浙江省小微企业巨灾保险运作模式

刘青青+曾佩婷+朱丹婷

我国人口众多，地域辽阔，地理环境复杂，气候变化强烈，自然灾害强度大、分布广、种类多，是世界上自然灾害最严重的国家之一。建国以来我国共发生了巨灾26次，由表1可知，近十几年来我国因自然灾害造成的损失愈发严重，因自然灾害造成的损失呈上升趋势，且政府救灾支出也连年攀升。

然而，截止到十二届全国人大二次会议为止，中国巨灾保险赔款不到灾害损失的1%，远远低于国际上巨灾保险赔款占自然灾害损失的30%-40%的平均水平。面对现状，政府已意识到尽快建立完善的巨灾防范体制的重要性。十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提到，要完善保险经济补偿机制，建立巨灾保险制度。国发[2014]29号中的第四条也特意提出要尽快研究建立巨灾保险制度，逐步形成财政支持下的多层次巨灾风险分散机制。浙江省政府随之正式印发的《关于进一步发挥保险功能作用促进我省经济社会发展的意见》明确指出要深入贯彻落实“新国十条”文件精神，将探索建立区域性巨灾保险制度作为下一步重点政保合作项目。巨灾保险的研究与出现，也成为一种历史的必然。

东南沿海地区是我国的经济重心，频繁发生的自然灾害影响了浙江省经济的发展，小微企业作为浙江省的特色企业，每年都因台风等自然灾害受到损失。但小微企业的经营大多依赖于其经验及直觉，风险防范意识不强，在生产经营方面并未针对自然灾害做出相关的预防及风险转移措施。而一些期望得到保险保障的小微企业又因其规模过小或行业风险较大而被企业财产保险拒之门外。同时，小微企业由于内部控制管理机制方面与规模型大中型企业存在着较大的差距，其财务弹性较小，一旦巨灾导致了较大损失，就极易导致小微企业资金链断裂，使之陷入财务困境。因此小微企业巨灾保险作为对企业风险损失进行事后补偿的一种手段，能起到稳定行业发展、增加企业收入、推动浙江省商业经济的作用。

近年关于巨灾保险的研究逐渐增多，为我们提供了思路和帮助。张琳和邵月琴（2010）在对国际上现有的洪水保险模式总结分析的基础上。指出了当前我国建立洪水保险所面临的经济可行性、风险分散性和调动三方积极性的问题。许飞琼（2012）认为中国的巨灾保险制度应当根据巨灾种类及相关国情要素体现出自己的特点。郑军（2015）结合我国国情，提出了农业巨灾保险保障体系构建过程中政府和市场各自应实现的目标，以及未来需要重点关注的研究方向。浙江保监局（2015）在国内外巨灾保险制度的经验基础上，积极探索具有浙江特色的巨灾保险制度建设路径并提出对策建议。

整体来看，现有对巨灾保险的研究多集中于巨灾保险影响因素及理论性的风险防范措施，且多把农业作为巨灾保险的对象，但小微企业巨灾保险在我国乃至国际，仍处于空白，所以找到适合浙江省省情的小微企业巨灾保险模式，加快浙江省小微企业发展具有重要的理论意义和现实意义。

一、设立巨灾保险基金

浙江省政府主导构建巨灾保险基金，以政府财政补贴为主，通过紧急融资、社会捐赠、发行巨灾证券等融资方式共同建立的，带有政府救助和保险补偿相结合的性质。基金主要针对浙江省巨灾影响最大的农作物及农业生产资料，城乡居民住房，人员伤亡及救灾安置，企业财产安全等风险，推动巨灾保险覆盖全省各风险标的。

（一）基金由政府单独建立理事会运作管理

国内目前已存在巨灾保险基金的省份有江苏省、浙江省、湖南省。其中浙江与湖南省的基金都是只针对农业方面的巨灾而设定的，并未对其他方面的巨灾进行保障。我们所设计的浙江省巨灾保险基金涵盖四个方面的巨灾风险（农作物及农业生产资料，城乡居民住房，人员伤亡及救灾安置，企业财产安全），各个基金分项的基金在同一资金池中共同运行，但明确区分。江苏省和浙江省已有的基金都由政府主持设立，符合我国巨灾保险市场不完善仍需政府主导的要求。而湖南省是由保险公司计提风险准备金，农业保险公司设立专户，省财政与农业保险公司共同管理，既可以调动市场的积极性，也有利于基金利用过程中政府与市场共同监督。浙江省巨灾保险基金建立初期可由政府主导，保险公司、消费者等多方面进行监督管理。

浙江省巨灾保险基金将根据浙江省的受灾损失情况和各巨灾保险公司方面的赔付金额按一定的比例划拨为两部分，一部分作为巨灾准备金预留，此部分基金划分为巨灾救助、政策性农业、政策性城乡住房和小微企业四部分，以备在相应巨灾发生时及时进行赔付。另一部分将作为运作基金，托管给第三方资金运作公司进行投资，以保证资金的长期进项。作为主管资金投资的第三方公司可从资金运作收益中扣除必要的管理费，同时，政府可给予资金运作公司一定的税收优惠政策。另外，政府将建立基金理事会，由浙江省保监局、发改委、民政厅、财政厅、审计局、金融办和保险公司等相关机构指派人员作为理事共同组建，经手资金的账目管理工作及监管工作同时确定相应巨灾保险的运营保险公司。

（二）基金来源初期以政府补贴为主，后增加发行证券等融资方式

1.政府财政补贴

我国巨灾保险刚刚起步，在发挥自然灾害损失补偿方面的作用有限，政府救助是一种主要的巨灾损失补偿的方式。根据我们的社会调查结果，绝大多数的小微企业家更倾向于政府承担部分或全部的保费。所以在巨灾保险推行初期，我们不得不考虑由政府承担部分资金，而在巨灾保险运行步入正轨，保险市场成熟之后再考虑完全的商业化运行机制。

根据浙江省的实际情况，巨灾基金建立初期的主要来源是政府补贴。以分级补贴的形式，由中央政府和省级政府共同出资。巨灾保险基金建立初期可由中央政府与省级政府以2：8的比例进行补贴。在基金运行一段时间后，根据实际情况作出相应调整。目前宁波市已试点建立巨灾基金。其基金由政府连续五年出资填充，之后由基金自行运作。但这种限定年份的注资方法在全省推行时考虑到覆盖范围过大可能会给政府财政带来过大压力，另外在基金进行较大灾难赔付后可能造成资金不足等问题，我们考虑对此方案进行一定的修改创新。将由政府统计部门汇总历年浙江全省遭受各种巨灾的损失数据，以此为依据设定基金中财政补贴的限额，由政府确定适宜浙江省财政状况、每年固定的一笔财政资金，在已有中央财政拨款的基础上，逐年注入资金，直至基金中的财政补贴到达限额为止。接下来将由基金自行运作，只有当基金额度低于最低限额时才由省政府注资加以补充。

2.社会捐赠

主要来源于社会各界提供的用于救灾的捐款。捐赠的收取由基金理事会出面管理，其账目应在相关网站加以公布，并对捐助企业及个人进行表彰，同时应由政府加强对巨灾基金的宣传工作，可通过知识普及、公益广告等方式鼓励社会为基金建设添砖加瓦。另外，政府可以给予捐赠企业与个人不同程度的激励政策，该政策在税法、政府条例等法律文件中予以公布。

3.发行巨灾债券

巨灾证券作为非传统风险转移工具，是一种有力的融资方式。例如像巨灾债券，巨灾保险基金机构可以作为发行人在国内外的资本市场发行巨灾债券进行融资。

在此表格中我们可以看到，在97年至09年期间，世界巨灾债券发行额整体呈增加趋势。09年发行额约为97年的6倍之多。我们可以看出，巨灾债券的发行具有较大的实际可行性，且发行市场空间广大。

目前的巨灾债券分为灾前债券发行与灾后债券发行两种模式。通常具有巨灾风险的保险公司会选择一个特殊目的机构作为其资本市场中介，通常由离岸再保险公司担任以获取税收和财务上的优惠。而考虑到本方案中的巨灾基金由政府建立，所以可以选择中国再保险股份有限公司作为其资本市场中介向资本市场发行债券。发行债券所获得的资金可以汇入基金运作，以基金盈利来支付债券利息，同时政府可通过免税等鼓励政策来吸引投资者进行债券投资。

4.紧急融资

对于基金赔付准备金的小微企业巨灾保险项目，我们将划定一定比例线，此比例线将根据历年浙江省小微企业损失及小微企业巨灾保险委托承保公司的偿付能力确定。当此项目下的准备金在赔付中或赔付后下降至系比例水平以下时，将启紧急融资措施，以提高准备金的补偿能力。紧急融资可通过政府担保下向银行无息贷款，以及发行灾后巨灾免税债券来实现。而紧急融资的金额要视政府当年与后续几年的财政预算与基金运作情况而定，不可超出政府的偿付能力。

二、巨灾保险承保主体、参保方式及保费收取方式

考虑到各个城市的行业不同，风险不同，经济水平也不尽相同，保费的收取与运行由指派的保险公司的市级分公司独立进行，并且采用政府强制的参保方式。我们设计的小微企业巨灾保险保费由企业和市级财政按比例承担，保险的运行由保险公司负责，风险责任由政府承担。具体如图2所示。

宁波市巨灾保险试点的工作正在进行中，宁波市政府采用了下表的保险模式。

宁波市巨灾保险模式的承保主体是商业保险公司和基金。但保险公司需要承担相当于保费15.8倍的风险，这对保险公司来说虽然风险已知，但是过大。

对比台湾和日本巨灾保险模式，我们认为浙江省巨灾保险制度实行初期，风险应主要由基金和政府承担，为以后的逐步商业化，打好巨灾保险的市场基础，所以应采用保险公司不承担风险，即不盈不亏的风险承担模式。市场模式需要成熟的保险市场，加之巨灾准公共品的性质，我们认为政府应该作为主力，建立基金理事会，管理基金，承担保险责任：保险的日常运作和部分保费的投资都由保险公司负责。我们与日本农业保险的承保方式较为相似，但共济组织，共保组织在我国的发展也不够成熟，保险公司来负责这部分工作。

（一）采取区域性政府强制的参保方式的原因及配套措施

区域性是指根据数据，近二十年因台风暴雨等巨灾造成的年直接经济损失达一定标准以上的地级市采用政府强制的参保方式，其他地区可自愿参保。

采用区域性而非全省是因为区域性参保方式不会导致风险增高。我们采取沿海高风险地区和内陆低风险地区的费率分别设定的方法，解决了逆向选择造成的费率、风险不一致问题。

强制性巨灾保险参保模式已经在新西兰、土耳其等国家实践并获得成功，非强制性巨灾保险只有在保险市场非常发达的国家才能获得成功，在保险市场不发达的中国难以为用。所以，强制性参保方式是巨灾保险体系建立的关键。

尽管这几年浙江省经济主体的一保险意识有所提高，政府和行业的宣传也逐渐起到作用，但小微企业保险意识仍然较为薄弱，特别是企财险的投保率一直没有明显的提高，并且台风风险制度具有准公共品的性质，具体表现在效用上的不可分离，延伸为负外部性。因此巨灾风险基本符合强制保险的实施逻辑。

宁波建立巨灾保险制度研究的调查问卷显示，55.8%的调研对象支持强制投保方式，23.3%的人认为应该把选择权交给市场，所以实行强制保险具有群众基础。

虽然采取政府强制，但并不是每一家企业都能遵守政府规定。所以我们需要采取一些配套措施帮助强制参保的实施。企业在建立时，需要办理营业执照和税务登记证，工商管理和税务部门可以把购买小微企业巨灾保险作为其必要条件，此举措类比交强险的实施。对于已经在经营的小微企业，巨灾保险可以成为他们向银行借贷的通行证之一，有了保险的保障，银行也会放宽贷款的条件。我们还可以利用企业缴税，如果通过税收计算的营业收入符合小微企业标准，税务局要通知企业达到小微企业标准，需要投保小微企业巨灾保险。对于自愿参保的地区，企业如果不投保，灾后将得不到政府救助。

（二）保费由小微企业与市级政府按比倒支付，由保险公司收取

保险公司需要在核保时，核实企业是否达到小微企业的标准。小微企业巨灾保险承保的保险公司应由浙江省保监局、发改委、民政厅等相关机构指派，并与巨灾保险承保公司一同加入浙江省巨灾保险基金理事会。各地级市的保费收取、赔付由指派的保险公司的市级分公司负责实行。

保费由小微企业与市级政府按比例支付。由于规模和收入等情况，保费完全由小微企业支付是不合理的，但是完全由政府承担会给政府带来过大的压力，所以我们采取比例保费。

为此我们对比浙江省政策性农业保险，此保险分险种对保费进行补贴，补贴力度不同。总体的保费比例如下表：

浙江省政策性农业保险选择分级财政，以分散财政压力，我们设计的小微企业巨灾保险也采用分级财政，但考虑到小微企业按行业在各市分布，所以中央及省级财政进入基金，市级财政补贴保费，更大程度地对风险分类和分散。

对比农户，小微企业主可以承担的保费较高，但保费仍应以财政为主，巨灾保险建立初期，政府可尽量多地承担保费，保费可参考往年的灾后财政支出，这样保证企业并没有更多的支出。所以我们选定政府和企业的比例为7：3，未来，小微企业发展逐渐变好后，可将政府与企业的比例逐步下调至1：1。

保险的运行由保险公司负责，保险的收取、核保、赔付等环节可由分公司进行，但为了保证更好的收益，保险的投资需要通过浙江省公司或以上单位进行，资金由保险公司集中投资，各市账户独立。

三、保险赔付设双层限额，超一层基金赔付，超二层比例赔付

表4为宁波巨灾保险试点采用的理赔过程。宁波采用分层理赔方式，当基金不足额时，按总偿付能力与总损失的比例赔偿，设计浙江省巨灾理赔方案时可以借鉴。

与农业相比，小微企业灾后对赔付金的需求具有更强烈的迫切性，迅速的赔款对保持企业资金链的稳定性具有重要意义。因此，对小微企业的理赔应大幅简化案件审批流程，减少理赔中的摩擦力，在财产现金价值限额内根据实际损失确定赔款，并及时赔付。综合国内外理赔模式。我们拟建立一个如图3浙江小微企业巨灾理赔方案。

发生巨灾后，小微企业根据自己的损失程度就企业财产发生的时间、地点、原因等相关情况及时向市级所在的保险公司报案。保险公司接到通知后，一方面，组织人员及时奔赴受灾企业进行勘察处理：另一方面。保险公司及时通知再保险公司共担风险。

保险公司赔付给各小微企业的保险金可由以下公式表示：

其中，总保险金的拟定应参考各小微企业历年灾害发生的平均损失，根据该模型算出来的各小微企业每年应缴保费扣除政府的保费补贴，即为各小微企业实际应缴纳的保费。

当保险公司赔付能力不足以弥补损失且超出保险金时，保险基金启动。各小微企业在基金中所能得到的赔款可由以下公式表示：

各小微企业在基金中所获赔款=

其中，所有小微企业的总损失在灾后第一时间难以获得，此时可参考政府发布的预计总损失，如浙江发布网络平台。

当巨灾导致的损失足够大，以至于小微企业巨灾保险准备金无法承受时，将采取比例赔偿方式，不再足额赔付小微企业的损失。这与美国和法国巨灾赔付不同。美国超过基金赔付限额不赔，法国超过基金赔付限额由政府兜底，而我们设计方案时采取的不足额比例赔偿，保证基金能够有效运行，减轻政府的财政压力，是此机制的创新之处。

各小微企业在基金中能获得的金额可由以下公式表示：

此外，当小微企业运作基金低于某一限额时，政府应采取紧急融资方式及时为基金注入资金，以保证下次巨灾到来时能为企业减轻负担。而由于现在缺乏小微企业恢复生产所需资金的数据，所以无法确定出具体限额，但该赔付限额应参考政府财政数据、小微企业历年损失以及基金资金等数据来鉴定。

四、总结

设立一个完整高效具有现实可行性的小微企业巨灾保险运作模式是小微企业巨灾保险研究与推行的重要环节，其完善与否更是直接关系到巨灾保险运行的成败。因此，结合我国国情与浙江省小微企业的经营特点，提出了一个浙江省小微企业巨灾保险运作模式的大致方案，由设立巨灾保险基金、巨灾保险承保和保险理赔过程三部分展开叙述。

基金由浙江省政府主导设立，其资金由政府补贴、紧急融资、社会捐助、发行证券等各种方式融资获得，基金补偿救助范围涵盖省内受巨灾影响的农作物及农业生产资料，城乡居民住房，人员及企业财产等各类标的物。

在参保方式方面，本运行模式提出了一种区域性政府强制的参保方式，在针对部分受灾严重地区采取强制参保方式的同时对于其他地区进行自愿参保的方式，并有政府提供一定的保费保障。考虑到保险运作的高效性，本文拟定由保险公司负责保费收取运行，而政府则作为风险承担的责任主体存在。

而在保费理赔方面，本运行模式提出了先由保险公司进行赔付，当保险公司赔付能力不足以弥补损失且超出保险金时启动基金赔付的双重理赔补偿方式，在减轻政府财政压力的同时给予了小微企业高效充足的保障。