京津冀协同发展的全局战略意义

周京奎

[摘要]推动京津冀协同发展是党的十八大以来我国的一个重大国家战略，对于打造新型首都经济圈、推动京津冀一体化发展、促进全国区域协调发展、提升国家形象和国际竞争力具有重大意义。具体而言，京津冀协同发展有助于疏解首都非核心功能、解决“大城市病”问题；有助于优化城市群结构、打造世界级城市群；有助于整合区域优势资源、构建创新型区域经济体，打造具有国际竞争力的经济增长极；有助于基于产业层面和机制创新层面推动生态环境治理；有助于建立区域统筹协调发展新体制、建成区域协同发展示范区。

[关键词]京津冀协同发展 首都非核心功能 大城市病 经济增长极 生态环境治理

[中图分类号]F20 [文献标识码]A

2014年2月，习近平总书记在京津冀协同发展工作座谈会上强调，实现京津冀协同发展是一个重大国家战略，首次将京津冀协同发展问题上升到国家战略层面。2015年4月30日，中共中央政治局会议审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，再次强调了推动京津冀协同发展是一项重大的国家战略，提出京津冀协同发展战略的核心是有序疏解首都非核心功能，要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破，促进区域协调发展，形成新增长极。推动京津冀协同发展是党的十八大以来我国的一个重大国家战略，对于打造新型首都经济圈、推动京津冀一体化发展、带动环渤海地区合作发展、促进全国区域协调发展、提升国家形象和国际竞争力具有重大意义。

京津冀协同发展有助于疏解首都非核心功能、根治“大城市病”

北京作为多功能首都城市，在经济发展领域拥有极强的“虹吸效应”，并进一步增强了首都经济功能，再加上城市空间结构不合理，近年来面临着严峻的人口拥挤、交通拥堵、生态环境恶化、公共资源紧张、房价高企等“大城市病”问题，严重影响了北京的可持续发展和首都的国际形象。

京津冀协同发展有助于消除首都“虹吸效应”导致的“大城市病”。“虹吸效应”是区域经济发展中的极化效应的极端表现形式。所谓极化效应是指，区域内各种经济要素向某一城市或地区单向流动的集聚效应。大城市或特大城市的形成和发展，正是其本身产生的极强的集聚效应的结果。北京作为我国超大城市的代表，其所拥有的政治、文化中心功能是其他城市所不具备的，正是在这两种功能的推动下，北京经济发展的极化效应得到了强化，并最终形成对周边区域的“虹吸效应”。

首都的“虹吸效应”包括产业的“虹吸效应”和人口领域的“虹吸效应”。产业“虹吸效应”或称产业发展领域的“虹吸效应”，它是指受首都地位影响，其科技资源、人才资源、公共服务资源、信息资源、金融资源对企业投资具有极大吸引力，从而使区域产业向北京集聚的产业极化效应。北京市第三次全国经济普查数据显示，2013年末，北京市共有从事第二产业和第三产业的法人单位63.1万个，比2008年未增加25.3万个，增长67.0%。2013年末，北京市第二产业和第三产业的法人单位资产总量为122.1万亿元，比2008年末增加57.4万亿元，增长88.8%。值得注意的是，在第二产业和第三产业的法人单位资产总量中，金融业资产总额最大，达到87.3万亿元，占71.5%，其次是租赁和商务服务业、房地产业、批发和零售业，占比分别为9.7%、3.9%、3.3%。上述数据表明，受首都地位影响，产业发展资金迅速向北京集中，同时也带动了北京非核心产业的快速发展。更值得关注的是，在产业发展“虹吸效应”的推动下，北京市人口领域的“虹吸效应”也日趋严重。第六次全国人口普查数据显示，2010年北京外来人口为704.5万人，其中河北省来京人口最多，为155.9万人，占常住外来人口的22.1%。此外，2014年北京市人口抽样调查数据显示，2014年北京市常住外来人口为818.7万人，比2010年增长16.21%。由于北京的首都优势，再加上产业发展的“虹吸效应”所带来的较高的就业承载能力，使得北京人口“虹吸效应”呈现增强的态势。

产业“虹吸效应”引起的产业过度集聚，尤其是非核心产业过度集聚，不仅导致北京市低端产业人口占比过大，加重了人口拥挤程度，同时也进一步加剧了交通、环境压力，使北京市“大城市病”问题更加突出。《京津冀协同发展规划纲要》提出，京津冀协同发展战略的核心是有序疏解北京非首都功能，其中的重点是通过京津冀协同发展消除北京的产业与人口的“虹吸效应”，这有助于从根本上解决北京所面临的“大城市病”问题。

京津冀协同发展有助于消除北京城市空间结构不合理导致的“大城市病”。特大城市集聚经济效应在形成城市中心的同时，也将随着集聚经济扩散效应的增强而在城市中心外围形成多个产业集聚中心，从而推动人口向外围扩散，特大城市也因此从单中心城市转变为多中心城市。由此可见，特大城市空间结构一般具有显著的多中心结构特征，以此来分散人口和就业，降低人口拥挤度和交通拥堵水平。

在就业空间结构方面，目前北京除了城市中心区外，在其周边共有5个就业次中心，说明北京具有多中心城市特征。然而，从就业次中心的区位来看，4个就业次中心分布在三环路和四环路沿线，位于远郊区的就业次中心只有1个。这意味着就业次中心与城市中心距离较近，就业人口仍然集中在二环到四环之间，其在缓解人口拥挤和交通拥堵方面没有产生积极作用。

此外，公共资源空间配置不均衡的问题也极为突出。在教育资源配置方面，北京市教委数据显示，2013年北京市高校在校学生和教职工数为102万人，分功能区看，中心城区为85.3万人，占全市总量的83.6%；分隶属关系看，央属高校为63.5万人，占62.2%。央属高校主要集中在中心城区，为58.4万人，占中心城区高校人数的68.5%，占央属高校人数的92%。

在医疗资源配置方面，北京市卫计委数据显示，2013年全市医院共有647个，从业人员21.5万人。其中，中心城区医院数为438家，占全市总量的67.7%，医院从业人员为17.1万人，占全市的79.5%。驻京部队的15家三级甲等医院全部位于中心城区，涉及从业人员3.6万人。值得注意的是，北京市有近一半的三级医院分布在三环以内，这些医院的就诊人数占北京市比重超过7成。北京市就业空间结构及公共资源配置空间结构的不均衡问题，导致中心城区人口过度拥挤、交通流量过大等问题，给城市环境带来了极大的负面影响。

《京津冀协同发展纲要》提出，京津冀协同发展的核心任务是疏解首都非核心功能，北京的首都功能主要是政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，这意味着那些高污染、资源密集型、劳动密集型、低附加值的制造业和服务业将被疏解到北京周边或其他地区。

同时，《京津冀协同发展纲要》指出，要调整经济结构和空间结构，实现公共服务均等化。在该纲要的指导下，北京市通州副中心的建设已经全面启动，这将极大优化北京空间结构。为推动京津冀公共服务均等化，京津冀三地正在探索将北京优质教育资源、医疗资源向津冀均衡配置的机制。上述推动北京就业空间结构、公共资源配置空间结构优化政策的落实，将极大地缓解北京市人口、交通和环境压力，对解决北京的“大城市病”问题将起到决定性作用。

京津冀协同发展机制创新有助于解决产生“大城市病”的体制机制问题。“大城市病”问题解决的关键是要建立疏堵结合的体制机制，包括政府激励机制和市场推动机制两个方面。政府激励机制是指地方政府要有动力实施解决“大城市病”的疏堵结合的政策，如产业疏解政策、公共资源的共享政策等。市场推动机制是指在人口流动、交通拥堵和环境治理方面发挥市场调节机制的作用，通过价格引导资源的合理配置。

北京的“大城市病”问题持续发展的根本原因是尚未建立完善的疏堵结合的体制机制。在政府激励机制方面，由于中央对地方政府及官员的政绩考核仍然偏重于地方经济发展水平，即GDP增长率，这使得地方政府及官员将主要精力集中在如何提升本地区经济发展规模上，其结果是北京城市中心区集聚了大量的非核心产业。此外，虽然北京拥有大量的高质量公共资源，但相对于来自全国的就业、教育、医疗等的需求，北京市政府的公共服务供给能力尚有不足。在缺少政府激励机制下，北京市公共服务供给只能在本地区小规模扩展，无法通过公共服务机构的扩散来疏解北京市中心城区过度集中的公共服务需求。在市场推动机制方面，北京市在解决人口拥挤、交通拥堵、环境污染等问题时，尚未将价格机制引入治理体系中。如，在人口拥挤度较高的中心城区，为降低人口拥挤水平，可按照家庭及企业对人口密度值的贡献度缴纳人口拥挤费。同时，该方法也可用于解决交通拥堵问题、环境污染问题。正是由于缺少市场推动机制，现有的经济政策难以阻止各类生产要素进入中心城区，同时市场主体没有动力来推动各类生产要素向其他地区疏解。

京津冀协同发展必然要求市场一体化、构建区域产业链、协调环境治理与经济发展的关系、实现公共服务均等化。实现上述协同发展目标，需要区域之间的协调与互补，突破行政区划的限制，打破条块分割、各省市各自为政的格局，建立有效的政府激励机制和市场推动机制。上述机制实施的一个核心目标是疏解首都非核心功能，这相当于在北京城市发展领域构建了疏堵结合的机制，有助于各类经济要素在北京地区实现有效配置，在解决北京“大城市病”问题方面将发挥极为重要的作用。

京津冀协同发展有助于优化城市群结构、打造世界级城市群

城市群是指以中心城市为核心向周围辐射构成的多个城市的集合体。城市群在经济上紧密联系，在功能上分工合作，在交通上联合一体，并通过城市规划、基础设施和社会设施建设共同构成具有鲜明地域特色的社会生活空间网络。几个城市群或单个大的城市群可进一步构成国家层面的经济圈，对国家乃至世界经济发展产生重要的影响力。京津冀城市群处于首都经济圈内，是京津冀社会经济发展的主要载体，在缺少京津冀协同发展机制的条件下，京津冀城市间经济活动的竞争大于合作，京津冀城市群竞争力和影响力严重不足，使其难以成为推动经济发展的引擎。

京津冀协同发展有助于优化城市群结构体系。城市群结构体系是指城市群内不同规模、不同等级城市的空间结构、规模结构和产业结构按照协同发展机制而构成的有机体系。其中，城市群空间结构是城市群内社会经济活动相互联系与作用的空间反映，由生产空间、生活空间、生态空间组成；城市群规模结构是指城市群内的城市规模按照互补性原则进行配置的城市体系；城市群产业结构是指城市群内各城市按照承载力水平、要素禀赋水平及产业发展潜力所确定的产业结构。

近些年，京津冀城市群一直处于持续发展中，但没有像长三角、珠三角城市群那样迅速崛起，更没有形成与纽约、伦敦、巴黎、东京都市区城市群比肩的环北京都市区城市群，其主要原因是京津冀城市群结构体系不完善，使得城市群内各城市间没有形成互为推动的集聚与扩散效应。在城市群空间结构方面，北京市“摊大饼”式空间扩张模式不仅导致城市增长速度过快，城市就业与居住的非匹配性日益严重，而且导致大量无效的交通流量，进一步加重了环境污染。由于北京市城市空间规划与周边其他城市空间规划没有互动性，使得其他城市空间布局也呈现出与北京类似的蔓延式增长模式，其结果是各城市内部和城市间的生产、生活、生态空间结构处于无序发展态势。在城市群规模结构方面，随着北京城市蔓延式快速增长，在其“虹吸效应”推动下，京津冀城市群中的中小城市发展明显滞后，城市规模出现北京、天津规模过大，而其他城市规模过小的非均衡结构特征。在城市群产业结构方面，北京市同时发展了资源密集型、劳动密集型、低附加值的制造业和服务业，而这些产业与周边城市相关产业联系度不高，各城市独自发展本市的产业，在京津冀城市群内尚未形成以产业链为纽带的完整的区域产业体系。正是由于京津冀城市群产业发展没有形成有效的分工与合作机制，代表城市群产业竞争力的区域性产业集群也就难以形成，最终导致城市群难以步入快速发展轨道。

《京津冀协同发展规划纲要》指出，京津冀协同发展的核心任务是疏解首都非核心功能。为推动首都非核心功能疏解，北京市首先要优化城市空间结构和经济结构，而京津冀其他城市则要创造条件来承接转移产业和转移的城市功能，这也必然要推动这些城市空间结构和经济结构优化。此外，

《京津冀协同发展规划纲要》还确定了京津冀三地的主要功能，如确定北京是全国的政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心；天津是全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区；河北省是全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区。京津冀三地各自确立的功能定位，实质是其经济结构调整的目标。由此可见，京津冀协同发展将对京津冀城市群空间结构、规模结构和经济结构优化产生深远影响。

京津冀协同发展有助于打造世界级城市群。世界级城市群是以一两个特大型的城市为核心，包括周围若干个城市所组成的内部具有垂直的和横向的经济联系、并具有发达的一体化管理的基础设施系统给以支撑的经济区域。世界级城市群是一个国家或地区联系世界的枢纽，是世界进入该国家和区域的门户，是一个国家或区域的增长极，也是最具发展活力和竞争力的区域。由此可见，在我国面临经济增长减速、经济结构深度调整的经济新常态下，打造参与全球竞争和国际分工的世界级城市群，对于提高经济增长速度和质量、扩大中国经济的国际影响力都将具有重要意义。

京津冀城市群与长三角、珠三角城市群构成了我国三大主要城市群，受区域经济发展水平、资源环境承载力等因素影响，京津冀城市群的整体竞争力尚有较大不足。根据国家统计局数据计算的三大城市群分类竞争力显示，在能源、资源竞争力方面，三大城市群中北京、上海、广州的竞争力指数分别为0.583、0.730、0.485；在生态竞争力方面，北京、上海、广州的竞争力指数分别为0.550、0.638、0.558；在经济竞争力方面，北京、上海、广州的竞争力指数分别为0.838、0.860、0.447；在公共服务竞争力方面，北京、上海、广州的竞争力指数分别为0.698、0.579、0.512。这表明除了公共服务竞争力外，长三角城市群的核心城市的竞争力指标均超过京津冀城市群的核心城市，尤其在资源与生态竞争力方面存在较大差距。此外，京津冀城市群内部差距较大。根据测算，在能源、资源竞争力方面，北京、天津、石家庄的竞争力指数分别为0.583、0.287、0.156；在生态竞争力方面，北京、天津、石家庄的竞争力指数分别为0.550、0.463、0.392；在经济竞争力方面，北京、天津、石家庄的竞争力指数分别为0.838、0.483、0.134；在公共服务竞争力方面，北京、天津、石家庄的竞争力指数分别为0.698、0.374、0.285。这表明京津冀城市群内部的不平衡主要表现为，以石家庄为代表的河北省各城市发展水平较低，尤其是城市间的经济竞争力差距巨大，使得京津冀城市群呈现“尖塔形”发展格局，即北京、天津城市发展水平较高，而其他大部分城市受北京的“虹吸效应”影响发展滞后。区域创新要素过多地向北京、天津集聚，使河北省的产业发展难以与北京、天津的产业链对接，破坏了区域产业分工与合作的基础，影响了城市群竞争力的提升。

随着京津冀协同发展战略的实施，京津冀三地的交通一体化、要素市场一体化、公共服务一体化、生态保护一体化和产业一体化发展步伐正在加快，其所代表的能源、资源承载力、生态承载力、交通承载力、经济承载力、公共服务承载力将得到极大提升。京津冀城市群的综合竞争力的提升，将有助于各城市依托北京市的科技研发优势，打造完善的区域产业链体系，形成以创新型产业集群发展带动的具有全球竞争力和影响力的世界级城市群。

京津冀协同发展有助于引领经济发展新常态、推动形成新的经济增长极

当前我国经济进入新常态发展阶段，其发展特征是：经济增长减速，从高速增长转为中高速增长；增长方式转变，从要素驱动、投资驱动向创新驱动转变；经济发展结构转变，经济结构不断优化升级，第三产业消费需求逐步成为主体，城乡区域差距逐步缩小，居民收入占比上升，发展成果惠及更广大民众。在经济发展换挡期，转变增长方式和优化经济结构是推动经济持续增长的新动力，同时以此为基础打造新增长极对中国经济综合竞争力跃升也将具有重要的战略意义。

京津冀协同发展有助于整合区域优势资源，打造具有国际竞争力的多层次产业集群。区域多层次产业集群是指在区域分工与合作机制推动下，区域内不同规模等级的企业，按照产业链价值最大化原则，在特定区域内通过纵横交错的网络关系而紧密联系在一起的空间经济组织形式。对于区域经济发展来说，区域内资源的整合程度决定了区域产业集群的竞争力水平。

长期以来，京津冀三地受行政壁垒和地方利益的影响，区域性要素市场发展滞后，资金、土地、产权、技术、人才、劳动力等要素在区域内流动不畅，导致区域产业发展不平衡。

北京市统计局、国家统计局北京调查总队统计数据显示，2014年北京以第三产业为主，比重达到77.9%，并呈明显的高端化趋势。天津、河北第二产业比重仍占一半左右，分别为49.4%和51.1%。这些数据表明，京津冀三地产业发展不平衡，北京已进入后工业化阶段，天津处于工业化阶段后期，而河北尚处于工业化阶段中期。在产业集群发展方面，北京的产业多集中在科技研发及金融等现代服务业领域，处于产业集群的高端；天津正在大力发展装备制造、电子信息、航空航天、新能源新材料等战略新兴产业，处于产业集群的中端；河北的高能耗、高污染、低附加值的制造业和服务业占比仍比较大，处于产业集群的低端。正是由于京津冀三地产业发展不平衡，使得京津冀三地的产业合作不紧密，难以形成以产业链为纽带的区域性产业集群，进而降低了区域产业竞争力。

《京津冀协同发展规划纲要》指出，京津冀协同发展主要是推动要素市场一体化，其中包括推进金融市场一体化、土地要素市场一体化、技术和信息市场一体化。随着京津冀协同发展一体化要素市场的建立以及区域资源配置的优化，京津冀三地产业对接能力将大幅提高，这将有助于形成以产业链为纽带的区域性产业集群。

京津冀协同发展有助于构建创新型区域经济体，打造具有国际竞争力的经济增长极。经济增长方式粗放、产业结构失衡是制约经济发展的主要瓶颈，也是导致经济增长减速、增长质量不高、增长潜力不足的主要原因。在经济新常态背景下，转变增长方式、优化产业结构及以此构建创新型经济体是突破资源承载瓶颈，推动经济可持续发展的根本动力。

京津冀地区拥有雄厚的科技资源，高新技术产业发展处于全国前列。但由于科技资源分布不均衡，导致围绕科技资源而发展的高新技术产业的经济贡献度有较大差异。北京市统计局、国家统计局北京调查总队统计数据显示，2014年，北京市规模以上工业中战略性新兴产业增加值同比增长17.9%，对北京市规模以上工业增长的贡献率达到62.7%；金融业、信息服务业和科技服务业对北京市经济增长贡献率达到50.5%。天津装备制造业产值对规模以上工业总产值增长的贡献率达到43.0%，而河北规模以上装备制造业增加值增长8.8%，占规模以上工业的20.6%。这表明在经济增长方式方面，创新对北京和天津经济增长的贡献较大，而河北的经济增长动力仍主要来自于要素投入。此外，在产业发展方面，京津冀三地产业同构现象较为严重，河北和天津的工业内部同构系数最高，达到0.81；天津和北京的同构系数为0.61；河北和北京的同构系数为0.37。在研发资金投入方面，北京市统计局的数据显示，京津冀三地研发经费支出之比由2013年的1：0.36：0.24调整为2014年的1：0.37：0.25。虽然天津、河北的研究经费投入有所增加，但其资金投入规模仍远落后于北京。上述数据表明，北京市经济增长中科技贡献率较高，但仍有较大增长空间，而河北经济增长的科技贡献率远低于北京、天津。京津冀三地在打造创新驱动型经济增长模式方面仍有大量工作要做；京津冀三地的产业分工体系尚未完善，并未形成产业链带动下的区域产业集群。

京津冀协同发展的最终目标是打造创新经济体，明确了京津冀三地科技创新优先发展领域，即北京重点提升原始创新和技术服务能力，天津重点提高应用研究与工程化技术研发转化能力，河北重点强化科技创新成果应用和示范推广能力。同时，为推动首都非核心功能疏解，京津冀三地正探索建立园区共建机制、区域性产业联盟、区域产业合作基金、创新型产业集群协同工作机制，这将有助于将创新要素融入产业链和产业集群，打造具有国际竞争力的创新型区域经济体，使创新成为推动京津冀经济发展的重要引擎。

京津冀协同发展有助于大气环境治理，改进区域生态环境

区域生态环境承载水平是社会经济可持续发展的重要内涵，它包括大气环境、水环境、土壤环境等方面。区域生态环境承载问题是工业化、城市化过程中不可避免的发展问题。如，在大气环境方面，2014年京津冀空气质量超标的天数为209天，其中有35天为重污染天，京津冀地区13个城市中，有11个排在污染最重的前20位。2015年，重度雾霾持续出现，年末京津冀地区频繁启动空气重污染红色预警。生态环境恶化已严重影响了区域内正常的生产生活，从根本上解决生态环境持续恶化，构建环境友好型经济发展模式是当前和未来亟须解决的重大经济问题。

京津冀协同发展有助于基于产业层面推动生态环境治理。受经济发展方式粗放、经济结构偏重的发展惯性影响，近些年京津冀产业结构优化效果并不显著，天津、河北的重化工业比重仍然较大。如，根据《河北省第三次全国经济普查主要数据公报》数据显示，2013年河北省制造业数目9.36万个，占所有企业数目的21.46%；制造业吸纳的从业人员最多，为493.98万人，占所有从业人员的36.71%，其中，黑色金属冶炼和压延加工业、非金属矿物制品业、金属制品业从业人员数位居前三位。《河北省2014年国民经济和社会发展统计公报》数据显示，规模以上工业增加值11758.3亿元，装备制造业、钢铁工业、石化工业、建材工业、医药工业是其主要工业部门。此外，《2014中国环境统计年鉴》的数据显示，2013年京津冀工业废气排放量占全国工业废气排放量的13.58%，其中工业二氧化硫、工业氮氧化物以及工业烟（粉）尘排放量分别为143.29万吨、143.21万吨、127.71万吨，占京津冀二氧化硫、氮氧化物以及烟（粉）尘排放总量的90.20%、67.22%以及87.47%。2015年，国家环保部对北京、天津、石家庄等9个大气污染防治重点城市的源解析报告显示，机动车、工业生产、燃煤、扬尘等是当前我国大部分城市环境空气中颗粒物的主要污染来源，约占85%～90%。其中，北京首要污染来源是机动车，石家庄首要污染来源是燃煤，天津首要污染来源分别是扬尘、流动源、工业生产。由此可见，京津冀地区以河北省为代表的产业结构重化工化是导致区域生态环境持续恶化的重要原因，解决产业结构问题是改善区域生态环境的重要突破口。

《京津冀协同发展规划纲要》指出，京津冀三地协同发展要首先在交通、环境及产业领域率先取得突破。从表面上看，交通、环境及产业属于不同领域，但实质上这三者是密切联系的整体。交通一体化是推动产业发展要素流动的基础，而产业要素的合理流动有助于推进产业结构优化，而产业结构优化又是解决生态环境问题的根本突破口。因此，京津冀协同发展将有助于从产业层面推动生态环境治理。

京津冀协同发展有助于基于机制创新层面推动生态环境治理。区域生态环境服务属于公共物品，区域生态环境治理相当于为提高公共物品质量而进行的投资。由于区域内拥有多个行政主体及众多企业主体，行政主体的公共物品供给的搭便车行为会进一步激励企业主体采取弱化环境保护行动，从而提高了区域生态环境治理难度。这表明区域生态环境治理尚需构建有助于调节各方利益的激励机制。

当前，在区域生态环境治理方面难以形成有效的政府激励机制的主要原因是，中央对地方政府及官员的政绩考核仍然偏重于地方经济发展水平，即GDP增长率，这使得地方政府及官员将主要精力集中在如何提升本地区经济发展规模上，从而忽视了经济发展速度与发展质量的关系、经济发展与环境保护的关系、本地经济发展与区域协同发展的关系。虽然，在严峻的生态环境压力下，我国已将生态环境质量纳入对地方政府及官员的考核体系，但在分税制下，地方政府面对巨大的财政压力将不得不继续把精力集中在发展地方经济上。此时，地方政府基于发展本地区经济的考虑，对于区域大气污染等防治考虑更多的是，其资金投入与收益（包括补偿收益）是否对等，这些资金投入是否会影响本地区GDP增长，这些资金投入是否会在短期内形成经济效益和社会效益。在激励机制缺失的情况下，上述思维定式将持续存在，区域间难以建立有效的“大气污染防治协作机制”和“区域生态环境联防联控机制”。这表明解决生态环境保护问题，在依靠市场手段来调节的同时，更需要建立系统性的激励机制来推动，在市场机制不完善的情况下，政府激励机制体系将扮演着至关重要的角色。

京津冀协同发展的一个重要目标是实现生态环境保护一体化，并强调要推进协同发展机制体制创新，为突破京津冀生态环境治理面临的机制瓶颈创造了条件。2015年，京津冀三地环保厅局正式签署《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》，明确以大气、水、土壤污染防治为重点，以联合立法、统一规划、统一标准、统一监测、协同治污等10个方面为突破口，联防联控，共同改善区域生态环境质量。未来随着京津冀三地生态环境治理财政转移支付机制、税源共享机制、治理资金筹集机制的建立，京津冀生态环境治理将具有坚实的制度基础。

京津冀协同发展有助于建立区域统筹协调发展新体制、建成区域协同发展示范区

区域协同发展一般是指区域内不同经济体之间的相互依存、相互开放、共同发展，并不断缩小差距的过程，其目标是推动区域内空间结构、产业结构合理布局，实现区域社会经济可持续发展。在新型城镇化建设背景下，区域协同发展还应按照生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构，以提升区域社会经济发展质量。区域发展不协调、不平衡是个“老大难”问题，这些问题的长期存在与要素流动面临显性和隐形壁垒、区域发展的统筹机制欠缺等密切相关。

随着《京津冀协同发展规划纲要》发布，京津冀协同发展的顶层制度设计已经完成，这意味着京津冀协同发展进入了通过协同发展机制创新，实现重点领域突破及实现协同发展的核心任务的阶段。京津冀协同发展机制创新主要包括以下几个方面：一是以“协同发展机制创新”来弥补协同发展机制缺位。过去京津冀协同发展机制体系侧重政府层面的治理合作机制建设，但由于利益协调机制的缺失，使得协同发展机制仅能扮演务虚角色，无法真正推动京津冀地区实现协同发展。“协同发展机制创新”的一个重要任务就是形成完整的区域协同发展机制体系，推动区域内空间结构、产业结构优化，提升京津冀协同发展质量，使其成为新的经济增长极。二是在京津冀协同发展过程中，以最具效率、最适配的方式，以有效衔接的进程构建新型“协同发展机制体系”，如将利益驱动融入“协同发展机制创新”中，以市场机制实现空间结构、产业结构优化效率及生态环境优化效率。三是以“公平发展”作为“协同发展机制创新”的重要内容。各相关主体各自以“成本外部化”“公地悲剧”等损人利己方式来达成个体目标，则有损于整体的协同发展目标。各区域之间、城市与区域之间、不同类型城市之间、城市内部各主体之间，应当公平地分享协同发展福利、公平地承担协同发展责任及成本。四是将构建“交通、环境及产业协同发展机制”作为现阶段“京津冀协同发展机制创新”的核心内容。交通一体化、生态环境保护、产业升级转移作为京津冀协同发展的突破口，彼此之间存在较强的关联性，构建有助于三者协同发展的机制是实现京津冀协同发展、疏解首都非核心功能、形成首都经济圈新经济增长极的重要基础。

推动京津冀协同发展，也是探索改革路径、构建区域协调发展体制机制的需要。在京津冀协同发展过程中，针对京津冀跨区合作机制所呈现的“一亩三分地”思维定式及其他深层次矛盾和问题，着力探索跨区冲突治理、“共建、共享、共赢”发展、政府与市场调节相结合的新机制；针对京津冀面临的雾霾、水资源短缺等问题，着力探索通过功能疏解、空间优化，实现中心与外围共生互动的新调节机制；针对京津冀面临的经济发展与环境治理问题，着力探索建设产业结构优化、生态友好、宜居宜业、社会和谐的新机制。上述区域协同发展机制创新将建立区域统筹协调发展新体制，把京津冀都市圈建成科学持续、协同发展、互利共赢的区域协同发展示范区。

责编/杨昀赟