当前皖北地区农村法治建设现状及对策探析

摘 要 实现社会的善治，法治是社会治理现代化建设的重要保证，更是实现中华民族伟大“中国梦”的前提。十八届四中全会提出法治社会、法治国家、法治政府建设共同推进。然而，我国广大农村依然是法治建设的薄弱地带。本课题组以皖北地区农村法治建设为考察对象进行实地调研，基本现状是：通过“一五”到“六五”的普法和法治建设推进，广大农民法律意识逐渐提高。但是，依然存在国家对“三农”立法滞后、村民法律素质偏低、农村法治运行机制不健全不科学等诸多亟待解决的问题。针对农村法治建设现实，本文认为要通过加大“三农”方面的立法，探讨适合农村法治运行的有效机制，来助推农村法治建设。

关键词 皖北地区 农村 法治建设

基金项目：中共安徽省委党校系统2015年度重点课题 课题编号 QS201520。

作者简介：毛玉勇，中共安徽省亳州市委党校，副教授，研究方向：法理学。

中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-214-04

到2020年建党百年时，我国将全面建成小康社会，这就意味着我国包括广大农村地区的物质文明、精神文明、政治文明等建设将有大的改观。法治建设状况是衡量社会进步的标尺之一。改革开放三十几年来，农村问题一直是薄弱环节，特别是农村法治建设方面仍是个短板，这与我国的城乡一体化建设是不相协调的。没有广大农村法治建设，就谈不上法治社会的建设。笔者对当前皖北地区农村法治建设现状进行了深入调研，组织派出所、司法所、乡镇政府工作人员组成调查组，深入皖北几十个村进行实地调查，通过采取座谈、家庭走访、田野访谈、发放调查问卷等方式，深入了解当前农村法治建设现状，在探讨其成因的基础上，思考其相应对策，以期助推农村法治建设工作。

一、 当前皖北地区农村法治建设现状

从1986年开始的“一五”普法，到现在的“六五”（2011-2015）普法，经过近30年的普法教育，广大农民群众法律素质和依法维权意识得到了普遍的提高。特别是近年来由于集体土地征收和拆迁补偿问题，农民群众将政府告上法庭的案例屡见不鲜。但由于长时期的城乡发展不平衡，农村法治建设有很多不足之处，通过调查主要有：

（一）农村立法进程滞后，认识有偏差

现阶段我国有着这样一个现实的状况：农业人口庞大，农村经济单一、落后，农民思想转变慢。从某种意义上我国依旧是一个农业大国，而农业乃一国之根本，因此，农村的稳定对于我国的发展就显得相当重要。而在一个法治的社会，稳定是要法律来保障的。可一直以来，农村一直都被忽视，甚至一度被压制，这便导致农村与城市的发展差距日益拉大，再加上我国在涉农方面的立法存在历史欠账，没有根据农村时代的发展及时做到废、改、立。例如，现在由于发展的需要，各地集体土地征收拆迁工作如火如荼，其所依据的法律还是《中华人民共和国土地管理法》（1986年颁布实施，2004年第二次修正）和《中华人民共和国城乡规划法》（2007年颁布，2008年施行）。至今为止《集体土地上房屋征收及补偿条例》仍未出台。就连农民群众都抱怨“国家的有关法律和政策也该改改了”。同时基层干部对农村法治工作在认识上也存在有偏差，在现实的政绩考核中经济发展是“重头戏”，多数基层干部认为农村法治工作是“软任务”，农村法治工作没有摆在重要的位置，甚至认为可有可无，其实这是一种短视行为。领导干部不重视，就谈不上工作的有序推进了，这样就给农村法治工作的推进带来了一定困难。

（二）农民群众整体受教育程度偏低

目前农村文盲、半文盲人员仍存有一定比例，农民文化素质整体偏低施教难，在接受法律认知、感知方面存在不同的歧义，加之很多普法教育宣传工作流于形式，导致现在农村中有许多纠纷因这部分人缺乏法律知识，不会用法，不知如何依法维权，酿造不必要的纠纷而影响一个地方的稳定。这一点从调查数据上可以看出：在相对较贫穷的村，有约55%的村民对法律一无所知，约19%的认为法律不如村规民约可信，18%的认为在不得已的情况下会求助法律，约8%的农民认为在其利益受侵害时会主动用法律维权。这些数据充分证明了农民对基本法律知识之缺乏与维权意识之淡薄。皖北农村地区有这样一个共性，就是农村人口多，青壮劳动力常年在外地打工挣钱，留下老年人一边照管家里几亩地，一边照顾孙辈们上学及生活起居。也就是说很难把他们组织起来进行法律宣传，他们大都文化层次较低，对法律文化理解与接受存在知识素质和认知上的差距，况且他们也无暇藉此，对法制教育不感兴趣。然而，又存在在外打工的青壮年劳动力反而对法律知识有需求，但是却没有学习的机会。这就是目前推进农村法治建设的尴尬局面。

（三）法治宣传教育保障差，法治学习难安排

自农村实行家庭土地联产承包责任制后，农村及农民生产经营方式、生活方式都发生了根本性的变化，农民集体活动的时间和机会可谓少之又少，加之大部分农民常年外出，法制宣传教育难以落到实处。农民经营活动的分散性，流动性和从业结构的多元化，使得法治宣传教育时间难以安排，一是统一认识难。部分村干部担心老百姓学法后，会断章取义理解法律，给基层工作开展带来“额外”难度。因此对普法工作抱着应付态度，不主动组织广大村民学习法律知识。而农民群众对少数干部以权代法、不依法办事的现象既不满又无奈，认为“打官司不如找关系”，从而不同程度地产生了对学法的抵触情绪，造成“信访不信法”的不利局面。二是集中村民难。自农村实行联产承包责任制后，农村生产经营方式、生活方式发生了转变，农民集体活动的时间和机会很少。加之部分农民常年外出务工，难以集中起来开展法制宣传教育。三是因材施教难。由于农村文盲、半文盲人数仍占相当比例，参差不一的文化素质给“一锅煮”式的普法宣传带来相当难度。这部分人员不懂法律，往往崇尚“用拳头”解决问题，因此极易引发各类矛盾纠纷。四是务工参学难。随着市场经济的发展，农民外出务工经商已成时尚。这些人员一般只到春节时回来一趟，节后又外出务工，很难将他们组织起来进行法制培训。五是经费保障难。我县农村普法经费严重不足，很多乡镇没有列入财政预算，有的虽然列入了，但也往往是“空头支票”。这导致了法制宣传教育工作由于缺乏经费保障而无法经常性地开展。六是时间安排难。农忙时农民“两头不见日”，农闲时多又外出务工，很难组织他们坐下来参加法律知识学习。此外，个别执法不严、司法不公的现象在一定程度上挫伤了农民群众学法的积极性，使一些农民产生了学法无用的思想，影响了农村法治工作的顺利开展。

（四）普法认识尚不到位

部分领导干部，尤其主要领导更换频繁，一个五年的普法周期内至少要更换两名以上主要领导，“一朝君王一朝臣”，很多时候让乡镇普法办的负责同志难以适应。加之个别主要领导干部对法制宣传教育重要性的认识不足，着力抓经济工作、计划生育工作、文明创建工作等，在他们看来只要经济工作上去了，法制教育可做可不做。另一方面认为农村老百姓学法后，常常“法为我所用”，往往断章取义片面理解法律，造成基层干部工作开展难。还有，农民群众对少数干部以言代法、以权压法、不依法办事现象十分不满，甚至出现纠纷宁肯信访、上访，也不愿意打官司，由此不同程度的产生了对学法的抵触情绪，即使学法也是针对有利于最大化实现自身利益的法律，而且由于知识有限，理解偏差，造成断章取义，偏颇执拗等现象。

（五）经费保障不足

调查发现，县、乡（镇）农村普法经费严重不足，很多乡镇没有列入财政预算，有的虽然列入了，但也往往是“空头支票”。这导致了法制宣传教育工作由于缺乏经费保障而无法经常性地开展。尽管《安徽省法制宣传教育条例》明确了普法经费的规定，市、县（区）的五年规划、每年的工作计划等文件中也有明确规定，但落实很难，很多乡镇根本没有列入财政预算，即使列入了财政预算，但也仅仅是一小部分，甚至有的是开“空头支票”。大部分乡镇的普法经费基本上是在迎接检查时靠领导临时审批解决一点，这就导致法制宣传教育工作由于缺乏经费保障而难有实效。

（六）考核机制不合理

尽管每年层层签订目标考核责任书，但都是综合方面的，农村普法宣传教育及法治建设工作没有摆到重要的位置，在年度检查中只要乡镇的产业发展、结构调整、招商引资等社会事业搞好了，即或农村法治工作没怎么搞，也不影响工作年度考核大局。在普法检查的过程中形式大于内容，务虚的多，务实的少，引不起主要领导的足够重视，也正因如此，养成了领导在抓工作时更多的是抓经济建设、抓上级布置的中心工作，从而出现忽视了抓普法教育的尴尬局面。在每年工作考核中，法制教育所占分值甚微，对普法工作抱着应付态度，走过场，流于形式，令负责普法的专职同志随之走过场，流于形式。

二、 当前农村法治建设现状形成的原因

1.部分领导干部对农村法治工作的认识严重不到位，甚至严重缺位，对法制建设在推动中国社会进程、社会经济发展的地位和作用没有正确的认识和估价，在推进该项工作方面没有发挥领导干部引领示范带头作用，在平时举办的法制教育培训中多是一般工作人员，很难看到领导的身影，学习笔记也是其他同志代笔。部分农民存在法律实用主义和与己无关论的思想，对自己有利、有用的就感兴趣，就去学习；对自己不利，暂时无用的就不愿学。只讲权利，不讲义务，更不想负责任。

2.学用脱节、司法不公、执法不严以及出了纠纷找信访，打官司就是打关系等社会不良现象严重挫伤了人民群众学法的积极性。我国传统社会以儒家思想为主导，在观念上和实践中都体现出“人治大于法治”，法治只是人治的辅助手段。由于长期以来“人治”思想传统深深根植于人们的骨髓里，遇事找关系摆平是解决问题的首选。特别在信访问题上，地方政府大多“花钱买平安”，用“人民币”解决“人民内部矛盾”，用行政手段解决司法问题，这实质上是对司法终局裁决的一种扭曲，缠访闹访可以得到好处等这些现象严重挫伤了人民群众学法的积极性。另外执法不严，司法不公现象的存在使群众对司法产生不信任感，一些农民戏称“法律虽是一本‘好经，但让一些歪嘴和尚念跑调了”。

3.普法教育缺乏创新，观念陈旧，形式单调，即使有创新也不切合农村的客观实际，令基层普法工作者疲于应付，不能真正调动普法的主观能动性。在目前的农村普法工作中，没有切实调动两个方面的积极性。一方面是作为基层政府的普法推动者大都是疲于应付差事，过场式的工作根本谈不上用心去创新开展工作，只是“鱼走旧路”而已，单调呆板的形式不能适应村民需求。另一方面是作为普法的对象的广大农民朋友，由于存在实用现实主义和利益核算心理，对于上层建筑的普法工作，他们没有主动对接的驱动力。很显然，农村普法工作表现为每逢宣传日在集市上散发一些传单、开大会之类的，并没有多大效果。应该随着农村经济结构的调整，农民思想观念的新变化而采取广大农民喜闻乐见、寓教于乐、寓教于文艺等形式把法治宣传教育工作向深度和广度发展。

4.考核机制不尽合理，应当深入调查研究，达到普、治结合，着眼于“治”，一个地方的依法治理状况正是普法教育的外在表现形式。随着依法治国的进程不断加快，作为农村法治建设工作理应强化推进力度，努力实现农村各项事业的依法治理。工作机制还不够健全，在整合普法力量、落实部门行业普法责任制方面探索不够。尽管每年层层签订目标考核责任书，但都是综合方面的，普法宣传教育无足挂齿，在年度检查中只要乡镇的产业发展、结构调整、招商引资等社会事业搞好了，即或普法没怎么搞，也不影响工作年度考核大局。在普法检查的过程中形式大于内容，务虚的多，务实的少，引不起主要领导的足够重视，也正因如此，养成了领导在抓工作时更多的是抓经济建设、抓县委县政府的中心工作，从而忽视了抓普法教育的尴尬局面。

三、 加强农村法治建设的对策建议

推进农村法治建设工作，就是要引导农民信法、积极学法、自觉守法、正确用法。推进农村法治工作是一项艰巨的系统工程。

（一）扎实开展好农村普法宣传教育工作，夯实农村法治建设工作的基础

1.围绕一个目标。农村普法的目标，就是通过普法宣传教育切实提高农村干部群众的法律意识，增强法制观念和依法办事的能力。使农村干部自觉依法行政，严格依法办事，从而推进农村法制化建设。

2.突出两个重点。一是突出重点对象。着重抓好乡镇干部、执法人员、农村“两委”班子成员和法制宣传员、人民调解员的学法用法。在每次村委会换届选举结束后，都要把新任“村官”的法律培训提高到首要位置。二是突出重点内容，重点组织宣传与农民群众生产生活密切相关的法律法规，如《农村土地承包法》、《土地管理法》、《婚姻法》、《人口与计划生育法》、《治安处罚法》、《合同法》等，力求让这些法律家喻户晓、深入人心。

3.开展三项工作。一是开展面对面交谈，宣传法律知识。农闲时，村民有集中在一定场所休闲交谈的习惯，结合这一实情，先集中镇包村工作组成员学法，而后要求在农闲中分别到村民集中休闲地与村民面对面交谈。在交谈中既做到了解掌握纠纷情况的动态，又有针对性地宣传相关的法律知识，以达到提高村民素质，预防矛盾纠纷发生之目的。二是抓好外出务工人员的学法。外出务工人员有在春节期间回家与家中团聚的习惯，抓住这一良机，在每年春节前夕，各乡镇组织司法所、综治办、派出所及劳动服务站的人员，深入到外出务工人员较为集中的村，协助村委会举办外出务工人员法律知识讲座。三是抓好“小手牵大手”活动。通过学校向中、小学生宣传有关法律知识，发放法律宣传提纲，并由中、小学生带回家向家长及长辈宣传。实践证明，这一做法能起到一定的法律宣传效果。

4.用好四个载体。一是运用培训开展普法宣传。二是运用广播电视开展普法宣传教育。在电视台增设律师说法专题板块，选择本地的实际案例以案说法，吸引群众观看，从而达到自然直观的教育效果。三是利用各类专栏、板报开展普法教育。农村的板报、专栏贴近群众，极易为群众所接收。四是通过其它载体进行普法宣传。如乡党校、村婚育学校都是很好的宣传教育平台。

5.采取五项措施。一是集中上大课，由乡镇司法所长、法律服务工作者为各村“土律师”讲授业务知识；二是普法讲师团为各乡镇举办巡回法制讲座，讲授法律法规；三是结合观摩组织座谈讲座；四是集中考核考试，每次培训结束后进行测试。五是坚持每月一次对乡镇、村干部法律培训。

6.打造六个平台。一是党员服务中心。利用各行政村党员服务中心便民利民的特点，积极进行民主法治制度宣传和法律援助服务。二是党员教育活动点。通过组织收看电教片，学习普法读本，组织讨论等形式，对村级党员进行普法教育，同时听取党员对普法工作的意见和建议，带动更多的公民学法知法守法。三是农村现代远程教育网。依靠这一载体，因需施教，分类指导地开展专题法制讲座。四是农村党校。各村依托基层党校，定期邀请普法讲师团成员和部门专家就法治建设，劳动法，出租房屋管理，治安管理等法律法规进行教育。五是农家书屋。增大法制类存书量，以满足党员群众自主学法的需求。六是法制宣传窗。在村级办公室、各自然村设置法制宣传窗，使其成为分布最广、村民最喜欢的法制教育平台。

7.实行法律七进。一是法律宣传、法律服务进乡村。二是法制文艺进乡村。组建法制文艺演出队，利用节假日和晚上，深入乡村开展法制类文艺演出活动。三是法制文化进乡村。设置永久性法制宣传栏，不断更新法律法规宣传内容，设立法律图书专柜。放映法制类影片，让农民群众在欢乐中接受法律宣传教育。四是发动大学生送法进乡村。利用寒暑假联系大学生到农村进行法律咨询服务，讲法制课，体验乡村生活。五是法律志愿者服务进乡村。组织政法系统的志愿者、律师协会会员等进乡村，广泛开展以维权服务、心理咨询、法制专题讲座为内容的专项活动。六是法制单位创建进乡村。以“民主法治示范村”创建为载体，开展各种法制创建活动。七是“一信一册一卡”进乡村。针对农村普法人员难集中、时间难安排、内容难理解、效果难显现等问题，分类向农户发送“一信一册一卡”，即一封普法信、一册维权指南、一张法律援助联系卡。

（二）创新工作方法，务求推进农村法治建设工作出实效

1.以农村实际生活需求为嵌入点，务求普法、学法、用法实效。一要紧随当时农村中心工作，不失时机地穿插相应法律知识宣传。例如，在集体土地征收及补偿工作中，农民朋友对相应国家规定特别关心，需求心理特别强烈。由于我国关于集体土地征收及补偿还没有专门的法律规定，其依据的是《土地管理法》和《城乡规划法》等，就应该把上述相关规定向农民朋友宣传到位。增强广大农民依法行使权利和依法履行义务相统一的观念，提高依法参与民主管理意识和水平。二要以服务市场经济大局，培养农民契约自由、办事合法、公平竞争、诚实守信等意识和习惯，满足发展农村经济的要求。三要以营造和谐稳定的农村社会环境为目标，宣传社会治安方面的法律规定，要让群众清楚哪些问题是行政的，哪些问题是民事的，哪些问题是刑事的，清楚哪些是可以调解的，哪些是不能调解的，明确分途处理的道理。法律意识其实就是规则意识，要慢慢培养农民朋友的规则意识。

2.灵活多样，突出针对性。农民群众居住比较分散，人员流动较大，文化水平参差不齐，整体素质不高，人员难集中、时间难安排、活动难组织，针对农村的这些特点，要避免向群众讲大道理， 多开展一些类似“法律大集”活动，善于用发生在群众生活中的一些琐事进行现身说法，寓法制于新闻事件，寓法制于典型案例，寓法制于百姓生活，寓法制于文艺娱乐，提高其趣味性、导向性，真正使法律知识和法律意识在潜移默化中深入人心，使广大农民群众自觉主动地参与到法制宣传教育中来。要充分发挥报刊、电视、广播和网络等现代大众传媒的作用，畅通大众传媒在农村的宣传渠道。

3.抓住时机，突出时效性开展农村的法制宣传教育工作与中心工作相结合，为开展各项工作营造良好的法制环境，如结合午、秋两季的秸杆禁烧要大力宣传《大气污染防治法》；结合征兵工作要大力宣传《兵役法》；结合计划生育工作，要大力宣传《人口与计划生育法》；结合选举工作，要大力宣传《选举法》；抓住农民工返乡的时机，要大力宣传《治安管理处罚法》、《信访条例》等法律法规。

4.常抓不懈，要切实加强党委、政府领导对这项工作的领导，形成党委领导，政府实施，全社会共同参与的工作格局，把农村法治建设工作列入议事日程，与依法解决农民的实际问题结合起来，树立法治权威。要切实加强农村法治宣传教育制度建设，增加人、才、物的投入，落实普法经费，真正把农村法治工作做实、做细、做活，为建设社会主义新农村提供优质高效的法律服务和良好的法治环境，营造浓厚的农村法治建设氛围。

（三）更新观念、紧贴农村实际，构建农村法治运行新机制

1.要创新有效开展农村法治工作新理念。广大农民朋友文化素质相对偏低和他们的现实近利思想是推进农村法治建设的两大制约因素。推进农村法治建设是一个社会系统工程，必须跳出农村这个小圈圈来看农村法治建设，要站在整个社会进步的角度来审视此问题。所以，要有一个社会联动机制。以政府为主导，调动各方面的积极性，明确责任，建立推进农村法治建设长效机制。建立健全相关领导机制、考评考核措施。做到农村法治建设工作与农村经济建设、矛盾纠纷调解工作、执法司法、农村精神文明建设等工作有效结合。量化工作指标，使农村法治建设工作缜密嵌入农村工作的各个环节。以法律知识开启心智培养良好品质，努力引导广大村民树立与构建社会主义和谐社会相适应的法治理念。以农村经济建设带动村风文明建设。调研表明，其受经济发展因素影响明显。经济发展较快的村，农民的民主法制意识较强，对村务公开要求和依法管理本村各项事务的要求也高，本村的村务也比较公开，比较透明，群众也比较满意。相反，经济发展慢的村，由于村集体收入不多，农民知道自己的家底，也就不太关心村务公开不公开，村干部也就不当一回事。要针对建设新农村的迫切需要和广大农民群众的现实需求，真正做到“四民主、两公开”来带动民风，培养其权利意识、依法维权意识。

2.建立多维农村法治信息输送渠道。落实乡镇党委中心组学法制度，把乡镇建立健全领导干部学法用法制度纳入年度综合考评，推进了乡镇领导干部法制教育制度化、规范化。建立农民普法学校，利用农民务工春节返乡有利时机，组织农民学习法律知识。设立义务法律咨询台进行普法宣传。坚持与农户免费签订法律服务承诺书，引导农民朋友遇事积极通过法律途径解决困难和问题，不断增强群众的维权意识、守法意识。发挥文艺团体在普法宣传教育中的作用，创新城乡居民普法方式，深入乡村、社区巡回法制文艺演出，宣传法律知识。乡镇要创建“法治大讲堂”，开展宣传活动。推进农村法治文化建设，为使法治文化在农民生活中随手可得，在行政村、居委会设立法治文化宣传栏和“法制活动室”、“农家书屋”，使村民在休闲娱乐中学习法律知识。

3.加强农村法治工作人才队伍建设，发挥土律师作用机制。从系统逻辑上讲，要把推进农村法治建设这项社会系统工程做好，必须要有一套制度、一个联动机制、一个人才队伍来相互支撑。乡镇要力促给每村培养出自己的“土律师”，要让他们作为乡村“土律师”发挥引领、示范、宣传作用，带动农村法治工作。培养自己的“土律师”要把握好做到三个环节：一是注重对“土律师”的选择，要把村“两委”班子成员、大学生村官作为“土律师”的重点培养对象，把他们培养成为推进农村法治工作的骨干。二是注重对“土律师”的培训，分类进行集中培训，使他们掌握相关的法律法规知识。三是注重发挥“土律师”的作用，给这些“土律师”划定服务区，配备必要的宣传资料和工具，让他们在成为农村法治工作的普法员、调解员。

4.加强农村普法教育基础设施和阵地建设运行机制。一是以镇乡为单位组织针对农村的法治宣讲团，定期到每村进行农村普法宣讲。二是充分发挥电视的法制宣传教育功能。电视节目具有迅速、生动、形象、直观的优势，寓普法于新闻的报道，寓普法于生活场景、寓普法于文化娱乐，深受广大农民群众的喜爱。三是要让农村的广播响起来，每日定时播报法治故事、案例，教育广大农民朋友如何运用法律武器来维护自己的合法权益；要让农村法制书屋开起来，在村委会的农家图书室多增订一些关于农村法治的报刊、书籍，供农民朋友阅读。并配合一些有奖活动来激活该载体的活力。四是要整合各法律宣传部门，根据当地农村农民生产生活实际，创作出广大农民喜闻乐见的法制文艺作品下乡宣传，发挥全社会联动作用。

四、结语

推进农村法治建设工作是一项复杂的社会系统工程，任重道远。农村，作为一个特殊的社区空间，其内部传统与现代相交织，变化与凝固相共生，各种内外、新旧因素纷繁复杂、相互制约、相互影响。在这种情况下，我们很难仅仅通过逻辑推理的研究方法来准确理解和把握法治在农村社会的实践与推行。在现代化法治建设的过程中，我们必须正视这个活生生存在着的却又似乎属于另一个知识系统和传统的社会生活的存在。

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