浅析金融法律体系完备程度对我国金融发展的影响

陈杨

摘 要：随着我国加入WTO，金融业的对外开放成为我国需要履行的入市承诺，在新的发展契机出现的情况下，中国人民银行提出了金融发展的新目标，即金融稳定。金融生态环境是金融稳定的重要影响因素，而良好的法律环境是金融生态环境的基础。文章首先阐述金融法律体系完备性的概念及范围，其次介绍我国金融法治化的进程及其每个时期的特点，再次从宏观角度分析了法律体系完备程度与金融发展二者之间的关系，利用法律咨询的件数和法律咨询件数与律师人数的比值等指标衡量我国法治建设的水平，根据分析结果可知：宏观角度下法律体系的完备程度与金融发展存在一定的正相关性，其影响主要集中在可以有效地降低金融体系的系统风险，法律体系的完备程度是金融发展水平出现差异化的重要原因。最后针对处于经济转型期的我国的法律建设提出相应的建议。

关键词：金融法律体系完备程度;法律环境;金融发展

中图分类号： F124;D922.28           文献标识码： A            文章编号： 1673-1069（2016）33-58-3

1  金融稳定与金融生态环境

2001年加入WTO之后，我国金融业的改革重点转变为如何深化金融业对外开放程度。随着我国金融业的对外开放程度的加深，金融风险也逐渐增大;据世界银行的不完全统计，20世纪70年代到21世纪初，93个国家爆发了112次系统性银行危机，最近的一次是2008年的金融危机。随着经济全球化程度的提升，金融系统的危机不仅对爆发国的经济造成毁灭性的打击，也会对世界经济造成重创。

2005年，我国央行首次推出《中国金融稳定报告》，在报告中提出了衡量我国金融发展水平的新标准，即金融稳定。金融稳定成为我国金融发展新阶段的目标。金融稳定是指金融体系处于能够有效发挥其关键功能的状态。在这种状态下，宏观经济健康运行，货币和财政政策稳健有效，金融生态环境不断改善，金融机构、金融市场和金融基础设施能够发挥资源配置、风险管理、支付结算等关键功能，而且在受到内外部因素冲击时，金融体系在整体上仍然能够平稳运行。金融稳定受到内生与外生这两大类因素的影响，内生因素主要是金融市场的运行状况，金融业机构体系的完备性。外生因素主要是金融生态环境。

金融生态环境从狭义上讲，是指金融生态环境是指金融基础设施及其运行状况，主要包括支付清算体系、法律法规、公司治理、征信体系、反洗钱体系以及由审慎金融监管、中央银行最后贷款人职能构成的金融安全网等。影响金融生态环境的因素很多，包括各地区的经济发展水平、历史文化传统、社会习俗及地理环境。简言之就是金融基础设施及其运行状况。法律环境是金融生态环境中的重要组成部分，良好的法律环境是建立公平、高效市场机制的保障，是打击金融犯罪、防范道德风险、塑造健康市场主体的基础。因此，改善金融生态环境，维护金融稳定离不开法律制度的建立健全和有效实施。

2  金融法律体系完备程度的概念及范围

本文认为各国金融发展水平差异化的关键因素并非是法律起源，而是法治建设的水平，换言之就是法律体系的完备程度。本文所指的法律制度的完备性是从金融运行的五方面为分类衡量指标的，包括：

①金融机构组织方面的规范，包括金融机构的法律

地位、性质、组织机构、组织形式、治理机制、市场退出等内容;

②金融监管方面的规范，包括监管机构的设置、职能，金融监管体制，市场准入监管，金融审慎监管，市场退出监管等内容;

③金融业务方面的规范，包括金融机构开展金融业务应该遵守的规则;

④金融交易方面的规范，包括权利的确认和保护规则、交易结果的确认和保护规则等;

⑤金融法律法规的适用性，包括金融法律法规的实施状况、金融法律法规与我国国情的匹配程度。

从静态上看，我国现阶段的金融法律体制可以划分为关系金融稳定的基础性法律制度和防范系统性金融风险的法律制度和化解金融风险的法律制度。

狭义上看，关系金融稳定的基础性法律制度主要包括企业破产法律制度、防范和打击金融犯罪的刑事法律制度、反洗钱法律制度等对维护金融稳定起直接作用的法律制度。

防范系统性金融风险的法律制度包括有《中华人民共和国中国人民银行法》确立的中国人民银行防范系统性金融风险的法律制度;主要由《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国证券法》、《中华人民共和国保险法》、《中华人民共和国公司法》等法律确立的金融监督管理部门防范金融风险的法律制度;由国务院颁布的《非法金融监管和非法金融业务活动取缔办法》确立的取缔非法金融机构和非法金融业务活动的法律制度。

化解金融风险的法律制度体现在对出现支付困难的金融机构实施救助和使其退出市场，如《中华人民共和国商业银行法》、《银行业监督管理法》等确立的金融机构监管、整顿和重组的法律制度;有《金融机构撤销条例》确立的金融机构撤销的法律制度;由《金融资产管理公司条例》等确立的处置不良资产的法律制度;涉及投资者保护的法律制度。

3  我国金融法律体系发展进程

从1978年改革开放之后，我国建立完备的金融法律体系主要经历了三个阶段：1978～1994年金融法治化的起始阶段，1995～2002年的全面推进阶段，以及2002年以来的持续深化阶段。

①金融法治化得起始阶段：国务院颁布了一系列的条例来监管金融业的发展。由于此时我国的资本市场发展尚未步入正轨，这段时期的法律主要是围绕银行制度展开。如1983年9月17日，国务院颁布《中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，该决定初步明确了中国人民银行的性质和地位，理清了中国人民银行和其他专业银行及金融机构的关系;1986年，国务院又颁布了《银行管理暂行条例》，这是新中国第一部系统的金融管理条例，这个条例虽然是部门条例，但其实际上是这一时期金融的基本法规。

纵观这个时期的关于金融的法律、法规，可以清晰地看出，这个时期对金融业的监管主要以行政法规和部门规章、条例为主，缺少由全国人大及其常委会通过的法律，未形成完整的法律体系;中央银行作为一个国家机关以行政管理的方式对金融机构行使监督权，中国人民银行的权利过大，寻租行为不断发生。

②金融法治化的全面推进时期：在这7年间，全国人大及其常委会相继通过了《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国保险法》、《中华人民共和国票据法》和《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国证券法》（1998年）和《中华人民共和国信托法》（2001年）等，这9部金融法律，形成了中国金融体制的基本法律框架。为了便于金融管理和对金融业务的规范，这时期国务院制定了145部行政法规，国务院各机构颁布的金融类规章3680部，由最高人民法院制定的金融类的司法解释41部，由最高人民检察院制定的金融类司法解释9部，以补充法律的不足以及应对新兴的金融业务。

在金融监管方面，我国现阶段实行分业管理、分业经营的原则，由中国人民银行、证监会、保监会分别对银行业、证券业、保险业行使监督权，并且颁布了大量的监管规则，内容涉及机构管理、业务管理与操作、执法监督等方面。这一时期，我国建立了相对完备的金融法律体系，但是立法内容过于苛刻、呆板，在一定程度上扼杀了金融创新，也使得法律的适用性大大降低。

③金融持续深化阶段：2001年底，中国加入世贸组织，对金融开放作出了承诺，原有的金融法律需要修改以适用于中国金融业的新变化。2002年以后，全国人大常委会先后通过了《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国证券投资基金法》、《中华人民共和国反洗钱法》、《中华人民共和国企业破产法》，修订了《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国保险法》、《中华人民共和国证券法》等法律。在金融监管方面，2003年通过了《关于国务院机构改革方案的决定》，批准设立银监会，履行原有中国人民银行履行的审批、监督银行、金融资产管理公司、信托投资公司以及其他存款类金融机构的职责。由于金融开放的需要，我国出台了大量关于金融公司业务创新、防范金融风险等方面的细化的监管规则。

经过了这三十年的发展，我国逐渐形成了以“银行三法，证券、保险、信托基本法为核心，金融法律、行政法规和规章为主体，金融方面的司法解释为补充的金融法律体系。在完整的法律体系的催化下，我国金融业的监管体制也随之改变，初步形成了金融市场主体利益平衡机制，逐步形成了有利于金融发展的法律秩序环境。

4  金融法治化对金融发展影响分析

一般而言，衡量一国法治建设的水平采取律师人数所占比重的指标，但是由于我国人口基数过大，采用这个指标的意义不大，本文选用了法律咨询的件数和法律咨询件数与律师人数的比值这两个指标来衡量我国的法治化建设水平;笔者认为法律咨询件数可以表明法制观念在人们生活中的地位，而比率则可以来表明执法效率，比之采取结案率更加有说服力。

1997年作为我国法治建设的第一个分水岭。1997年之前，我国的法律咨询件数徘徊在233.2万件，而此时我国的律师人数保持18.7%的年平均增长率，这个时期我国平均每一位律师需要为51件案子提供法律咨询，律师的工作量繁重，专业性差;而1997年之后，我国的法律咨询件数保持在年平均429.46件，此时每位律师年平均提供33次法律咨询服务。说明我国人民的司法意识加强，法律专业化的程度增强。

本文的研究重点在于金融法律体系完备程度与金融发展之间的关系，故而本文根据法律具有规避金融风险的作用，选取1991—2009年我国各月上证综合指数的数据对金融法治化是否促进金融发展做了简单的分析（图1）。

从图1可以看到，1997年之后波动率的幅度在均值上下的[-0.1，0.1]之间，小于1997年之前的波动率变化的幅度;1995年之后，我国的金融法治化进入全面推进时期，金融法律体系基本建立;律师业的专业化程度和资源配置效率逐渐增强，法治化观念逐渐深入人心;说明法律制度的完善可以减小金融的系统性风险，维护金融稳定。

5  政策建议及未来展望

随着我国金融体系改革的深化，金融发展的目标已经转变为金融稳定。良好的金融生态环境是金融稳定的重要组成部分，而良好的法律环境是完善金融生态环境的基础。本文从宏观角度分析了法律制度的完备性对我国金融发展的影响，最终得出金融稳定与法律体系之间的正相关关系的结论， 基于此项结论，笔者提出如下建议。

①大力开展金融法律的普法工作，使得投资者与参与者的法治观念不断强化。如可以选取我国金融发展史上具有代表性的日子进行金融法治化的宣传;深化投资者的法律教育;明确法律的权威性，任何地方法规都不得与法律相抵触。

②继续强化我国金融法律的可操作性;应该针对金融发展的特点，制定与之相关的程序法，在法律层面上形成实体法与程序法相结合的局面;与法律相配套的法规、部门规章等也需要根据金融体系的新情况不断修订，既保持了法律的稳定性与权威性，又可以使得新事物有法可依。

③提高我国金融的立法水平。现阶段我国的金融立法工作更多的是一个长期处于灰色地带的新事物，出现了较大问题，金融立法工作才着手开展。如我国的私募基金已经长期处于无法可依的尴尬境地，而《证券法》修订案只是迂回地定义了私募基金，并没有明确的规定私募基金法律含义、法律地位等重要方面，私募基金仍处于灰色地带，不利于私募基金的壮大与规范化管理。

④提高我国金融法律的执行效率;根据Pistor、Raiser和Geifer（2000）的实证研究发现，经济转轨的国家在法律条文上对股东权利的保护一般而言有很大改善，甚至在某些方面还超过一些发达国家，但是其执行效率却非常低。我国作为一个处于经济转轨期的国家，提高法律执行效率比制定法律条文更重要。

新的发展时期内，金融业的监管者坚持依法治市，不断完善证金融法律体系，全面规范监管行为，优化资本市场法治环境，严厉查处市场违法违规活动，全力维护市场正常秩序，切实保护投资者合法权益。

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