涉农财政补贴领域渎职犯罪的特点及预防对策

陈军

近年来，随着中央和地方各级政府支农惠农补贴力度不断加大，促进了农业增效、农民增收，改善了农民生产生活环境。但涉农惠民资金也成了一些不法分子眼中的“唐僧肉”。涉农补贴领域腐败问题极其突出，套骗财政补贴行为严重，而且存在一定蔓延态势。这不但造成国家财政补贴资金巨额损失，带来经济和社会隐患，而且影响了稳增长、调结构、惠民生工作实效，需要进一步完善制度，强化监督，严打严防，确保资金安全、高效使用。本文将以我国东部地区某基层检察院的实践为例，总结涉农财政补贴领域渎职犯罪的特点，并提出预防对策。

一、涉农财政补贴领域存在的突出问题

2010年至2015年该院共查办涉农财政补贴领域渎职犯罪13人，立案人数占同期渎职犯罪立案总人数的54.17%。通过办案，发现这一领域存在以下问题：

（一）相互勾结共同犯罪，窝案串案多

为了确保涉农资金确实落到实处，国家在出台、实施涉农惠民政策过程中有意识地对涉农资金的申报、管理、使用、发放等环节部署不同的部门进行把关、监管，实现权力平分与制约。 因此，与其他案件相比，涉农补贴渎职犯罪更多地呈现窝案、串案犯罪趋势。犯罪分子内外勾结、相互包庇、共同作案形成共同利益链现象突出。一些涉农企业实施具体的农业项目不是为了生产，主要目的就是为了骗取财政大额补贴资金，想方设法对相关职能部门人员拉关系行贿，甚至变相拉政府职能部门工作人员入股，合伙骗取财政补贴资金。例如2015年该院在查办原淮安市供销合作总社原财务会计处处长张某某、市场建设处处长孙某某、农资有限公司法人代表刘某等五人涉嫌受贿、滥用职权案件中，张、孙二人多次收受私企业主刘某贿赂并利用手中公权力为私企业主骗取国家巨额奖补资金，最终张某某、孙某某和私营业主共计五人因涉嫌滥用职权罪被检察机关查办。

（二）补贴政策不透明，缺乏有效监督

根据国家法律、法规的有关规定，各类涉农资金在管理和使用中均要求专款专用。 目前，包含农业企业蔬菜生产基地、生猪养殖基地、实用菌养殖基地、小麦、油菜、良种、渔业、农资农机等在内的各种补贴名目繁多，但由于政策宣传不到位，相关政策在实施、落实过程中对基础数据信息审核不严格、不完整、不真实等，广大农民对涉农补贴的项目、标准等不甚了解，大部分农民仅知道种粮补贴的领取方式，对于其他补贴款的性质、发放对象、标准、时间、核定监督的程序等都不清楚，有的农民甚至不知道有某项补贴资金，为一些基层干部利用职务便利侵吞、挪用、套取涉农补贴资金提供“暗箱操作”的机会。滥用职权通过冒用农民的身份证复印件、冒充购机户代签字的方式编造了插秧机购机合同，致使国家损失农机购置补贴款。利用农机推广、农机补贴手续审核、农机补贴资金拨付申请和对农机经销商监督与管理等职务便利，收受贿赂并为他人谋利。

（三）资金核拨程序不规范，操作上有漏洞

申报的涉农补贴资金项目，不仅需要各级农委和财政部门层层进行筛选、论证、审核，还需要组织验收人员到实地评估、检查。但基层相关人员多在收受企业贿赂、或亲自变相参股的情况下，对申报涉农企业关键性指标不闻不问，没有按规定认真开展跟踪监管督查。对涉农企业的虚报情况心知肚明，在项目检查验收时，仅是“查台账、走形式、走程序”的过程。有些村组对补贴发放资金不公示或乱公示，把这个村村民混在那个村公示，欺上瞒下，导致国家补贴资金存在虚报冒领和“二次分配”等现象。“虚构或夸大项目、行贿官员、获取补贴”渐成为涉农行业“潜规则”。涉农职能部门的管理人员则认为如果本区域内涉农企业申报的项目补贴资金批不下来，补贴资金也就“浪费”了，每次补贴项目批下来以后少则几十万，多则几百万、上千万，他们认为自己在其中也“付出”很多，对受贿、参与“分红”心安理得，是他们和涉农企业之间“共赢”之举。

（四）涉农专项资金分散，“多头申报”时有发生

涉农专项资金涵盖范围广，涉及部门多，资金分散在农业开发、农委、水利、供销、国土、扶贫、农工部等多个农业部门。涉农资金没有统一管理，给一些不法涉农企业进行“多头申报、重复申报”提供了可乘之机，甚至于导致个别企业申报项目争取资金动机不纯，不是为了上项目要资金，而是假借上项目骗资金。

二、涉农财政补贴领域渎职犯罪发生的原因

（一）主观原因

1.“补偿心理”严重。在社会不良风气的影响下，涉农领域的部分干部忽视了自身的思想道德建设，人生观、价值观、世界观发生了扭曲。在2010年至2015年该院查办的涉农补贴领域犯罪的13人中，年龄在50岁以上有9人，占比70%，这部分人感到自己已到一定的职位，年龄也大了，政治上已经没有上升的空间，为了所谓的“补偿心理”，在与不法商人频繁交往和金钱攻势下，底线失守，放纵了自己对金钱的贪欲，同时也抱着侥幸心理，不惜牺牲国家、集体的利益以谋取一己私利，最终走上违法犯罪的道路。

2.法律意识淡薄。从涉案人员的悔过书来看，绝大多数人都剖析了自己忽视了对法律法规的学习，有的认为收受所谓的“服务费”或涉农企业获得补贴的“分红”不是犯罪行为，甚至有部分涉农国家工作人员认为收受“分红”是行业“潜规则”，大肆索贿，骄纵不法；还有部分国家工作人员对滥用职权、玩忽职守等渎职类刑事犯罪认识浅薄轻微，工作中不认真履行自己的职责，“怕麻烦、随大流”，不坚持原则，殊不知不作为或者乱作为亦会受到法律的严惩。

（二）客观原因

1.权力制约乏力。在查办的涉农补贴领域职务犯罪案件中，发案单位未能有效的贯彻落实民主集中制，权力行使缺乏必要的监督和制约，存在“开会走过场、决策一言堂”现象，在权力运行中为暗箱操作创造了空间，为权力寻租滋生了腐败土壤。权力缺乏制约，是走上以权谋私的违法犯罪道路的重要原因。

2.财政补贴资金项目、内容和程序设置不够科学。有的政策补贴的设置脱离实际需要，造成一些地方或部门急功近利，为追求任务完成额度而任意降低贴补门槛，不正当占用补贴指标；有的补贴模式和方式方法不够科学，为不法分子张冠李戴、弄虚作假提供便利。

3.项目监管执行不力。从已查处的案件来看，主管部门在农业项目的评审、申报、实施、监管、验收、资金拨付及农机购机补贴手续办理等行政执法过程中，缺乏公开公示，部分纪律制度执行不力，形同虚设。如涉案人员对涉农企业进行监督检查、验收时，相关职能部门工作人员还积极帮助企业掩饰项目造假行为，使监督检查验收工作成为走过场，不认真履行项目监督管理职责。财政、审计、纪检等监管部门在实际操作过程中多头监管、责权划分不明确、部门配合不协调，责任落实不到位。 这种现状为部分国家工作人员违法违规操作、玩忽职守、贪污贿赂犯罪等提供了空间。

三、惩治和预防涉农财政补贴领域渎职犯罪的对策建议

渎职犯罪高发多发是当前涉农财政补贴领域的突出问题。当前需进一步提高对渎职犯罪的惩治和预防力度，严肃查办滥用职权、徇私舞弊、内外勾结的渎职犯罪和骗补犯罪。同时查找问题、分析原因、完善制度、堵塞漏洞，进一步提高财政补贴发放和监管的法治化、科学化、规范化水平，有效遏制职务犯罪的发生，提出以下对策：

（一）开展廉政警示，强化廉洁自律意识

农业行政主管机关和具体承担涉农补贴管理职责的部门，加强对工作人员特别是“一把手”、中层以上干部的职业道德教育、党风廉政教育和廉政文化建设，不断夯实勤政、廉政的职业道德基础。针对部门领导和重点人群、重点环节定期组织法律法规学习、党风廉政教育、预防职务犯罪专题讲座，通过正面教育和反面警示相结合，引导每一个涉农补贴工作人员珍惜当前美好幸福生活，抵制诱惑，始终筑牢拒腐防变的思想道德防线。同时，要宣传正能量，树立廉洁自律典型，弘扬正气。

（二）加强涉农补贴政策宣传，推进“政务公开”

一是加大对涉农补贴政策的宣传力度。应将农业专项资金的补助对象、补助标准及项目管理要求等内容通过电视、报刊、网络予以公示，接受社会监督。二是积极推进政务公开。项目审批过程中，应建立多层次、多渠道的公开制度，既包括行政部门的内部公开，更应向新闻媒体和普通纳税人公开，努力使公开和监督活动贯穿于专项补贴资金管理和使用的全过程，真正让经济效益、社会效益、生态效益好的项目成为补助对象。三是建立政府涉农补贴信息共享平台。如农委、农工部、扶贫办等涉及涉农补贴主管部门，在补贴项目上应互通信息并进行公开，防止出现涉农补贴多头申报情况的发生。着力打造“阳光补贴”，让涉农补贴资金在阳光下运行，让广大群众有知情权，自觉接受社会监督。

（三）强化权力制约，建立和完善监督机制

1.加强对涉农专项补贴资金的监管。一是要增强申报农业补贴项目的审查力度。对企业申报项目，应对申报项目进行明查暗访、实地调查、分析评审，变书面审为实地审，减小地方职能部门的审批权限，防止他们和地方涉农企业成为利益共同体。根据项目的投资规模和产出效益调整相应的补助金额，严防项目造假。对资金使用规范、投资效益突出的项目要给予大力扶持，对存在造假的企业及时取缔。二是要健全补贴项目的责任追究机制。建立监督与项目实施同步制度，进一步健全跟踪监督机制，对专项资金使用效果进行全程评价，对每个项目都要进行事前、事中、事后的评价，及时发现和处理工作中存在的问题，重点就项目资金的使用情况，项目实施后应达到的生产能力和效果进行评价，对申报成功的项目要定期开展跟踪考核，建立跟踪考核档案。对发现违规问题，加大处罚力度。对涉嫌渎职犯罪、行贿受贿等犯罪的及时移送司法机关查办。

2.加强部门“一把手”的权力制约和监督。涉农补贴领域的农业主管部门每年经手各类专项资金几千万元甚至上亿元，权力相对集中也比较大，并且随意性比较大，权力往往集中于主要领导干部或少数干部手中，有的权力边界不清晰，存在“既是运动员又是裁判员”现象。因此应加强对部门“一把手”的权力运行制约和监督，强化主体责任监督和纪检部门执纪监督，加大政府监管力度，充分发挥纪检、监察、司法、审计等机关和部门的职能作用，根据部门权力清单，对涉农补贴领域开展定期或不定期的监督检查，并主动邀请人大代表、政协委员全程参与，适时公开监督情况和接受社会公众监督，注重专门领域监督取得实效。

3. 加强社会诚信体系和市场廉政准入制度建设。认真贯彻落实最高人民检察院和各级党委、政府关于行贿犯罪档案查询的相关规定和要求，与检察机关共同形成严惩行贿犯罪工作合力，消除个体经营、涉农企业在涉农补贴领域有遂行“潜规则”的市场空间，建议在农机补贴领域、高效设施农业项目上引入行贿犯罪档案查询制度，净化区域经济环境。

4. 进一步完善惩戒制度，加大惩治和预防渎职犯罪力度。要建立健全对套骗企业、个人、中介机构惩戒力度，构成犯罪的，依法追究刑事责任。不构成犯罪的，也要在一定期限内取消申请财政补贴资金的资格。要充分利用企业信用制度，对存在重大行贿记录、套骗贴补行为等违法的单位，禁止申报政策性补贴。要加大对涉农财政补贴领域渎职犯罪的惩治和预防工作，积极支持检察机关查办渎职犯罪。对阻碍办案的，按照规定给予党政纪处理。要强化事前、事中和事后预防工作，将预防渎职犯罪贯穿专项补贴资金申请、发放全过程等。