环保部权力重组背后

闫笑炜

“大气、水、土壤”新三司设立，环保部的权利重组之路下一步会迈向何方？

平安里西大街45号，是环保部的所在地。成立近40年来，这个游离在聚光灯之外的部委渐渐走入公众视野，从未如今日般引人注目。这或许与两件要素息息相关——其一，公众对雾霾治理的期盼；其二，则是环保部最近经历的重大变革。

3月2日，两会当中，环保部突然宣布拆分污染排放总量控制司、污染防治司，相关职能并入新成立的水、大气、土壤环境管理司。在错综复杂的环保产业利益格局下，新三司的成立，是陈吉宁扭转环保部施政理念的一部重头戏。

这不是陈吉宁和他治下的环保部第一次占据媒体的头条。从学者部长、到摘除红顶中介，从强硬执法中央企业、到设立“大气、水、土壤”新三司。陈吉宁对环保部及其权利的重新梳理和贯彻可谓雷厉风行。

然而细究治下，我们不难发现，无论是新《环保法》的大力推行，还是环保部在陈吉宁治下的强硬，以及环保部近来在权利划分上的大手笔动作，其背后都显露出环保部多年沉珂已经快到了积重难返的地步。

设立“大气、水、土壤”新三司，环保部这一轮的权利重组背后隐藏了哪些目的和无奈？在权利重组的道路上，环保部还有哪些挑战？

走入局限的“总量控制”

2016年1月17日，陈吉宁在全国环境保护工作会议上发表了近30分钟的报告，这份报告有一个振聋发聩的观点，“总量控制为导向的环保思路存在诸多局限性，亟需体制改革。”

总量控制概念，早在1988年就被环保部首任部长曲格平所著《中国环境管理》一书中首次提及。1996年，由于“十五”的污染减排目标没有完成，因此在“十一五”期间，二氧化硫和COD这两项污染物被列入约束性指标，1998年，时值国家环保局升格为正部级国家环保总局。环保总局与各地签订了责任书，由此，总量控制成为中国主要的环境管理理念。

2013年下旬，十二届全国人大常委会第五次会议再次审议了环境保护法修订草案，由重点污染物排放总量控制指标由国务院亲自下达，省、自治区、直辖市人民政府分解落实。污染防治司、总量控制司负责政策拟定，同时有对省、市、重点企业指标的监督权，这使得环保部内部，总量控制司与污染防治司成为非常重要的两个部门。

然而，总量控制管理思路存在较大争议。“实际操作起来，却发现难度非常高。”一位地方环保局官员表示。

环保部生态司司长杨朝飞曾经表示，“当时由于缺乏经验，水污染、大气污染、固废、噪声都是污染，索性都放到总量控制中。后来才发现，他们根本不是一回事。”

随着指标的愈发清晰，环保所涉及的标准也愈发细化，而技术门槛也愈来愈高，一位环保产业研究者告诉《能源》记者：“大气污染指标SOX、NOX等、水污染指标COD，BOD，固废本身就属于不同的门槛，对应的检测、防治机制完全不同，处理手段也各异。”

质疑也来自于同级部门，一位地方经信委负责人表示：“究竟减排多少，应当从生产流程上开始测算，但无论环保部还是发改委，他们并不懂生产流程，生态红线不过是拍脑袋想出来的而已。根本原因是总量控制为思路的管理模式存在短板。都知道企业是排污大户，根本监管还是要生产流程上的管理，但环保部、包括发改委旗下的环资司，他们并不懂生产工艺。”

全国工商联环境商会秘书长骆建华看来：“当下的总量控制缺少量化指标，实践上无法操作和验证。如提出质量量化目标，又可能陷入拍脑袋决策，缺少科学依据。因此，对于十三五环保规划，关键不在于具体规划目标，而在于环保总体目标如何确定。”而当下的污控司、污染防治司已显然不能满足十三五环保规划的具体落实。

事实上，早在环保总局时期，环保总局内部曾经尝试过“要素管理”。当时，主要是借鉴美国环境管理的经验，按照环保要素，以水、大气、固废、噪声、生态对环境保护进行划分。但早期，经济优先的发展原则下，环保被停留在“小监管”的思路下，而总量控制成为平衡经济发展与环境保护之间的权宜之计。

时至今日，环保监管一直没有形成科学有序的管理机制，量控制的思路还是带给环保部不少尴尬。经过了一年的论证，新三司成立终有定论。不过，而新三司成立的核心目的并不是摒弃“总量控制”而是使其更加专业化，更加可信。

不过，在理念变革的之外，环保部、地方环保局与地方政府、国有企业等利益相关者之间的职责亟待屡顺，因此，环保部内部也在寻求一种新的环境管理机制，重新梳理环境管理中的各项权利职责，新三司的成立就成为了一种必然。

地方监管困境

此时，距离陈吉宁履新，以及《新环保法》投入使用1年有余。在短短一年时间内，环保部的一项重要工作则是连续约谈了环境质量发生恶化的15座城市，将责任主体直指各地方城市主要负责人，责令这些城市提出改善环境的整改报告。

根据新《环保法》第六条内容，“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。”可以说，在经历了多年无实权的监管之后，环保部迎来了权利鼎盛时期。新《环保法》的保障无疑是陈吉宁推行自己施政理念的最佳机遇。但是，面对基层错综复杂的利益关系，陈吉宁也不得不小心应对，步步为营。

“过去，因为监管不严，大家都敷衍了事所以看着都没什么问题，仔细追究起来，发现问题的严重性超乎想象。”一位环保产业人士透漏。

不久前，廊坊市环保局副局长李春元曾结合其自身在华北地区雾霾治理的切身体会，撰写小说《霾来了》，其中，该书因充分揭露了“地方政府，地方环保局负责人因不同的利益诉求而开展的一系列博弈”因而火及一时。但是，根据李春元本人透露，该书发布以后，他本人所接到数十个威胁电话，其中，不少电话内容如出一辙——质疑该书是否在针对某些领导。

这并非环保监管中的个例，“环保这个领域十分特殊，从产业的角度来看，它依附于当下很多产业，譬如近零排放、超低排放，这些项目往往和经济直接挂钩。你环保局下去检查，开个停产责任单，那影响的可能是地方的经济税收，牵一发而动全身，背后牵动的利益十分复杂。需要环保管理者更强势、非常出色博弈能力。”

一位不愿具名的环保局监察大队职员透露：“过去，企业大多交交罚款就息事宁人了，新《环保法》出来后，因为关系到停产，所以很多企业抵触情绪更加强烈。但本地的排污大户都是国有企业，这些国有企业隐性的行政级别和市政府同级，是当地的利税大户，企业不理你是正常的，有些时候还动手打人。但环保局只是市政府的下属职能部门，我们的直属领导就是分管环保治理的副市长，服从上级领导是必须的，市政府则要考虑经济发展，居民就业，社会稳定，环境保护等各个方面。”

不久前，中国化工旗下黑化集团被曝出两年被罚30次拒执行20次。而去年，陕西煤化集团因与环保局对簿公堂，折射出来了环保部与国企博弈困境。

追根溯源，是环保部与地方环保部门管理上呈现脱钩状态。目前，环保部对各地环保政策的落实，主要通过各区域的督察中心进行。目前，环保部直属督察中心一共分为华北、华东、华南、西北、西南、东北六个，这些区域中心直接负责对各地环保局工作的监督管理，然而实际工作中，更多职能被聚焦在反腐倡廉上，其中一个督查中心编制约为40人左右。但6个督察中心对全国180多个地级市的环保局监管力量有限。

“一个地级市就是司局级单位，你一个处下去了级别还不如地方政府高呢，你说的话人家能听么？”上述业内人士表示，不管经济有限还是环境优先，都对环保部门，特别是旗下的专业司局的博弈能力有很高的要求，当下的体制已经束缚了环保部的管理职能。

行政体制改革研究会秘书长王满传认为：“新设‘水气土三个环境管理司，有利于加强力量，‘对症下药，整合有限资源；其次，从机构名称的变化看，环境政策正在从污染物控制转向更加注重改善环境质量和提升综合治理能力。强化了与地方政府的博弈能力，打破环保产业地方保护的利益格局。”

未来的挑战

3月20日，一则消息使周末寂静的环保圈变的纷扰起来——针对媒体质疑江苏省环保厅对高邮市光明化工厂废水PH值超标处罚的质疑，环保部责成江苏省环保厅说明情况。

这是两会以来，环保部首次针对下属机构的垂直监管，未来，环保部对地方环保部门的监管职能将愈发的明显。

“新一届环保部的权力重心正在发生转移，未来，环保部对旗下的环保局起到直接监管作用，由横向管理，变为对地方环保部门的垂直管理。”一位业内人士表示，不难看出，未来，陈吉宁将延续以往强势的风格，努力矫正环保部之前主要职能方向，尽力将环保部的运转纳入到新的轨道上去。

但是，面对错综复杂的环保行业，真正落实到位，其背后的阻力似乎更不容被忽视。 其一，则是人员配备上的难题，陈吉宁也向媒体表示：“新三司的领导将机构调整涉及面广，内部职能、运行机制的建立和人员配备完全到位尚需要一个过程。”

虽然权利重组强化了环保部的话语权，但“小监管”的思路导向下，人员编制存在很大的不足。根据《南方周末》统计，现在整个环保部编制311人，与美国环保局编制17106人相比，人力资源捉襟见肘，专业人才不足。

此外，在稳定的表象之下，难以调和的矛盾日益的突出，尽管“新三司”被认为是环保部精简机构、强化管理的大胆创新，但有业内人士担忧，这可能会造成部委之间的职能重复加剧。在工业企业监管上，有发改委环资司、工信部节能司。在土壤治理上，有国土资源部地质环境司、在水环境管理上，水司与水利部水土保持司也具有监管职能。

根据《国务院关于机构设置的通知》（国发〔2008〕11号），国土资源部地质环境司的主要任务包含依法管理水文地质、工程地质、环境地质勘查和评价工作；组织监测、监督防止地下水过量开采引起的地面沉降和地下水污染造成的地质环境破坏。

该司同时设有地质环境保护处，拟订全国地质环境监测、矿山地质环境保护和治理、地面沉降防治工作规划、技术规程和标准，并对执行情况进行监督管理；地质环境监测工作；环境地质勘查和地下水过量开采与污染的监测、监督等管理工作。

而水利部也兼有负责防治水土流失，拟订水土保持规划并监管、监测以及水土保持方案的审批、监督实施及水土保持设施的验收等相关职能。

对于从业者来说，新三司无疑拉开了业内人士期待。同时，也不可避免引发部委职能重复的隐忧。特别是在政策实施细则何标准的界定上。目前，各部委的环境评价标注、分析方法、布点采样，还是在质量控制等方面都相对成熟，体系也比较完整。但在监测规范上，目前存在的两个系统的3种监测规范。

另一方面，法律细则能否完善，直接关系到环保部的公信力能否维持。在不久之后，万众期盼的《土十条》可能在今年发布。但是，根据记者调查发现，相比《土十条》，业内人士似乎更加期待各地水十条、大气十条的细则，这亦是当下环保产业的法律法规所面临的最大短板。一位业内人士表示：“新《环保法》、水十条、大气十条都明确了责任主体，提供了方向，但是在可操作性、细则上还是有待提升。这导致了环境管理诸多部位责权不清，部委博弈、监管困难的现状。

时至今日，环保部仍在摸索改进自身的管理体系。有消息称，未来，环保部科技标准司的标准制定职能可能会下放到新三司当中。这预示着环保部也在加强其在标准制定上的专业化程度，以争取在政策制定上以一种更加专业化的姿态管理。这也是环保产业从业者对低价竞标、无序发展的环保产业理性、有序发展的期待。