在耕地面积逐年减少的现在，随着城市化快速推进农村居民点面积不减反增，加剧了城市化进程中耕地保护的压力。宅基地制度本质是无偿获取，现行的宅基地制度已经与城市化、市场化、城乡一体化的现状和发展趋势相背离。让市场在配置资源中起决定性作用，就需要打破政府垄断一级市场，让农村宅基地真正实现其商品属性。

二、宅基地土地发展权

土地发展权是一种可与土地所有权分割而单独处分的财产权，一般认为，土地发展权即为土地变更其他性质使用权或土地原有的利用集约度提高。学界就其权利归属和法律性质仍有所争议，本文认为国家作为对农村土地用途管制的基础应当拥有土地用途变更时的土地发展权，而作为主权虚化的农村集体则享有用途不变下的土地发展权。在宅基地有偿使用和退出中更多的地体现土地发展权，有利于解决农村集体经济组织与农户的利益分配问题，为撤村并居和城乡建设用地增减挂钩提供理论基础。

土地所有权和宅基地使用权在平面“四至”范围完全重合，却可在立体三维空间进行划分。在取得宅基地使用权时，宅基地使用权人只享有有限的土地开发容量，地上土地开发容量理应当归土地使用权人所有。土地补偿款不仅是土地平面的补偿，也是土地空间开发容量的交易。

农村同一地块的土地所有权与宅基地使用权在土地发展权上的分割恰好是土地补偿款在农村集体经济组织与农民之间权益区分的基础。

三、宅基地使用权的流转及有偿使用

《土地管理法》第63条规定“农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”但是现实中农村存在“一户多宅”和宅基地闲置情况（几乎所有调查的村庄都存在大量闲置宅基地），实际上城乡结合部中许多表面出卖出租住房行为，而其实质却是转移宅基地使用权。城乡结合部的宅基地市场，解决了大量外来人口的居住问题，使他们能够安心在城市里打工、经商，从事各种职业，促进了城市化进程。按照法律，宅基地使用权转让给非本村村民是非法的。而在对安徽部分地区的调查结果与现行法律有很大差异，其中有36%的人认为可以将宅基地卖给城里人，有32%的人认为国家立法禁止宅基地使用权卖给本村以外的人是不合理的，有61%的人认为农村宅基地或者房屋可以抵押。宅基地流转实际上已成为一部分农民认可的事实，这背后正是农民对宅基地使用权收益处分权能的期盼。党中央提出，今后一个时期内要着重抓好供给侧的结构性改革。宅基地使用权入市，既是农村土地制度的改革，也是城市住房供给侧的结构性改革，可以开辟一条新的渠道，大大增加对城市居民的住房供应(以租赁为主)，扭转多年来单纯依赖开发商的被动局面，减轻政府包揽过多的压力。

表1 本村宅基地闲置的多吗？

表2 你认为是否可以将宅基地卖给城里人？

表3 国家立法禁止宅基地使用权卖给本村以外的人是否合理？

四、宅基地退出的关键

（一）建立宅基地有偿使用制度，限制用途变更

改革宅基地的无偿获取和使用制度，严格“一户一宅”原则，限额面积以内无偿使用，超出部分累进缴费，支付购买宅基地的土地发展权，严格限制占用耕地转为建设用地。

（二）完善宅基地的收回制度，明确宅基地退出的条件

农民由于务工、升学、外嫁等原因在城市定居，丧失农民身份的，其宅基地应当退回所在集体经济组织，其所有房屋，作价折现。比如长期闲置的，面积超标的，使用权人死亡无人继承的，等等。

（三）规范宅基地退出程序和入市

建立宅基地评估制度，编制地价指数，经过登记评估取得相关证书的农民和农村集体房产，可以在二级市场平等交易。本集体外居民购买宅基地限于自用，并缴纳使用费，变更用途者缴纳购买土地发展权费用。使农民拥有完整的财产权，允许农民持有的宅基地随房屋买卖、租赁、抵押，制定具体法律法规，规范买卖、租赁、抵押程序，推动宅基地商品化。

（四）补充宅基地整理复垦机制

依据土地发展权原理，政府在实施城乡建设用地增减挂钩过程中，对近郊土地高密度开发时，宅基地用途变更，此时应当购买远郊宅基地的土地发展权，远郊农村依据城乡发展规划，可以将农村宅基地整理复垦，恢复为耕地。既能合理规范远郊土地用途，增加农民收益，同时也能使近郊宅基地的土地发展权得到充分发挥。对居民点集中规划公寓社区，撤村并居，提高土地利用率。

（五）完善宅基地退出农民的社会保障机制

对于失去宅基地的农民全部纳入城镇社会保障体系，保障退出农民社保的稳定性和可持续性，消除进城安家农民的后顾之忧，使其老有所居。并将宅基地退出农民纳入城镇就业保障体系，培养就业技能，建设农民就业进城平台，更好地促进农民在城镇安家落户。

五、总结

土地价值的充分发挥，取决于土地资源的充分配置，土地资源配置的合理化，依赖于各种土地权利的健全和合理流动。基于我国农村土地权利体系，应当建立相对的土地发展权制度，其中就包括宅基地的土地发展权制度，解决宅基地收回和征收制度中的利益分配问题。同时宅基地有偿使用和退出已经是城市化进程中的必然趋势，宅基地的产生有其历史渊源，其消失也有漫长的过程，如何配置有限的土地资源，充分发挥其自身价值，增加土地带来的财富，才是我们当代学子最应该研究的课题。