简析民国初期(1912—1927)大学内部治理

王文杰 孟静怡

(北京联合大学，北京 100101)



简析民国初期(1912—1927)大学内部治理

王文杰 孟静怡

(北京联合大学，北京 100101)

教育思想、教育制度、教育活动，三者共同构成教育史。从教育思想、制度与教育活动层面，尽最大可能还原并分析民国初期的大学内部治理状况，重点考察了民国初期的北京大学、北洋大学、山西大学、南洋公学等公立大学与复旦大学、北京朝阳大学等私立大学，这些大学在民国初期的高等教育系统代表了南方与北方、公立与私立大学的不同办学特色。通过对其内部治理思想、制度和实践的梳理，以期完善当前中国大学的内部治理，推进大学内部治理体系和治理能力的现代化。

民国初期；内部治理；高等教育；公立大学；私立大学

党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。在此背景下，高等教育的内部治理也应当走向现代化。完善大学内部治理结构，是当前我国深化高等教育领域综合改革，建立中国特色现代大学制度的重要内容，是实现大学学术组织功能，建设世界一流大学的基础和关键切入点。

在探讨如何完善大学内部治理结构的过程中，我们有必要把目光转向西方去学习借鉴，但更有必要的是回望、分析和借鉴曾创造中国高等教育辉煌篇章的本土大学——民国初期的大学。作为中国现代大学的“童年”时代，民国初期大学取得的显著成就和彰显出的自由民主之风至今为人所乐道。察古鉴今，本文旨在研究民国初期(即北洋政府统治时期，1912—1927年)大学的内部治理，重点考察大学章程与规则，厘清大学内部多元治理主体之间的关系，并通过详实的史料记载来了解治理制度实施的背景框架和文化基础，以期对完善当前大学的内部治理提供借鉴。

一、民国初期大学内部治理的历史背景

研究民国初期大学内部治理，首先要了解其外部治理状况，知晓外部治理即政府对大学内部事务进行外围“干预”的程度，才能更好地研究和把握大学内部治理状况。

(一)民国初期的学制改革与高等教育规模

民国初立，南京临时政府教育部曾规定了一个学校体系，并于1912年9月公布，称为《壬子学制》。后来又陆续颁布了多项学校规程，对新学制进行补充、修改和完善，至1913年8月又总和成一个更加完整的学制系统，即《壬子癸丑学制》。1922 年 9月，“北洋政府”召开学制会议，就全国教育会联合会整理的草案作了修订，10月交联合会第八次代表大会讨论。1922年11月 1日，大总统令公布了《学校系统改革案》，称为《壬戌学制》。按民初学制，民国初期的高等教育机构类型有“大学院”“大学”“专门学校”。根据1918年《教育部公布全国大学概况》，当时中国有国立大学3所(北京大学、北洋大学、山西大学)、直辖专门学校5所、各省公立专门学校47所、私立高等专门学校28所、私立大学5所(中国大学、朝阳大学、明德大学、中华大学、武昌中华大学)，上述计88所公立、私立大学或专门学校即为1918年时民国政府承认的今天意义上的大学。到1926年7月，全国有国立高等专门以上学校20所，公立高等专门以上学校48所，私立高等专门以上学校24所，共计92所高等院校，[1]199-203大学规模数量发生了一定的变化。这些学校即为民国初期中国大学的基本群体。

(二)政府对大学内部治理行使有限的干预权

西方学者认为“大学治理主要围绕着大学内部事务，着重解决决策权力在各个主体(利益相关者)之间的配置及运行问题，”[2]但其前提是“每所大学都拥有运用自身资源做出决策的真正权力，以及每所大学能够独立控制如教师聘用、晋升、考核、招生及考试等内部事务”。[2]但中西方历史文化传统有着巨大差异，现代意义的中国大学，源于清末洋务派和维新派创建的西式学堂，其创建、运行、宗旨与政府密切相关，大学内部的权力“天然”地由政府授予，其内部事务治理不可能完全由大学自身“包办”。由于中国近现代大学产生的特殊历史背景和文化传统观念等因素，造成民国初期的大学其内部治理不可能完全彻底由大学包办，这是研究和讨论中国大学内部治理的前提基础。

由于民国初期中国特殊的政治社会历史背景，初创时期的近现代意义上的中国大学虽然没有获得大学内部事务的全部治理权力，但政府对大学内部事务的管理(或干涉)还是十分有限的，大学自身的管理者对大学内部事务的自由裁量权相对较大，这是民国初期大学内部治理外在环境的一个典型特征。

二、民国初期大学的内部治理制度及实践

此时期，教育部颁布了一系列高等教育法令，对大学内部治理的相关事项提出了原则性的规定，大学在对自身事务的治理实践中则呈现出了较大的自主性。

(一)教育部法令规定的大学内部治理

1.革新“开化”式的基础规定

中华民国首任教育总长蔡元培在撰写的《对于教育方针之意见》中开宗明义地提出：“教育有二大别：曰隶属于政治者；曰超乎政治者。专制时代(兼立宪而含专制性质者言之)，教育家循政府之方针以标准教育，常为纯粹之隶属政治者。共和时代，教育家得立于人民之地位以定标准，乃得有超轶政治之教育。”[1]16共和时代教育“超轶政治”的属性反映了这一时期革新“开化”的理念，体现出教育的独立性和自治性。

1912年1月19日，南京临时政府教育部公布了《普通教育暂行办法通令》，指出：“民国既立，清政府之学制，有必须改革者。”[3]同年9月公布的《民国教育宗旨令》提出教育的宗旨在于：“注重道德教育，以实利教育、军国民教育辅之；更以美感教育完成其道德”。[1]22完全否定了清末“忠君、尊孔、尚公、尚武、尚实”的封建教育宗旨。“这一时期的高等教育立法涵盖了学校宗旨、学制、学科、课程、制度以及教职员薪俸等方方面面的问题。”[4]此外，教育部公布学校制服规程令、学校仪式规程令、学校学年学期及休业日期规程令、学校征收学费规程令、学生操行成绩考查规程令、学生学业成绩考查规程令。

2.高等教育内部治理的专门法令

教育部通过一些基本性、通用性的规定，解决了“学校是什么样子”的问题，这些内部规定不能视为对教育的“干涉”，而应是“指导”甚至可说是“开化”。而对于高等教育机构如何治理，教育部也发布了一系列专门法令，构成了当时大学内部治理的重要遵循。

1912年10月24日，教育部公布了《大学令》，在开篇第一条便提出“大学以教授高深学问，养成硕学闳材，应国家需要为宗旨。”[1]108并对学生入学资格、大学院生入院资格、各科之修业年限、学位授以等问题作出了规定。在涉及大学内部治理的问题中，《大学令》第12条规定：设校长一人，总辖大学全部事务；各科设学长一人，主持一科事务；大学设教授、助教授，必要时，得延聘讲师。

第16、17条规定，大学设评议会，以各科学长及各科教授互选若干人为会员，大学校长可随时召集评议会，自为议长。评议会审议事项：一、各学科之设置及废止；二、讲座之种类；三、大学内部规则；四、审查大学院生成绩及请授学位者之合格与否；五、教育总长及大学校长咨询事件。凡关于高等教育事项，评议会如有意见，得建议于教育总长。

第18、19条规定，大学各科各设教授会，以教授为会员，学长可随时召集教授会，自为议长。教授会审议事项：一、学科课程；二、学生试验事项；三、审查大学院生属于该科之成绩；四、审查提出论文请授学位者之合格与否；五、教育总长、大学校长咨询事件。

1917年，教育部对《大学令》进行了修正：设校长一人，总辖大学全部事务；各科设学长一人，主持一科事务。其独立一科之大学不设学长。大学设正教授、教授、助教授。大学遇必要时，得延聘讲师。大学设评议会，以各科学长、正教授及教授互选若干人为会员。大学校长可随时召集评议会，自为议长，遇必要时，得分科议事。评议会审议事项有：一、各学科之设立、废止；二、学科课程；三、大学内部规则；四、学生试验事项；五、学生风纪事项；六、教育总长及校长咨询事件。

(二)大学内部治理的实践

北京大学、北洋大学、山西大学、南洋公学四所公立大学与复旦大学、北京朝阳大学两所私立大学，在民国初期的高等教育系统中属于典型的院校，代表了南方与北方、公立与私立高校系统的不同办学特色。在此基于大学章程以及史料的记载进行文本分析，以期还原当时大学内部治理的具体实践。

1.公立大学内部治理实践

大学内部治理结构反映了决策权力在各个主体(利益相关者)之间的配置及运行问题，是研究高等教育治理的基础性问题。民国初期的公立大学章程中一般明确规定了学校的权利机构和事务运行程序。以北京大学为例，其前身是创办于1898年的京师大学堂，是中国第一所国立的综合性大学，也是当时中国的最高教育行政机关。北京大学的治理结构如图2所示。

北洋大学的内部治理机构由校务会议、教务会议和事务会议三者构成，如图3所示。其中校务会议由校长任议长，所议事项包括：各学门之设立及废止，各项规则之增删及修正，学生纳费增减问题，本校应行兴革问题及其他重要事项。教务会议由教务主任任议长，所议事项包括：规定各门课程之进度，商订授课时间表，商定各科课本，商定各种试验之时间，商定购置图书仪器及其他关于学术上之设备；各科成绩考察法之实施及变更，其他关于教授上一切事项，以及审查学术各项成绩，决定每学年终学生之升级、留级、毕业及退学。事务会议由庶务主任任议长，所议事项包括：预算决议之编制，学校各项资产之清查与保管，校内各处之清洁与整理，校舍与校具之修理，购置重要物品，以及其他关于庶务上一切事项。

山西大学是民国初期一所重要的地方高等院校。在内部治理结构方面，校长之下设办公室、庶务处、学监处、工科、文科、法科和预科等部门或系科，如图4所示。其中，办公室负责学校公文、命令收发及各种文书或表册备份之保存；学监处由总学监即学监主任和学监组成，负责学生日常管理工作；庶务处由庶务长即庶务主任与会计、文犊、出版部、图书馆、杂务等办事机构之事务员组成，负责学校后勤及相应的教辅工作；各科设学长，负责所属分科或预科之具体教学研究工作。[5]同时，确定校务会议由职员会议、教员会议和全体教职员会议组成，负责讨论全校各项兴革之事，以备校长参考或采行。

由上述分析可以看出，民国初期公立大学内部治理中，实行校长负责制，下设不同的会议或机构来负责不同方面的事宜，管理机构数量少，职责清晰。

2.私立大学内部治理实践

相对于公立大学严格的程序规章和机构设置，民国初期私立大学的内部治理结构则更多体现出因事设岗、因事设人的特点。大学章程中更多地对学生培养的课程设置、学业规范、教师行为标准等作出了规定，涉及学校治理体相关的制度规定较少。结合当时的史料记载和大事记等描述，我们可以从侧面了解到私立大学内部治理的实践特征。

复旦大学是中国第一所私立大学。它的前身是复旦公学、震旦学院。该校建立之初即“以研究学术，造就专科人才为宗旨。本校编制分国文、大学、中学三部。”[6]在1905制订的《复旦公学章程》条文共有19章，内容涉及纲领宗旨、学级、学期休假、学费、考试、课堂规则、纪律要求等等，但对行政制度的设计上几乎没有着墨，连主要任职人员如校长、教务长的责权等均未提及。“1908—1909学年学校修订章程，增加‘校务职任规则’一章(第十八章)，规定了9种职位——监督(即校长)、教务长、庶务长、教员、文案、会计、斋务长、监学、检察，并将各职位的职权、职责制度化。”[7]

私立大学中还包括很多专门学校，其办学形式、教学手段和方式也十分丰富且各具特色，体现出多样化的特征。朝阳大学于1912年在北京创办，其创办人汪有龄当时为南京临时政府法制局参事，后任北京政府司法部次长、法律编查会副会长，1921年任朝阳大学校长。朝阳大学毕业生遍布司法界，发展成为著名法科大学，在民国即享有盛誉，世称“南有东吴，北有朝阳”，是我国法学摇篮之一，1949年改建为中国政法大学，1950年并入中国人民大学。朝阳大学专业设置以法律、政治、经济等系为主，在教学模式上多以日本法学院为仿效蓝本。朝阳大学坚持因事设人，绝不因人设事。朝大的教职员与学生的比例，通常是1∶4，处处做到精打细算，节省开支。大量聘请兼职教授，并注意避免搞“近亲繁殖”而产生的消极作用。[8]通常很少把本校的毕业生留校任教，本校优秀毕业生要由学校保送到日本留学深造后才能回来任教，或在社会经过一番磨炼后，方可回校工作。

三、民国初期大学内部治理的特征

民国初期的大学内部治理在教育部宏观管理与大学自治的实践中互动，并展示出了其独有的特征。

(一)治理架构围绕组织功能实现设计，以学术为中心

1912年民国政府成立后，教育部颁发《大学令》，第一条即明确大学“以教授高深学问，养成硕学闳材，应国家需要为宗旨”，明确了大学的“学术性”组织本质，学校各项活动都是围绕服务学术开展，为大学发展明确了“学术至上”的良好环境。民国时期各大学章程虽然在组织机构设置以及职能设定方面存在着种种差异，但从本质上看，各个大学的章程制定体现出很多共同特征。首先，大学对内部事务的“自治”程度较高，校长统辖全校校务，校内工作均在校长领导下开展，较少受外部干扰。其次，大学设立行政会议机构，校长为议长，由教务长和各常设行政委员会委员长组成。行政会议主要职责是协助校长规划、推行全校公共行政事务。行政会议所讨论事项基本上囊括了今天大学行政机构所负责的大部分事项。

北京大学1920年制定的《国立北京大学现行章程》中第五章确定了大学行政会议所负责的事务和所拥有的权力：规划校内行政事务，给评议会提供建议，领导和管理各行政委员会的工作。组织委员会负责编制大学内部组织结构；预算委员会负责编制预算；审计委员会审核资产用途，审查决算，改良簿记法；任用委员会具有人事任免权，但只有教授才能担任任用委员会委员；图书委员会和仪器委员会负责发展事宜；庶务委员会负责庶务推行；出版委员会负责图书出版的审查和编译等。此外，还设有临时委员会。[9]

民国初期大学的行政机构很小，这与当时学校规模小、与社会联系程度低密切相关。内部各行政机构更类似于今天大学的后勤与服务部门，行政权力受到了学术权力的有力制衡。[10]种种制度设计的特征体现出民国初期大学的内部治理结构是围绕组织功能实现设计，以学术为中心的。校内组织机构的设置多为“因事设岗”，行政会议讨论的事项也基本涵盖了大学运行的各个方面，这一方面做到了精简机构，避免因行政机构冗余带来的效率低下，另一方面也防止了行政权力扩大对学术权力造成的危害。

(二)教授有对学术事务的决定权

从《大学令》以及遵循其规定的国立北京大学等公立大学的学校章程中可以看出，民国初期大学实行的是“校长负责制”下的教授治校。校长是大学内部事务的主管者，学校设立评议会、教授会、行政会议等组织机构，负责大学的办学宗旨、规章制度、学科设置与废止、课程设置、学位授予、人事聘任等方面事项的确定和执行。[10]评议会是学校的议事和决策机构，是教授治校的制度化体现。同时，“大学各科各设教授会，以教授为会员；学长可随时召集教授会，并自为议长”。教授会审议的事项有：“学科课程”“学生试验事项”“审查大学院生属于该科之成绩”“审查提出论文请授学位者之合格与否”“教育总长、大学校长咨询事件”。[1]108政府对大学内部治理事务，并不具有深入干涉的权力。学术事务均由教授决定，就体现了“教授治校”的理念，确保专业而高深的事务由专业人员决定，不受或少受非专业人员及行政人员的干扰。“教授治校”起源于欧洲中世纪大学，是西方大学理念的精髓。19世纪时，德国的柏林大学成为“教授治校”的典范。柏林大学设立教授会，由全体正教授组成，大学的各项事务都由教授会决定。[11]由此体现出民国初期大学对西方大学治理理念的吸收与发展。

不仅在公立大学，私立大学也同样遵循着教授治校的原则。1924年，复旦大学行政院章程规定：大学部设立教授会，与大学部的教务部、庶务部并列；学校行政院的成员包括大学教授会代表，并且为了保证教授参与面更广泛，章程还规定了教授会代表的任期。复旦大学认识到，教授参与学校管理，不仅仅是时代潮流，更是必须，大学始终强调学术研究，在其最早的章程中就明确规定该校“研究泰西高尚诸学术”，此后这一表述更为“研究学术”或“研究高深学术”，对学术研究的坚持不言而喻。[7]因此在学术管理方面非常注重吸收教授参与决策，让教授成为制度性机制的参与制定主体，持续激励他们持之以恒地专注于探索学问，建立“支柱性的学术环境”，使学校行政更有利于支撑他们的研究。在公立和私立高等教育系统中，都能够明显体现出教授对学术事务的决定权。

(三)民国初期大学内部治理实践受到西方大学的鲜明影响

受到众多教育部领导人和大学校长留洋经历的影响，民国初期大学内部治理的实践受到了德、法、美、日等国家的显著影响。例如中华民国首任教育总长、国立北京大学校长蔡元培曾数度赴德国和法国留学、考察，震旦学院的创始人和首任校长马相伯也受到洋务运动和教会的影响而多次出访日、美、法等国家。这使得民国初期的高等教育制度留下了西方国家鲜明的烙印，对其加以比较，能够分析得出国内外大学在制度上的同质性和一定的差异性。

从宏观学制上看，1913年民国政府教育部制定的《壬子癸丑学制》规定大学以“教授高深学术、养成硕学闳才、应国家需要为宗旨”，大学院为研究学术之蕴奥而设，不定年限。大学层次横向有师范教育和实业教育系统。由此追溯，可以发现学制内容的变革受到德国19世纪教育与社会思想变革的影响，康德、谢林、施莱尔马赫、费希特以及洪堡等伟大思想家所弘扬的理性主义大学理念——包含提高哲学院地位、凸显科学研究在大学中的重要性、倡导教师的科研取向以及培养学生掌握获得学问的技能技法等，这些思想的流传都深深地影响了民国初期高等教育宏观制度。[12]

同样，民国初期大学的治理理念也受到了西方传统的影响。在德国大学中起到基础性作用的最重要的规则就是自治权。关于德国大学的自治权，其最古老的历史语义学术语是“学术自由”(libertas academica)，它首先意味着免于外部的干预。[13]德国大学非常注重加强教授在学校中的作用和地位，柏林大学的建立更是将这些理念推及极致，形成了德国高等教育管理最鲜明的一大特色，在大学章程中建立了主要由正教授代表组成的评议会等管理机构，大学层面的各项事务，包括学术事务和非学术事务基本上都由教授做主。大学的校长也是由教授选举产生。民国初期的大学充分实践了这种“学术自由”的理念，政府对大学内部治理事务，并不具有深入干涉的权力；大学内部行政机构和人员对学术事务也不具有干预和控制的权力，教授对学术事务具有相当程度的决定权。然而中国对于德国大学的治理传统并没有照单全收，而是结合本国的实际情况加以调整，公立大学校长由政府任命，教授也一般不决定非学术事务。这体现了中外大学在治理理念和实践上既有继承的关系，也有批判与重建。

四、民国初期大学内部治理的启示

民国初期的大学，在当时内忧外患繁杂、社会动荡不堪的历史背景下，却取得了令人瞩目的成就，而其大学内部治理与这种成就之间的关联性，值得今天高等教育业内人士认真反思，我们可以从中获取宝贵的启示。

(一)从组织理论视角来推动和设计高等院校内部治理

民国大学作为一种高等教育组织，其内部治理必然会在一定程度上因循组织理论的逻辑。从组织理论的视角出发，能够为民国大学繁荣自由的学术发展提供解释机制，也有助于分析当代大学组织在治理体系上的差异，为高等教育改革提供启示和借鉴。

我们惯常用来分析大学治理结构，比较不同结构差异所采用的理论视角为结构功能主义理论，即认为结构决定功能。默认的假设是通过机构的建立、目标的设计、章程的界定，就可以产生行为的导向，使行为与管理者预设的目标统一起来。然而现实中的情况却并非如此。组织分析的新制度主义理论认为，制度不仅包括结构，还包括默会性的文化氛围、规范化的角色示范以及组织中的人默认为理所当然的行动逻辑。著名的社会学家W·理查德·斯科特(W·Richard Scott)在组织社会学的新制度主义基础上对制度的概念作了界定：制度包括为社会生活提供稳定性和意义的规制性、规范性和文化—认知性要素，以及相关的活动与资源。[14]三个要素构成了一个连续体。

现有的常态是，政府部门通过干部任命、编制供给、财政配置、招生控制、职称评聘、课题发放等等方式，对高校实施微观治理；大学的内部治理往往是通过机构的设置与调整、章程的订立与修正等来实施。然而大学是研究高深学问和培养人才的场所，有其自身的独特规律。结构功能主义的视角在分析大学内部治理问题时难免会出现无法解释的现象。因此，民国大学在组织结构之外的设计和规定是值得我们借鉴和反思的。民初教育部对政府官员充任校长及教员的弊端有比较清醒的认识，1915年教育部呈大总统：“京师各学校校长、教员，有以行政、司法各官兼充者，殊与本职职务、教授时间两有妨碍……在校长利用兼任之官吏，以敷衍人情；在学生亦欢迎官吏之教员，以为毕业后终南捷径。由授教者言之，是谓无责任心；由受教者言之，是谓有虚荣心。”建议不能由官吏充任校长，行政、司法等官吏在办公时间以内均不得兼当教员，应严格给予限制。《大总统关于官吏不得兼充学校校长及限制兼任教员办法批令》同意教育部呈件，“准如所拟分别办理，即由该部通行遵照。”[1]73民国大学的自由民主之风很大程度上受到人员选聘制度的影响，行政官员不得兼任校长和教员，不仅在制度环境层面上使学校免于成为行政机关的附庸，而且构建了开明、独立、自主的文化风气，教授所倡导的专心治学、学高身正的风气成为大学中的典范和楷模，为人们所模仿。这便从组织分析的新制度主义理论中规制、规范和文化—认知层面解释了民国大学自由民主风气的环境基础。反观如今的高等教育治理，不仅需要从机构设置的规制层面进行设计、改革和调整，而且要注重文化氛围的渗透、治学规范的建构，由此形成利于学科建设和学术发展的高校治理环境。

(二)理顺大学内部行政权力与学术权力之间的关系

民国初期，政府通过立法、任命校长等方式从外部来间接治理大学，而在大学内部，则是通过评议会来行使行政权力，通过教授会来行使学术权力。大学实行“校长负责制”，校长是学校内部事务的最高决策者，担负全部的责任，同时校长也是政府与大学之间搭建的沟通渠道与桥梁。

校长之下设有评议会和教授会，校长任评议会议长，负责学校重要事宜的运行。但是校长不是凌驾于评议会之上的，对学校重要决策事宜，校长更类似于召集人，召集评议会，集行政与学术力量进行集体决策。从这一角度看，评议会一方面是民国时期大学内部治理的最高权力机构，但是它呈现的不只是单一的行政权力，因为学科长和教授参与决策，所以它彰显了学术权力。另一方面，评议会的部分决策，需经代表学术权力的教授会批准，教授会具有否决评议会部分决定的权力。教授会由教授组成，是学术权力的重要代表，对大学教学等学术事务具有决策权，甚至可以否决评议会的部分决定。因此学术权力有可能制衡行政权力。

民国初期大学学术权力的保障主要来自于“外部立法”和“内部建章”，外部立法使评议会、教授会职权明确化，内部章程使其职权进一步落实，再加上“教授治校”的理念，诸多因素共同作用，使大学内部治理符合教育规律。民国初期的大学内部行政权力、学术权力的制衡与保障，让两种权力有序运行，让教育家办学、教授治校在很大程度上成为了可能，所以也不存在当前国内大学的“行政化”倾向。

与今天的高等教育内部治理结构相比较，民国大学的校长与今天的大学校长类似；评议会类似于党代会、党委会、常委会、校长办公会、教代会，或者校党政领导班子；教授会则相当于学科组或院系领导班子。相比之下，今天大学的学术权力明显弱化，其发挥作用的范围和方式受到了一定程度的限制。因此，理顺行政权力与学术权力之间的关系成为迫切需要解决的问题，保障学术权力也成为现代大学治理首先面临的课题。

(三)借鉴好的经验和做法并结合自身实际，制订好大学章程

民国初期大学有效的内部治理也得益于按照大学本质功能的实现来科学制订并严格遵守大学章程，今天的大学已经不再固守“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳”的心态，对域外制度多有借鉴。但不能简单照搬、草率从事。历史已有深刻的教训。上世纪20年代，国立大学如东南大学曾引入校董会制度，由于在实施过程中，简单照搬国外，校董会职权过大，教授的发言权遭到抑制，最终导致“易长风潮”，学校管理一度混乱，校董会制度在该校仅实施5年即宣告失败。上海交通大学的董事会也是相当短命，不过6个年头。[7]域外制度移植到我国，有可能产生“水土不服”的现象，照搬照抄，于事无补。警示我们大学章程的制订不可脱离本国历史传统，大学章程的制订不能简单照搬域外制度建设成果。在借鉴国外制度之前，首先要有充分的调研，结合本国、本校实际，理智选择，在实施过程中也要及时监控，明智使用。

大学的功能不仅在于创新，还在于传承，要很好地连接过去、现在和未来。因此，大学章程也就必须考虑到教育事业作为人类的过去和未来之间的桥梁必须承担的东西。民国初期大学充分继承了德国等西方大学的学术自由传统，在内部治理结构方面也进行了一定的复制和借鉴，但在实施过程中依然根据本国的实际情况，考虑到大学的内部治理不可能彻底由大学包办，而在政府的有限干预下做出了一定调整。今天我国高等教育在建设“世界一流大学”的过程中依然有诸多效法西方的表现，在学习的过程中应做到批判地吸收，结合本国的国情和客观政策加以调整。

(四)政府科学放权，给大学相对高度的自治权

高校内部事务基本由高校自治，是民国初期政府与高校关系的一个重要特征。教育部对校长们的办校思想与实践给予了充分的尊重。“各校展现出不同的办学特色和校风学风，而政府对此并不予以干涉，将其视作学校实现组织目标的个体行为。”[4]从大学的内部治理结构方面来讲，虽然教育部通过颁布《大学令》等方式对其作出了相应的规定，但在实际情况中大学内部治理结构形式并不是完全遵循和照搬政府的规章制度，而是真正遵循学术组织的办学规律和特殊逻辑，学校的招生、经费使用、师资聘用等都主要由高校自己裁定。

民国初期政府与大学运行的“交集”并不十分明显，教育部主要通过行政和立法、校长任命以及一定的拨款等方式对大学进行干预和治理，重点在于大学外部制度的设计与规划，而对于大学的内部治理框架，则实行“松控”，赋予大学充分的自主权，充分尊重大学自我管理的权利和自由。教育部出台的一系列法令也体现了兼容开放的时代精神，回答了如何办好大学的问题。在民国初期特殊的历史环境下，政府“松控”的管理取向和大学自主权的充分发挥客观上共同完成了大学组织功能的实现。

(五)要以教育家的标准选用大学校长

民国初期的大学校长为中国近代大学的奠基与发展作出了不可磨灭的贡献。他们的远见卓识、人文素养、人格魅力、渊博学识、个人风范以及治校理念、办学实践至今为人称道。[15]民国大学校长的教育理念构成了一套独具特色的思想体系，在中国教育史上无疑是有着开创意义的，既具有对中国传统的继承与关照，又体现出对西方现代性的吸收与回应。在国家危急存亡的历史背景下，更被赋予了救亡图存的历史使命。因此，民国初期大学校长教育家式的胸怀和远见是高等教育繁盛的重要前提。

具体而言，民国初期大学校长在学校事务和长远规划等方面一般都具有绝对的领导力，在学校整体的发展规划方面具有明确的办学愿景，具体落实到实际的治理工作，又展现出良好的办学策略。例如蔡元培到北京大学任职后，借鉴德国大学的做法，推行教授治校，设立北大评议会，使得教授在真正意义上具有了参与和治理大学发展事务的身份与权力。校长们通过身体力行的方式，发扬民主作风，授权教授管理学校，并运用规章制度来保障自身教育理念和多元共治的大学治理结构的实现。在校长们民主的理念和杰出的领导力基础上，大学的办学条件得到了优化，教育质量有了显著的提升，在短期内促进了学校的迅速发展。

[1] 中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编 第三辑：教育》，凤凰出版社1991年版，第199-203页。

[2] 郭卉：《反思与建构:我国大学治理研究评析》，《现代大学教育》2006年第3期。

[3] 舒新城：《近代中国教育史料》，中国人民大学出版社2012年版，第209页。

[4] 王文杰：《“松控”与“自治”:论民国初期(1912—1927年)大学与政府关系》，《北京联合大学学报(人文社会科学版)》2015年第1期。

[5] 王李金：《从山西大学堂到山西大学(1902—1937)》，山西大学学位论文,2006年。

[6] 王杰、祝士明：《学府典章 中国近代高等教育初创之研究》，天津大学出版社2010年版，第239页。

[7] 吴云香：《复旦大学章程的历史考察(1905—1949)》，复旦大学学位论文，2013年。

[8] 张小虎：《民国时期法学教育的总体特征——以“南东吴、北朝阳”为例》，《保定学院学报》2014年第3期。

[9] 张国有主编：《大学章程(第一卷)》，北京大学出版社版第387页。

[10] 蔡连玉、宁宇：《民国时期大学治理:基于立法与章程的研究》，《高教探索》2015年第4期。

[11] 吴锦旗：《民主与自治的典范:民国大学中的教授治校制度——从北京大学到清华大学的历史考察》，《高教发展与评估》2011年第1期。

[12] 赵迪云：《19世纪德国大学的发展演变及其启示》，《高考(综合版)》2015年第6期。

[13] 鲁道夫·施迪希伟、刘子瑜：《德国大学的制度结构》，《北京大学教育评论》2010年第3期。

[14] [美]斯科特：《制度与组织 思想观念与物质利益》，中国人民大学出版社2010年版，第56页。

[15] 饶正慧：《民国时期著名大学校长领导力研究》，西南大学学位论文,2013年。

(责任编辑 刘永俊)

On the Internal Management of Universities in the Early Days of the Republic of China (1912-1927)

WANG Wen-jie, MENG Jing-yi

(Beijing Union University, Beijing 100101, China)

Educational thoughts, educational systems and educational activities constitute the history of education. This article attempts to restore and analyze the internal management of universities from the aspects of educational thoughts, educational systems and educational activities. In order to improve the current internal management of Chinese universities and promote the modernization of the internal management system and capacity among Chinese universities, this article investigates and analyzes the management ideology, system and practice of four public universities, Peking University, Shanxi University, Nanyang College and Peiyang University, and two private universities, Fudan University and Chaoyang University, because these universities could represent different characteristics of northern and southern universities and public and private universities in the early days of the Republic of China.

early Republic of China; internal governance; higher education; public university; private university

2016-07-14

2014年教育部人文社会科学研究青年基金项目“民国初期大学制度研究(1912—1927)”(项目编号：14YJC880080)。

王文杰(1976—)，男，辽宁铁岭人，北京联合大学副研究员。

G649.29=6

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1672-4917(2016)04-0117-08