我国食品消费者教育制度的构建

摘要：消费者教育制度具有强大的功能，它通过增加消费者的知识，提高其谈判能力和决策能力，促使其作出正确决策，从而阻止“劣币驱逐良币”现象的出现，实现市场优胜劣汰；它在强化消费者主体意识的同时，也可以减轻执法机构的执法压力，在多个方面促进市场秩序的良性发展，从而实现公共利益。但这一制度在《消费者权益保护法》中没有被确立，《食品安全法》中的消费者教育制度也存在较多问题。由于我们对食品消费者教育制度功能的认识不足，且消费者教育的效果很难被准确、及时度量，成绩也很难在短期内显现，这一制度被重视的程度明显不足。因此需要基于我国国情和现有制度，借鉴国外的成熟经验，构建由政府主导、多主体参与、多层次的食品消费者教育制度体系。

关键词：消费者教育；食品；食品安全

中图分类号：DF 414文献标志码：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2016.04.04

一、消费者教育的社会需求和基本功能我国《食品安全法》在实施中存在较多问题，如较高违法率和较低查处率并存；问题解决与矛盾转移并存；对执法机构过度倚重，而对来源于社会和市场的法律实施路径较为轻视；一些情形下的立法缺乏从实施角度的考虑[1]。与其他法律的执行完全不同，在食品安全执法中，执法机构明显处于“弱势”地位。违法者使用非法添加物的过程瞬间可以完成，且成本极低而执法机构发现问题则必须依赖高科技手段，同时也会产生巨额的资源耗费。当前，我国社会诚信较为缺乏、土壤污染比较严重、大量小型企业与家庭作坊从事食品生产等多个因素的叠加，加剧了食品安全执法机构的“弱势”地位，这也是导致监管不足的主要原因。不被监管的企业必然会不诚信，而如果企业普遍缺乏诚信，政府对市场的监管难度就会更大，成本就会更高，从而导致监管失灵，而监管失灵又会使企业进一步不诚信，公权监管与市场机制之间的恶性循环由此形成。很显然，食品安全的实现有市场和政府两条路径，即经由市场机制实现的安全和经由监管实现的安全。这两条路径并非孤立，它们在多个节点具有关联并形成互动，其结果可能是良性互动，也可能为恶性循环。我们在2013年开始强调食品安全的社会共治之前，理论研究和制度实践比较重视监管的职能，而忽视市场机制的作用，法律的实施效果并不理想。市场机制在食品安全法实施中的主要功能是促成消费者作出正确的消费选择，这不仅可以最大程度地保护消费者自身利益，也因减少纠纷而减轻公权的执法压力，而消费者正确选择也是一种“用金钱投票”（vote with wallets）的行为，这对违法企业而言意味着交易机会的丧失，这种来自市场的非法律惩罚，是一种成本很低而绩效极高的法律实施行为。简言之，市场主体的正确决策除了具有直接解决问题的功能外，还可以与公权机构良性互动，从而促进法律有效实施。消费者教育是促成消费者作出正确选择的重要制度之一，在通过市场机制促成法律实施的机制中，占据举足轻重的地位。

正因为如此，消费者教育在西方国家非常盛行，其内涵在西方国家随着消费者运动的展开而不断变迁。至目前，消费者教育被认为是能促使消费者作出知情、合理并反映社会价值和目标决策的一种发展和提高消费者能力和知识的教育活动。它可以帮助发展消费者的批判思维，提高消费者的自我意识，从而能使消费者变得更加积极主动，它也是一种在复杂性不断增强的市场中使消费者提高自信的重要工具[2]。

消费者教育的功能，如《联合国消费者保护准则》（United Nations Guidelines for Consumer Protection，以下简称UNGCP）第42条所指出的那样，在于“帮助人们成为有辨别力的消费者，使他们能对商品或服务作出知情选择，并意识到自身的权利与责任”。详言之，消费者教育对消费者个人的积极影响主要有：第一，消费者教育能够使消费者拥有最基本的消费信息，这可以增强消费者对市场上存在的各类信息的辨识能力，从而主动排除错误信息，或增强收集进一步信息的能力。拥有最基本的消费信息也能够促成其他信息路径的有效运行。如我国《消费者权益保护法》第20条第2款规定：“经营者对消费者就其提供的商品或者服务的质量和使用方法等问题提出的询问，应当作出真实、明确的答复。”这一条款规定了经营者作出真实、明确答复的义务。但如果消费者对欲购买的商品或服务缺乏基本的知识，没有能力提出问题，经营者也就无须承担这种义务。消费者教育的推行使消费者拥有能够提出直接涉及产品质量问题的相关知识。第二，消费者教育不仅提供一般性的消费信息 消费者教育所提供的绝大多数内容本质上虽然是信息，但这种信息不包括交易前由各主体直接提供的与交易相关的信息，如特定交易标的的质量、价格、功能等信息以及交易对象的品性信息，又如公权机构对相关产品或服务的执法信息，或消费者组织在工作中收到的投诉信息等，这些信息往往可以与特定的交易相关联。，还提升消费者的信息能力和决策能力。在当下信息社会，消费者除了缺乏信息，还欠缺对信息的筛选和处理能力，以及运用信息进行最佳决策的能力，而这种能力需要经由长时间的锻炼才能获得，消费者教育是使民众具备这种能力的重要途径。第三，消费者教育不同于单纯的信息提供，还可以塑造消费者或潜在消费者的良好态度，从而促使其作出有利于自身或社会的选择。如新西兰Iain Potter所言：“给予公众信息并希望他们改变行为是容易的，但我们知道那不会很有效，否则社会上就不会有肥胖者、抽烟者，也不会有人如疯子一样驾驶。”[3]由于充分信息只是消费者作出正确选择的第一步，在较多情形下，仅仅进行信息的提供是不够的，还须塑造消费者的良好态度，而这正是消费者教育的职能所在。

现代法学应飞虎：我国食品消费者教育制度的构建除了对消费者或潜在消费者在信息、能力、态度等方面的积极影响外，消费者教育还可以有效促进公共利益的实现。第一，在消费者教育制度与信息提供制度的框架下，消费者可以作出正确的消费选择，真正实现市场的优胜劣汰而不是“劣币驱逐良币”，从而促成市场机制的良性运行。正是在这个意义上，Hans B. Thorelli和Sarah V. Thorelli在1977年指出：“只有当至少一些消费者能够作出正确的决定，市场经济体制才能服务现代社会的需求。”[4]第二，消费者教育使消费者拥有基本的消费知识，这可以增强消费者对法律法规以及各种执法信息的正确理解，减少对正确信息的误解，这种正确认知对促进法律的实施是必需的，因为对正确信息的误解会对相关企业和行业造成伤害。同时，消费者教育给予消费者的知识可以大大降低网络谣言产生和传播的可能性，尤其在目前网络谣言较为盛行的情形下，其价值更为明显。因此，我们有必要从这个角度看到消费者教育对食品安全法律实施的作用。第三，消费者教育还可以实现社会、环境等方面的公共利益，这有赖于我们进行怎样的消费者教育。如UNGCP第5条要求各成员“开展消费者教育，包括消费者所作选择的环境、社会和经济后果的教育”。如果我们在进行消费者教育时强调可持续消费（sustainable consumption），消费者因此具有可持续消费的意识，消费者在作出消费决策时至少会关注决策的各种后果，这会对企业过度包装等浪费资源的行为产生倒逼，而企业过度包装这类行为很难用法律来直接规制。

二、我国食品消费者教育的制度缺失及其原因虽然消费者教育制度具有保护消费者利益、实现优胜劣汰、促成市场秩序良性运行等功能，但这一制度在我国《消费者权益保护法》中没有被确立，《食品安全法》中的消费者教育制度也存在较多问题。

（一）我国食品消费者保护制度的不足

1.《消费者权益保护法》中的制度缺失

我国的《消费者权益保护法》一直没有对消费者教育作出规定。在1993年的《消费者权益保护法》中，没有出现“教育”一词。“教育”一词也没有出现在2013年《消费者权益保护法》中。我国台湾地区的“消费者保护法”（2015年修正）中，共4次出现“教育”一词；UNGCP（1986）中出现“education”一词14次，UNGCP（2015）中出现17次。日本《消费者基本法》（2012年修正）中出现“教育”一词7次。

从世界各国的立法例来看，消费者教育的内容必然会出现在公权对消费者保护的章节下，我国《消费者权益保护法》第4章为“国家对消费者合法权益的保护”，该章共6条，制度设计侧重于执法和监管等方面，没有消费者教育方面的任何规定。从制度内容来看，《消费者权益保护法》第13条第1款规定：“消费者享有获得有关消费和消费者权益保护方面的知识的权利。”这一条虽然规定了消费者享有获得消费知识的权利，但没有明确消费者享有受教育权（the right to consumer education） 1975年美国总统福特提议，把消费者受教育权加入由美国总统肯尼迪在1962年作国情咨文时提出的包括安全权、信息权、选择权以及被听取意见的权利等消费者权利体系中。（参见：Office of the Federal Register.The Code of Federal Regulations of the United States of America （1995 Compilation and Parts 100-102）[M].Washington：U.S. Government Printing Office，1996：107.），虽然也可以勉强看作赋予了消费者受教育权，但其效果与直接规定消费者受教育的义务主体是不同的，因为消费者的这种权利并不必然可以推导出国家、社会负有这样的义务。事实上，义务主体的缺失使消费者的这种权利仅仅处于书面状态，在实践中不具有可操作性。《消费者权益保护法》第6条第3款规定：“大众传播媒介应当做好维护消费者合法权益的宣传，对损害消费者合法权益的行为进行舆论监督。”从消费者教育的角度看，这一条款主要存在两个问题：第一，从字面意义看，宣传更多地侧重于信息的公开和传播，而教育则是以知识为工具教会他人思考的过程。两者的差异非常明显，这必然导致制度内容的差异。第二，此条款中，宣传的内容被限于“维护消费者合法权益”的事项，其范围明显过窄。根据《消费者权益保护法》第37条第1款第1项的规定，“消费者协会履行下列公益性职责：（一）向消费者提供消费信息和咨询服务，提高消费者维护自身合法权益的能力，引导文明、健康、节约资源和保护环境的消费方式……”，该条款虽然规定了消费者协会向消费者提供消费信息的职责，但离消费者协会承担消费者教育的职能还差得很远。

2.《食品安全法》中的制度不足

我国2009年通过的《食品安全法》虽有不完整的类似于消费者教育的内容，但所有条文中没有出现“教育”一词。2015年修改的《食品安全法》，有两次出现“教育”一词 另一次出现在《食品安全法》第57条第2款中，该款规定：“学校、托幼机构、养老机构、建筑工地等集中用餐单位的主管部门应当加强对集中用餐单位的食品安全教育和日常管理，降低食品安全风险，及时消除食品安全隐患。”这不是食品消费者教育制度的组成部分。。在 2011年美国《食品安全现代化法》（The FDA Food Safety Modernization Act ）的所有条款中，“education”一词共出现45次。美国1990年通过的一部有关食品营养成分标示的法律——The Nutrition Labeling and Education Act of 1990，其法律名称中甚至用了“教育”一词，足见教育在促成食品安全过程中的重要性及受重视程度。

我国《食品安全法》（2009）中与消费者教育类似的制度在第7条、第8条中，分别规定了国家以及社会团体、基层群众性自治组织、食品行业协会、新闻媒体等机构的食品安全宣传义务。但这两个条款也存在两大问题：第一，根据《食品安全法》（2009）第8条第1款的规定，“国家鼓励社会团体、基层群众性自治组织开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的普及工作，倡导健康的饮食方式，增强消费者食品安全意识和自我保护能力”，政府应该在食品消费者宣传中承担基础性的责任，条款中运用“鼓励”一词，显然把自己首先应该承担的责任赋予了社会团体，从而导致政府在食品消费者教育中的制度缺位 UNGCP第42条指出：会员国应该发展或鼓励发展一般性消费者教育和信息项目（Member States should develop or encourage the development of general consumer education and information programmes）。 在条款中，“鼓励”并不是唯一的政府参与消费者教育的方式。。第二，条文中使用了“食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的普及”、“食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传”、“宣传、普及食品安全知识”等表述，如前所述，这样的表述与消费者教育所要达到的目标还有差距。

2015年4月24日《食品安全法》的重大修正被通过。《食品安全法》（2009）第8条第1款被修改为《食品安全法》（2015）第11条第1款：“县级以上人民政府应当加强食品安全的宣传教育，普及食品安全知识，鼓励社会团体、基层群众性自治组织开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的普及工作，倡导健康的饮食方式，增强消费者食品安全意识和自我保护能力。”该条款初步确立了我国的食品安全消费者教育制度体系，但这一制度存在三大问题：

第一，制度内容不确定。可称之为确立食品安全消费者教育制度的条文内容为“县级以上人民政府应当加强食品安全的宣传教育”，从严格意义上说，这不是一个法律表述，更像是一个政府的宣传标语，这一条文最大的问题是其不确定性。在条文中，“人民政府”和“食品安全宣传教育”之间用了“加强”这一动词。“加强”是一个具有相对意义的词，在较弱的情况下可以加强，在较强的情形下也可以再加强，这在意义上具有不确定性。这种词义上的不确定性导致了政府在食品安全消费者教育方面职责的不确定性。这样的表述完全没有达到“政府应该承担食品安全消费者教育基础性责任或主导性责任”这一层意思，而根据世界各国的法律实践，政府首先应该承担这样的责任。

第二，仅仅确立了食品安全消费者教育。在《食品安全法》（2015）第11条第1款中，“食品安全”出现了5次，从这样的文字表述可以看出，现有的制度是一种食品安全教育制度，而食品消费者教育与食品安全消费者教育有很大差异。食品安全消费者教育对消费者只进行食品安全方面的教育，食品消费者教育除了食品安全教育外，还涉及健康教育，而健康教育在食品消费者教育中占有非常重要的地位。食品安全可以经由公权的监管而实现，而健康则必须经由消费者的正确选择，不正确的食品选择会导致过度肥胖以及因此而产生的各种疾病。这也是在食品安全得到较好保障的国家中食品消费者教育更侧重于健康教育而不仅仅是安全教育的主要原因。虽然在第11条第1款的条文中出现了“倡导健康的饮食方式”这样的表述，但这并不是一个有关食品健康消费者教育方面的制度：（1）“倡导”与信息传播都有很大差异，与消费者教育更是具有本质差异。（2）“倡导健康的饮食方式”这个表述的前后所有语句都与食品安全教育有关。由此可以判断，第11条第1款整体上是一个食品安全教育的制度。当然这也正常，因为这一条款所在的法律本来就事关食品安全而非食品健康，但问题在于，作为消费者教育的一般制度在我国《消费者权益保护法》中没有建立，如在《食品安全法》中不设立食品消费者教育制度，更不要仰赖在我国其他法律中对食品消费者教育作出专门规定了。

第三，这一制度的重要性没有受到充分重视。《食品安全法》（2015）第3条规定：“ 食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立科学、严格的监督管理制度。”这是该次修改新增加的条款，体现了“社会共治”在这次法律修改中的立法导向 食品安全社会共治在我国被强调始于2013年。2013年4月10日，国务院在发布的《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》中提到：“实现食品药品安全的长治久安，必须形成社会共治的格局。”这是我国政府文件中第一次提到食品安全社会共治，因为食品安全社会共治指的是运用社会的力量对食品安全问题进行治理，而这里对社会共治的提及出现在一个关于政府管理体制改革的文件中，因此，食品安全的社会共治，并不因为在这个文件中被提及而受到社会的关注。2013年6月5日，国务院副总理汪洋在全国食品药品安全和监管体制改革工作电视电话会议上强调，要“形成食品药品监管社会共治格局”。2013年6月17日，汪洋在以“社会共治、同心携手维护食品安全”为主题的全国食品安全宣传周主场活动上强调，要发挥社会主义的制度优势和市场机制的基础作用，多管齐下、内外并举，综合施策、标本兼治，构建企业自律、政府监管、社会协同、公众参与、法治保障的食品安全社会共治格局，凝聚起维护食品安全的强大合力。在这之后，食品安全的社会共治受到政府、媒体、社会、学者等的热烈关注，社会共治成为一个热点名词。 。2014年6月23日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第九次会议上，国家食品药品监督管理总局张勇局长在《关于<中华人民共和国食品安全法（修订草案）>的说明》中，就法律修订的主要内容在“强化预防为主、风险防范的法律制度”、“设立最严格的全过程监管法律制度”、“建立最严格的法律责任制度”、“实行社会共治”四方面做了说明，在第四部分“实行社会共治”中，仅列举了食品安全有奖举报制度、食品安全信息发布制度以及食品安全责任保险制度等三种制度，而对同样进行了修改的消费者教育制度（第11条）没有任何提及。这至少说明在立法者的视野中，消费者教育制度在食品安全治理中没有受到应有的重视，尤其是食品安全社会共治在当时受到全社会重视的背景下，作为社会共治重要组成部分的消费者教育更应该被着重强调。

（二）一个值得思考的现象

消费者教育制度在我国的《消费者权益保护法》中没有确立，在我国的《食品安全法》中也没有得到有效确立，但在我国的某些领域，消费者教育制度或类似的教育制度，却制定得非常精细，如金融消费者教育制度。在我国，还没有专门的金融消费者保护法，但在国务院办公厅2015年11月发布的《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）中，却建立了非常精细的消费者教育制度。在3300字的《指导意见》中，“教育”一词出现了9次，5次出现金融消费者教育的制度内容。在《指导意见》的“工作要求”中提到了金融消费者的受教育权，要求金融领域相关社会组织推动金融知识普及。在“规范金融机构行为”部分，要求金融机构开展广泛、持续的日常性金融消费者教育。在“完善监督管理机制”部分， 要求金融管理部门建立跨领域的金融消费者教育、金融消费争议处理和监管执法合作机制。在“建立健全保障机制”部分，要求金融管理部门、金融机构、相关社会组织加强研究，综合运用多种方式，推动金融消费者宣传教育工作深入开展；教育部要将金融知识普及教育纳入国民教育体系。这个制度涉及各相关主体的消费者教育职责，形成了一个系统的消费者教育制度体系，这样的制度体系与《消费者权益保护法》中相关制度的缺乏形成了鲜明对比。为何会出现这样的差异？从我国消费者教育制度出现的领域看，消费者教育立法更容易出现在问题相对严重的领域。在这些领域，单纯依靠公权的监督，问题不能得到有效预防或解决。在多年的制度演进中，这些领域更容易依赖和选择社会治理这一公权外的工具。《道路交通安全法》（2003）规定了非常详尽的安全教育制度，这一制度虽然不是消费者教育制度，但制度出现的原因是类似的。该法第6条5条款分别规定了各级人民政府、公安机关交通管理部门及其交通警察、机关、部队、企业事业单位、社会团体以及其他组织、教育行政部门、学校、新闻、出版、广播、电视等有关单位的安全教育责任。《消防法》第6条也规定了非常详尽的消防安全教育制度。之所以在这些领域出现了详尽的教育制度，主要原因在于这些领域一旦出现问题，后果必然相当严重，而单纯依赖公权的法律实施又不能产生最佳的效果。食品安全的情势在我国比较严峻，公权主导的食品安全治理模式也不能取得理想的效果，因此食品安全社会共治自2013年6月以来被充分强调，按照理论推导，食品消费者教育制度应该在《食品安全法》中很好地确立，但这一制度却没有得到应有重视，这与立法者对消费者教育制度功能的认知有关。立法者没有充分认识到食品消费者教育在食品安全治理中的作用和功能，没有充分认识到消费者教育制度在食品安全社会共治体系中的分量。

三、食品消费者教育实践中的问题消费者教育制度在《消费者权益保护法》中没有被确立，在《食品安全法》中的确立也存在瑕疵。2011年5月国务院食品安全委员会办公室印发的《食品安全宣传教育工作纲要（2011-2015年）》较为详尽地规定了食品安全宣传教育的指导思想、主要目标、重点任务、工作要求等。2015年7月，国务院食品安全委员会办公室与全国普及法律常识办公室等机构联合印发了《关于加强食品安全法宣传普及工作的通知》，要求各地把学习宣传新《食品安全法》列入全民普法的重要内容，在全体公民中开展新《食品安全法》宣传普及工作，普及食品安全法律知识与科学常识，增强风险防范意识和自我保护能力。但纲要和通知毕竟不是法律，尤其在消费者教育不能得到相关主体充分重视的情形下，其强制力和执行力有限。实践总是比立法走得快，多年来，食品消费者教育通过学校、媒体、网站、微信平台等多种方式展开，取得了一定成效，但由于缺乏法定的义务并由此而制定的精细化规定，消费者教育的总体效果并不理想。我们选择国家食品药品监督管理总局（CFDA）网站、微信平台、学校教育等三个领域和平台，初步揭示食品消费者教育存在的问题。

（一）执法机构网站

《食品安全宣传教育工作纲要（2011-2015年）》要求各地区、各有关部门以政府网站和部门网站为载体，开设食品安全宣教栏目和窗口，办好食品安全网站。CFDA是我国食品安全法律实施的最高行政机构，它对食品消费者教育具有基础性和主导性的责任。研究其网站，发现在消费者教育方面存在以下问题 该节中有关食品安全教育的文档源于CFDA网站，依次为：第一，在网站主页和其他页面，没有专门设定消费者的入口。面对巨量的网站信息，如果没有专门的栏目入口，消费者很难获得相关信息。虽然在主页设有“公众服务”栏目，但这一栏目主要发布执法信息。虽然在网站首页设有“食药安全科普知识”栏目，但栏目下有关食品安全的内容仅有1项。虽然在首页中点击分类栏目，可以进入食品的专门网页，在该网页中，有“科普宣传”栏目，但该栏目下仅有6个文档。

第二，虽然在首页设定了搜索引擎可以进行关键词搜索，但搜索的结果不够系统，各种信息混杂，在帮助消费者快速找到精准而全面的教育资源方面，其功能远比专门栏目要低。一些极具教育价值的内容，如“人民日报：食品无添加忽悠人现代食品中不可或缺”，却淹没在众多与食品消费者教育不相关的信息中。

第三，食品消费者教育的内容不多。在网站上，虽然也有“食品安全风险解析：关于香兰素的科学解读”等有价值的教育信息，但有关消费者教育的资源在量上偏少，不能满足消费者的基本需求。

第四，一些有关消费者教育的材料针对性不强。如在网站首页“站内文章检索”引擎中输入关键词“添加剂”，搜到添加剂相关文档3287个，数量非常大，但几乎所有的信息都是关于各地的执法信息以及开展的与添加剂相关的各类活动等，搜索结果中排在最前面的是有关添加剂方面的教育资源，如“食品添加剂基本知识”、“食品添加剂监管及相关知识”、“关于儿童牛奶中的食品添加剂”。但“食品添加剂基本知识”是PPT的框架性文档，虽有17页，仍过于简洁，内容也限于食品添加剂的定义、分类、相关法律规定等。“食品添加剂监管及相关知识”主要介绍了食品添加剂监管职责分工、监管制度、食品添加剂标准、食品添加剂生产许可及其与工商营业执照的关系、被非法添加的非食用物质等。对普通消费者而言，这类信息的可读性差，教育价值极低 研究美国FDA网站，可以发现它不仅是一个执法机构的网站，含有大量执法机构应该公布的信息，它还是一个对消费者非常具有亲和力的网站。在网站首页的显要位置设定了专门针对消费者的入口，下设了教育资源图书馆、精选健康专题、妇女、小孩和青少年等子栏目。在教育资源图书馆栏目下，设定了添加剂、过敏、饮料、标示、海鲜等18个专题；在精选健康专题栏目下，设有癌症、艾滋病、糖尿病、器官移植等病人专题以及孕妇专题、老年人专题、婴儿专题等，以便利消费者快速地获取相关信息。消费者还可经由一个简单的操作，通过邮件订阅的方式，及时获取由FDA发送的最新信息和教育资源。至于教育资源的质量，以添加剂栏目为例，点击栏目链接后出现一个由International Food Information Council （IFIC） Foundation和FDA制作的8页的小册子，在文字之外，还有

（二）微信公众平台

由于将移动通信和互联网二者有效结合，移动互联网已成为信息传播和分享的主要工具。2010年5月 23-26日，在美国亚特兰大召开的名为“促进食品安全教育：趋势、工具和技术”的全美食品安全教育会议，主要议题之一就是探索技术和社交媒体在食品安全教育中的新角色[5]。在我国，微信是具有世界影响力的社交媒体，至2015年底，月活跃账号数达到 6.97 亿。由于微信平台的民众参与度广，信息传播快速便捷，运用微信平台进行食品消费者教育，已经成为较多机构和主体的选择。各政府机构、消费者组织、其他社会组织以及个人每天在微信平台传播着大量的食品消费者教育方面的材料和信息，这对我国食品消费者教育起到了不可或缺的作用。但研究其信息及传播，微信平台中的消费者教育存在着以下问题：第一，注重教育资源的传播而不注重生产。在微信平台中，包括政府机构在内的多个主体都在传播消费者教育资源，但传播者多，资源生产者少。平台中的教育资源具有同质化倾向，原创性、具有针对性的教育资源远远不足，而6.97 亿用户是非同质的，其对教育资源的需求有很大差异。第二，教育资源的可获取性虽然大大增强，但实际使用的比例不高。微信平台虽然大大增加了信息的传播速度和广度，但信息的被阅读量并没有同步增加，一些政府平台上的消费者教育信息的阅读量仅为个位数。这是因为与即时的新闻相比，消费者教育的标题在吸引眼球方面处于劣势，即时的新闻更容易被阅读，而微信用户在查看微信中的新闻和信息时，其时间是碎片化的，这也会加剧这种状况。同时，与商业性的微信公众平台不同，政府的微信公众平台，由于缺乏主动推广的动力和资源，人气很弱，本来应该是双向、互动的教育平台变成了独角戏表演场。

（三）学校教育

中小学校是消费者食品安全教育的主场，《食品安全宣传教育工作纲要（2011-2015年）》要求到2015年底，在中小学相关课程中渗透食品安全教育内容，中小学生食品安全基本知识的知晓率达到85%以上。但由于主干课以外的教学活动很难在中小学受到普遍重视，缺乏合适的教材和有能力的教师，这都会导致食品安全教育在中小学徒有其名。如在布置实施《关于开展2014年全国食品安全宣传周活动的通知》时，湖北省仙桃市中小学后勤管理办公室发布了《关于开展食品安全进校园的通知》，决定在全市中小学开展食品安全进校园活动，宣传的形式为拉一条宣传横幅、办一期宣传专栏、办一期黑板报、上一节健康教育课、开一次主题班会、对教职员工开展一次食品安全知识教育活动[6]。虽然这些形式也是食品安全的教育，有些形式也较为有效，但这种教育在中小学更应该常规化，成为课程教学的一部分。

在我国，食品安全消费者教育的总体效果不佳，这是因为各主体看似非常重视消费者食品安全教育，但事实上各责任主体都行动不足，其原因主要在于：第一，对消费者教育制度功能的认识不足，这导致在《消费者权益保护法》和《食品安全法》等法律中制度规定不足，以及制度实施力度很弱。第二，消费者教育是一项长期的工作，其效果很难在短期内显现，对市场秩序与公共利益的促进效果也是隐性的，这导致消费者教育很难真正被各地政府重视。第三，消费者教育的效果很难被准确、及时地度量，这导致注重形式而不注重质量的“走过场”现象很容易盛行。

四、我国食品消费者教育制度的构建消费者教育具有强大的制度功能，它通过增加消费者的知识，提升消费者的谈判能力和决策能力，促使消费者作出正确决策，从而阻止“劣币驱逐良币”现象的出现，实现市场的优胜劣汰；它在提高消费者主体意识的同时，也减轻执法机构的执法压力，在多个方面促进市场秩序的良性发展，从而实现社会公共利益。正因为如此，世界上主要国家都非常注重消费者教育。如日本《消费者基本法》第17条对消费者教育作出规定：“国家为了支援（推进）消费者的自立，应采取必要的措施普及消费生活的知识，促进信息的提供；同时，为保障消费者消费生活的学习机会，应通过学校、地区、家庭、职场等不同渠道，确保消费生活教育的必要措施。”2012年，日本还专门通过了《消费者教育促进法》，对消费者教育的基本原则、基本政策、基本措施以及消费者教育促进委员会等作出了详尽的规定 日本之所以如此强调消费者教育，其主要原因在于，21世纪初，日本社会对消费者地位的认知出现了改变。2003年5月发布的《21世纪理想的消费者政策》报告宣称：消费者应该是一个独立的而不是被保护的主体。2004年，日本把1968年通过的《消费者保护基本法》更名为《消费者基本法》，并在内容上做了很多修改，以在法律上强调消费者作为一个独立的主体。《消费者教育促进法》的通过与《消费者基本法》的更名更是一脉相承，强调通过消费者教育促使消费者实现独立与自立。。美国FDA在《优先战略（2014-2018）》中设定了FDA的四项核心任务，其中之一为促进消费者的知情决策，而通过多种方式改善提供给公众的安全和健康信息，是实现这一任务的主要举措[7]。1985年联合国大会通过并在1999年和2015年做过较大扩展的UNGCP对消费者教育作出了详尽规定。联合国曾于2013年发布《消费者保护准则实施报告（1985-2013）》，其中对消费者教育在各国的实施作了如下揭示：实施消费者教育和信息计划是各国消费者保护机构的核心责任之一。绝大多数成员都采用了旨在促成有洞察力的消费者教育和信息计划。各国开展了大量有兴趣的行动，如信息网站、网络课程、网络咨询、会议以及在教育部课程体系中设定消费者教育课程。更为显著的是，美国已经实施了涵盖UNGCP中所有条款和领域的消费者教育计划，特别是在社交媒体领域实施得更为积极。一些国家的消费者保护机构也把UNGCP中所要求的“政府应该组织或鼓励针对教育者、媒体专业人员和消费者组织人员的专门培训项目”付诸行动[8]。

如前所述，我国的食品消费者教育在法律制度中存在较多不足，在实施中也有很大的改进余地，因此，在考虑我国国情以及现有制度的基础上，参照国外已有的成熟经验，构建我国的食品消费者教育制度，相当必要。在构建和实施食品消费者教育制度时，需要重点考虑以下几点：第一，通过评估这一制度对个人和社会可能产生的良好效果，使各责任主体充分认识到这一制度的重要性，从而真正强化立法和实施。第二，应该设定政府在食品消费者教育中的基础性和主导性职责，在我国，针对教育这种公共产品，只有政府进行主导和激励，其他社会主体才会积极参与。第三，我国地域广阔，人口众多，消费者教育制度的制定和实施应该充分考虑教育对象的差异性，实现差异化教育。第四，鉴于社会的巨大变迁和信息技术的快速发展，应该实施分阶段、长期化的食品消费者教育制度。第五，在设定和实施各种食品消费者教育制度时，应该同时设定有效的项目评估制度。

（一）在《消费者权益保护法》和《食品安全法》中确立消费者教育制度

由于涉及实施机制等多个问题，食品消费者教育的充分展开，必然会与其他领域的消费者教育相关。如食品消费者教育所需要的教材和教师培训，必然会涉及教育部门的职责，而消费者教育所需要的经费，必然会涉及财政部门，这些问题都需要一揽子解决。如果没有消费者教育制度的一体化推进，而只是其中某一领域消费者教育制度的实施，必然会面临较多障碍。这也是我国食品消费者教育虽有各政府部门的大力推进，但总体效果不好的主要原因之一。

我国《消费者权益保护法》中没有确立消费者教育制度，因此在《消费者权益保护法》中，需要明确赋予消费者受教育权，并规定“政府应该发展、实施消费者教育，鼓励各利益相关主体参与消费者教育”。其必要性前已有述，这也是各国的普遍做法。如南非的《消费者保护法》（2008）序言指出：“消费者保护法制定的目的之一在于促进和提供包括消费者选择的社会和经济后果在内的消费者教育。”该法第96条规定：“国家消费者委员会负责实施教育和信息措施，以发展消费者的认知。”[9]又如我国台湾地区的“消费者保护法”第3条规定：“政府为达成本法目的，应实施下列措施，并应就与下列事项有关之执法及其执行情形，定期检讨、协调、改进之：……（十一）推行消费者教育。”韩国的《消费者基本法》（2008）在第4条第6项中规定：“消费者拥有接受必要教育的权利，以成为理性消费者。”名为“提升消费者能力”的第14条以5款的篇幅对政府在消费者教育中的责任做了详尽规定，如该条第1款规定：“中央和地方政府应该给消费者提供必要的教育，以使他们能够适当行使权利，改善理性选择的能力，培育他们对消费选择的责任。”[10]

如前所述，我国《食品安全法》在消费者教育制度方面存在一些瑕疵。为了明确政府在食品消费者教育方面的责任，把《食品安全法》第11条第1款“县级以上人民政府应当加强食品安全的宣传教育，普及食品安全知识，鼓励社会团体、基层群众性自治组织开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的普及工作……”修改为“县级以上人民政府承担食品消费者教育责任。政府鼓励媒体、社会组织、经营者实施或推进食品消费者教育。”修改的内容主要在于：第一，政府责任的设定需要有确定性，去掉“加强”这一表述，可以使条文中的责任界定具有确定性。第二，从世界各国的做法看，食品消费者教育的内容，不仅包括安全教育，还包括健康教育，尤其是在当下安全但不健康的食品较为多见的情形下，进行健康为主体的食品消费者教育势在必行。因此条文中表述为“食品消费者教育”，而不是“食品安全消费者教育”。

（二）建立政府主导、多主体参与、多层次的食品消费者教育制度体系

为了使食品消费者教育制度具有更高绩效，我们应该建立起政府主导、多主体参与、多层次的食品消费者教育制度体系。

1.责任主体

在由政府、媒体、消费者组织、其他社会组织、经营者等主体参与的消费者教育制度体系中，政府应该承担基础性和主导性责任。承担基础性责任是因为教育本身是公共产品，需要由政府来提供，在消费者教育中，与消费不直接相关的基础性知识必须由教育部门来承担，消费知识和特定产品的信息虽也可由其他主体提供，但这种教育服务不能被过度期待；承担主导性责任是因为多个提供消费者教育服务的主体的行为都需要由政府来统领安排，或直接为之，或激励为之。在食品消费者教育中，通过多个主体之间的协调和合作，以发挥教育的最大功能，也需要由政府来主导。

至于政府以及其他组织应该承担怎样的责任，仍值得探讨。我们注意到，日本《消费者教育促进法》 本文对日本《消费者教育促进法》内容的引用或介绍，来自日本官方网站上的英文版本。对各责任主体的表述就有根本差异。对中央政府和地方政府的消费者教育行为，用的是“责任”一词；对消费者团体、经营者和行业协会的消费者教育行为，用的是“努力”一词。亦即，政府具有法律上的责任，而其他主体一般不承担法律上的强制性义务。UNGCP对其他主体在消费者教育方面的行为，也是采用了“鼓励”一词。如果对媒体等社会组织强行设定义务 我国《道路交通安全法》第6条第5款规定：“新闻、出版、广播、电视等有关单位，有进行道路交通安全教育的义务。”这是很少见的直接规定媒体有进行宣传教育义务的情形，但这样的义务设定在实践中很难强制实施。，实践中很难有效实施。联合国《消费者保护准则实施报告（1985-2013）》也指出，在成员中，只存在极少数的由消费者组织、企业和媒体承担的消费者教育和信息项目的案例[8]。因此，针对社会组织等主体的消费者教育，公权应该采取鼓励为主的方式，如对在消费者教育方面卓有成效的社会组织，或编写出受欢迎的消费者教育教材的组织，予以财政支持或奖励等。总体而言，在食品消费者教育中，政府承担基础性的教育工作，承担统领和组织的工作，而社会承担知识补漏、最新知识提供以及信息传播等责任。

需要指出的是，我国的《消费者权益保护法》、《食品安全法》可以明确规定各地消费者协会有进行消费者教育的职责，其主要原因在于：第一，在我国，各地的消费者协会有相当的政府背景，直接设定这些主体在消费者教育方面的义务，并非不可以，而对其他消费者组织可以采取激励的方式； 第二，消费者协会在开展消费者教育的对象方面存在便利；第三，由于信息优势，消费者协会通过消费者教育提供的消费信息具有相对更强的针对性和及时性；第四，在功能上，消费者协会开展的消费者教育与政府、媒体等开展的消费者教育可以互补，从而构成较为有效的消费者教育体系。

2.教育方式

OECD曾分析过在OECE成员中实施的三种消费者教育形式，即正式教育（formal education）、终身教育（life long education）、定向教育（targeted education），这不是基于同一标准展开的分类。正式教育指在学校开展的教育，与之对应的是非正式教育；终身教育指的是所有旨在增加消费知识和能力的一生的教育和学习活动；定向教育指的是专门针对特殊消费者群体的教育活动[11]11-13。这三类教育在食品消费者教育中都必须强调。

在我国，食品消费者教育需要采取阶段化与终身教育相结合、学校教学和校外教育相结合、一般教育与定向教育相结合等多种方式，以充分满足各类消费者和潜在消费者对消费教育和信息的长期需求。在人生的不同阶段，对消费信息的需求有差异，对消费知识的接受能力不同，因此消费者教育需要阶段化，如可持续消费教育可在较低年龄阶段开始，以使这种观念在消费者中根深蒂固。消费者教育的阶段化需要我们在设计制度时找到每一个阶段中针对消费者的最佳教育内容和方式。适应社会的变迁与消费方式的变化，消费者的终身教育是必需的，这要求我们在设计制度时必须保障提供终身教育的渠道和方式。学校教育至少应提供最低程度的消费信息和能力教育，这可以是强制推行的；而校外教育，除了由执法机构直接提供的教育外，还可以由多个主体参与，而这往往需要激励。

3.教育内容

食品消费者教育的目的在于增加消费者知识，提升其信息和决策能力，促使其作出正确的消费决策，并实现一定的社会公共目标。因此，食品消费者教育的内容至少必须涵盖三个层次：第一，食品安全法律的基本制度以及法律实施的基本状况。教育的最重要内容应该是作为一个食品消费者拥有的法律权利，当然还包括食品标准、添加剂等食品安全法律的初步知识，这些知识虽然是初步的，但不仅可以帮助消费者作出正确决策，还可以促使消费者对市场中存在的包括执法信息在内的食品安全信息作出正确的理解。第二，食品知识以及与食品相关的健康知识。这些知识一般不与法律直接相关，但与消费者作出正确消费选择密切相关。消费者拥有正确的食品知识还可以对经营者的行为予以倒逼，促使经营者良性行为。例如，如果绝大多数消费者知晓一些食品的本来颜色，经营者为获得更好的卖相而通过非法添加、化学处理等方式改变食品颜色时，会更加犹豫。第三，食品消费可能产生的经济、社会和环境后果。这一内容虽不直接涉及消费者的个人利益，但社会公共利益可经由消费者的选择行为而实现，如食品的可持续消费教育可以促成环境和资源方面的公共利益。

食品消费者教育内容的载体为教材和各种文档。内容的撰写在食品消费者教育中处于关键地位。在设定制度时，尤其在进行绩效评估指标的设计时，要注重强调内容的针对性和可读性。教材可以由政府部门组织编写，也可以采用市场竞争的方式，即由媒体、消费者组织等编写，再由教材的使用单位选择。食品消费者教育需要有专职或兼职的培训人员，专业培训者的缺乏是食品消费者教育在较多学校“走过场”的重要原因，因此政府需要设定专门的项目培训者。

由于处在信息社会，信息泛滥现象非常严重，信息的提供者必须充分考虑信息查找的便利性，运用精细的分类、搜索引擎、信息门户网站等多种方式便利消费者查找 如加拿大消费者信息的门户网站（http：//www.consumerinformation.ca），汇集了40个政府机构、超过250个政府合作者以及超过150个精选的非政府组织网站，给予消费者赖以作出知情选择的工具。。由于消费者教育有效进入中小学存在较多现实障碍，因此，需要采取必要的策略。UNGCP第43条规定：“消费者教育应酌情成为教育系统基本课程的一个组成部分，最好是现有科目的一部分。”据OECD的调研，在很多国家，消费者教育已经以跨学科的方式融入学校课程体系中，这些课程包括经济学、数学、化学、生物学、语言学、商事教育以及家庭经济学等[11]13。鉴于消费者教育进入校园的障碍在我国更为明显，这种策略的采用显得尤其必要。

4.差异化教育

消费者在交易中的弱势程度有差异，消费者教育应该首先提供给交易中最弱势的主体，这一群体对教育的需求也是最大的。正因为如此，世界上很多国家在设定消费者教育体系时，特别注重对特殊群体的专门教育。如日本《消费者基本法》特别强调了专门针对现代信息社会中一些弱势消费者的教育，该法第20条规定：“为适应现代信息通信社会的发展，国家应结合消费者年龄及特征等情况，采取必要的措施，确保消费者与经营者之间的公平交易，促进消费者教育活动，合理推进投诉处理及解决消费者纠纷等活动。” 本文引用的日本《消费者基本法》第17条和第20条，由深圳大学法学院金洪玉博士帮助翻译，在此致谢！UNGCP也特别强调专门针对农村地区弱势消费者的教育。如UNGCP第42条要求，在制定教育和信息方案时，应特别重视满足农村和城市地区弱势和处于不利地位的消费者的需求，包括满足低收入、文盲和半文盲消费者的需求。

在我国，消费者群体之间的差异很大，如东部和中西部消费者的差异、城市和农村消费者的差异、青年和老年的差异、成年人和未成年人的差异、受充分教育者和未受充分教育者的差异、高收入者与低收入者的差异。这些差异导致了消费者在作出消费决策时的能力差异，如老年人更容易成为保健品消费方面的受害者，未成年人更容易成为“垃圾食品”的受害者，低收入者更容易成为不安全食品的受害者。不同教育程度的食品消费者，对同一个消费者教育资源的接受能力也有很大差异。因此，在建立食品消费者教育制度时，应该充分考虑这些差异，提供差异化的教育服务，提供最适合特定消费者群体的教育内容、形式和方法，以使各消费者群体接受更为有效的食品消费者教育。ML

参考文献：

[1] 应飞虎.中国经济法实施若干问题[J].现代法学，2013（5）：62-63.

[2] OECD.Consumer Education：Policy Recommendations of the OECDs Committee on Consumer Policy[EB/OL].（2009-11-20）[2016-04-08].http：//www.oecd.org/sti/consumer/44110333.pdf.

[3] Phil Taylor.In the Sights of the Behaviour Engineers[EB/OL].（2007-06-16）[2016-04-15].http：//www.nzherald.co.nz/nz/news/article.cfm？c_id=1&objectid=10445988.

[4] Hans B. Thorelli， Sarah V. Thorelli.Consumer Information Systems and Consumer Policy[M].Cambridge， Mass.： Ballinger Publishing Company， 1977：XV（Preface）.

[5] USDA.Advancements in Food Safety Education：Trends， Tools and Technologies[EB/OL].[2016-04-15].http：//www.fsis.usda.gov/shared/PDF/Atlanta2010/2010_Education_Conference_Program.pdf？redirecthttp=true.

[6] 仙桃市中小学后勤管理办公室.关于开展食品安全进校园活动的通知[EB/OL].（2014-06-10）[2016-04-10].http：//www.xtedu.com/qgjx/hqgl/201406/22475.html.

[7] US FDA.FDA Strategic Priorities（2014-2018）[EB/OL].[2016-03-28].http：//www.fda.gov/downloads/AboutFDA/ReportsManualsForms/Reports/UCM416602.pdf.

[8] UNTCAD.Implementation Report on the United Nations Guidelines on Consumer Protection（1985-2013）[EB/OL]. （2013-04-29） [2016-02-08].http：//unctad.org/meetings/en/SessionalDocuments/ciclpd23_en.pdf.

[9]Consumer Protection Act of Republic of South Africa[EB/OL].[2016-03-15].http：//www.wipo.int/edocs/lexdocs/laws/en/za/za054en.pdf.

[10] Framework Act on Consumers[EB/OL].（2013-03-19）[2016-03-25].http：//english.kca.go.kr/down/eng/laws/Framework_Act_on_Consumers.pdf.

[11]OECD.Promoting Consumer Education： Trends， Policies and Good Practices[M].Paris：OECD Publishing， 2009.

On the Establishment and Improvement of

Food Consumer Education System in China

YING Feihu