IEA与中国的合作如何深入？

石冬明

国际能源署频频向中国递出橄榄枝。虽然中国也需要国际能源署，但种种原因使中国倾向于不加入国际能源署。双方找到了一个折中的办法，即让中国成为积极联系国，而并非是国际能源署的正式成员。这种关系为双方的发展提供了创造性的空间。

1973年，阿拉伯产油国在中东战争中运用“石油武器”给支持以色列的西方国家以沉重打击，造成了第一次世界石油危机。为了应对石油危机，在美国的倡议下，16个经济合作与发展组织（OECD）成员国签署《国际能源纲领协议》，成立了国际能源署（International Energy Agency，lEA），以促进西方发达国家在石油消费领域的合作，以集体的力量应对石油供应短缺造成的危机。

国际能源署是由经济合作与发展组织设立的国际组织，但是并非经合组织成员国自然就成为国际能源署的成员。根据获得国际能源署成员资格在程序上的先后差异，成员国又分为签署国和加入国。国际能源署现有29个成员国。

国际能源署初始作用是负责协调成员国应对石油供应紧急情况的措施。随着世界能源发展状况的变化，国际能源署的任务也随之扩大。纳入了基于提高能源安全、经济发展和环境保护的均衡能源决策概念。

目前中国不符合加入国际能源署的条件，但是国际能源署频频向中国递出橄榄枝。双方找到了一个折中的办法，即让中国成为积极联系国，而并非是国际能源署的正式成员。这种关系为双方的发展提供了创造性的空间，但双方的合作还停留在比较浅的阶段，何时走向更深入的合作，还有待观察。

国际能源署的四项机制

国际能源署维护能源安全的机制有四项，即“应急机制”、“国际石油市场的情报系统”、“与石油公司的协商机制”和“长期的能源合作计划”。成员国跟《国际能源纲领协议》规定的义务和国际能源署理事会决定的义务，参与上述四项机制。这四项机制具有维护能源安全、保持国民经济正常运行、促进成员国间能源合作的功能。

应急机制：当能源短缺发生时，应急机制使成员国能够减缓能源恐慌，以确保成员国的经济损失最小化。应急机制要求各成员国履行三个主要职责，即“紧急储备义务”、“紧急储备消耗义务”和“紧急石油分享计划”。“紧急储备义务”要求各成员国保持一定数量的石油库存，这个基数为不少于本国90天内的净进口量。成员国还要遵守“应急储备消耗义务”，即如果面临年度石油供应短缺7%，那么最终的石油消费总量与前一年相比必须减少7%；如果面临年度石油供应短缺12%以上，那么最终的石油消费总量必须减少10%。成员国还要遵守“紧急石油分享计划”，即当某个或者某些成员国出现能源危机，能源短缺达到7%以上，将由国际能源署理事会决定是否执行紧急石油分享计划。执行紧急石油分享计划则要求成员国根据协议采取分享石油库存、限制原油消耗、向市场抛售库存等措施以减少石油危机对各国经济造成的损失。

国际石油市场的情报系统：成员国定期向国际能源署秘书处提交关于相关石油公司财务状况、资本投资流向等方面的报告。国际能源署对相关情报信息进行分析，帮助理事会作出与能源相关的决定。国际石油市场的情报系统是国际能源署做出决策的重要依据，也是应急机制的补充。近年来，国际能源署加强了对液化天然气等新兴能源的情报信息的分析。

与石油公司的协商机制：针对“国际石油市场的情报系统”的信息不足，通过“石油市场常设小组”与石油公司之间进行协商，获取更多能源市场信息，将这些信息和相关建议提交国际能源署理事会。

长期的能源合作计划：国际能源署在成立初期主要着眼于应对石油危机。随着世界能源形势的发展，该组织开始关注能源的可持续发展。通过促进成员国之间的合作，开发可再生能源，推动新技术的研究与发展；帮助成员国在能源供应方面改革立法和行政上的障碍，帮助成员国采取行动改善能源与环境的关系。该组织对于能源的预测机制对于各国政府和企业的能源开发利用也起到一定影响。

国际能源署与中国的共同利益与分歧

在提升国际能源话语权上，国际能源署需要中国。由于发达国家产业结构升级、可再生能源发展造成国际能源署成员国一次能源消费量增长缓慢，加之发达国家经济增长乏力，其消费的能源量占世界能源消费总量的比重在不断下降。以中国为代表的新兴经济体成为世界能源消费增长的主力。

根据《BP2035世界能源展望》，到2035年，世界一次能源消费增长37%， 年均增长1.4%，几乎所有的预计增长（96%）都来自非经合组织。由于发达国家和新兴经济体在能源消费领域的此消彼长，国际能源署作为传统能源消费国集团，其地位和话语权在被削弱。国际能源署为了维护其在国际能源领域的话语权和代表性，希望加强与中国的合作。

加入国际能源署，需要满足两个关键条件，即具有经合组织成员国身份、90天净进口量的战略石油储备。中国不满足加入国际能源署的这两个条件。中国在可以预见的未来都不会加入被称为发达国家俱乐部的经合组织。中国目前也不具备90天净进口量的战略石油储备。

虽然中国不符合加入国际能源署的条件，但是国际能源署频频向中国递出橄榄枝。田中伸男、玛丽亚·范德胡芬、法提赫·比罗尔三任署长对于中国加入国际能源署都持开放态度。假设中国积极谋求加入国际能源署的话，国际能源署为中国降低条件或破例接纳中国应该也存在可能。近年来，中国在创设国际机制方面态度积极，发起成立亚投行就是典型案例。也不能完全排除中国在未来发起创立新的国际能源消费国组织的可能性，例如，国内就有人提议中国应该发起建立亚洲能源输入国组织。鉴于中国另起炉灶会进一步削弱国际能源署的地位和话语权，国际能源署接纳中国的愿望更加强烈。

在提升国际能源话语权上，中国也需要国际能源署。全球能源治理机制处于碎片化的状态，目前尚缺乏一个具有权威性的全球性能源组织。国际能源署作为最具影响力的由能源消费国组成的国际组织，在国际能源合作中的作用十分重要。中国加强与国际能源署的合作有利于提升中国的国际能源话语权，扩大中国对国际能源合作的影响力。可以说，在提升国际能源话语权上，国际能源署与中国之间有共同利益，彼此之间可以相互借重。

在维护能源安全上，国际能源署与中国的基本利益一致。国际能源署是最重要的能源消费国国际组织，中国是最大的能源消费国。二者在保障国际能源供给、维持合理的国际能源价格、促进可再到能源和新技术开发、节能减排和环境保护等能源安全领域具有共同利益。

中国在维护能源安全上希望保持行动上的自主性，这使中国倾向于不加入国际能源署。国际能源署维护能源安全的机制，特别是其应急机制，对于成员国应对能源危机却有好处。作为成员国需要根据国际能源署的决定采取统一行动，成员国根据协议分享石油库存、限制原油消耗、向市场抛售库存。能源危机是市场的非常态。世界能源市场的常态是供需基本平衡，当今世界能源供给充足，即使出现短暂的危机也不至于产生长期的影响。

如果中国加入国际能源署，本国在未面临危机的情况下，采取国际能源署要求的上述统一行动未必对自身有利。中国维护能源安全的原则是立足国内多元供应，同时加强国际合作。中国加强国际能源合作的重点仍然是通过能源外交保障能源进口，而不是依赖国际集体行动应对能源危机。

中国的政治身份与国际能源署的身份存在较大差异，也使中国倾向于不加入国际能源署。国际能源署是以西方发达国家为主的政府间国际组织。中国对自身的定位仍然是发展中国家。中国与西方国家对许多国际问题的认知也存在一定分歧。中国与美国等西方大国政治互信不足。国际能源署要求成员国提供相关能源信息数据。中国能源统计数据的质量和透明度达不到国际能源署的标准。即使中国能源统计朝着国际能源署要求的方向发展，中国现阶段是否愿意与国际能源署分享这些数据也存疑。

国际能源署与中国关系的发展空间

既然国际能源署与中国之间存在共同利益，但是中国又倾向于不加入国际能源署，这就需要为双方关系发展提供一个创造性的空间。也就是说中国在不加入国际能源署的情况下，双方仍然可以寻求有意义的合作。国际能源署和中国为此寻找合适的解决办法。2015年11月18日，国际能源署宣布，该组织在巴黎举行的部长级会议决定，中国、印度尼西亚和泰国成为国际能源署的积极联系国（the Activation of Association）。

国内有人把积极联系国翻译为联盟国，并认为中国已经曲线加入国际能源署。这样的解释不够准确。积极联系国并非是国际能源署的正式成员。中国仍然不是国际能源署的正式成员，不具有国际能源署成员国的权利和义务。积极联系国与国际能源署之间有更加广阔和更加深入合作。

积极联系国可以参加国际能源署的一些会议和活动，与国际能源署在能源安全、能源数据和统计、能源政策分析等三个方面加强合作。在维护能源安全方面，中国和国际能源署可以在建设和维护能源紧急储备方面开展合作，尝试采取联合行动应对能源领域出现的紧急状况。

在能源数据和统计方面，双方可在改善中国能源统计数据的一致性、连贯性、时效性方面开展合作。在能源政策分析方面，双方可以分享经验，特别是借鉴国际能源署成员国经验促进中国能源领域的改革。国际能源署对于中国在电力、低碳可再生能源和消除能源贫困方面的成就给予充分肯定。中国取得的成果和经验也可以向国际能源署的发展中联系国推广。

中国成为国际能源署的积极联系国，为双方关系的发展提供了的创造性的空间。在这个空间中，中国与国际能源署还需要做很多具体的工作。只有中国与国际能源署的关系进一步密切，双方的合作取得更多成果，相互信任不断加深后，双方的关系才可能有进一步突破。

（作者为北京大学国际关系学院世界新能源战略研究中心博士后）