基于渐进决策模型对住宅用地使用权自动续期制度的分析

文/王永凯

基于渐进决策模型对住宅用地使用权自动续期制度的分析

文/王永凯

我国的行政制度改革是一项复杂的系统工程。实践证明，我国在行政制度选择上往往选择“摸着石头过河”的渐进式改革。本文拟就渐进决策模型，针对住宅自动续期制度改革，提出自己的一些分析和建议。

一、有关住宅自动续期制度的问题提出

安居才能乐业，住房乃民生之要，而住宅续期的问题随着温州某小区房屋20年土地使用权到期事件，引发了社会的高度关注。无独有偶，深圳、青岛等地也出现了类似的现象。在不远的将来，当所有70年土地使用权的住宅到期时，中国将必须解决土地使用权到期的问题。住宅如何自动续期成了热议的话题。

国务院在1990年发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中明确，土地使用权出让最高年限按用途确定，其中居住用地70年。《中华人民共和国物权法》）第一百四十九条规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”但对该“自动续期”，目前国家尚未出台相关实施细则。

根据上述法律法规的规定，对于住宅如何“自动续期”有两种观点：一是不需要补交土地出让金，无条件地自动续期，也不需要办理房地产登记等手续，自动合法地继续使用该土地。二是认为无偿自动续期无异于永久使用土地，等于将国有土地一次性买断，居住用地70年的使用权规定形同虚设，而所谓“使用权”也变成了事实上的“所有权”了。

应该注意的是，中华人民共和国宪法第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”如果住宅无偿自动续期等同于坐拥土地“所有权”，这岂不与国有土地属于国家所有的宪法规定相违背？

另外，住房是导致我国普通百姓贫富两极分化的一个最重要的原因。起初土地出让的时候比较便宜，国家一次性收取70年的土地出让金，但是现在地价越来越高，前面买房的人和后面买房的人，财富差距非常大，买房较早且有多套房者更是躺着暴富。如果续期再不收费，会加剧社会贫富差距，最终导致社会公平丧失。

综上，住宅土地使用权到期如何续期及续费的政策问题已不容回避，亟待解决。笔者认为应选择适合该政策改进的模式，因此，本文拟引入渐进决策模型，对“住宅自动续期制度”政策提出分析和评价。

二、关于渐进决策模型的理论含义、原则以及适用性

（一）渐进决策模型

1958年，林德布洛姆在美国经济评论发表的《政策分析》以及1959年在美国《公共行政评论》杂志发表的《“渐进调适”的科学》中，较有系统地建立了自己的分析模型，即政策制定是以现行的政策作为基本方案，在和其他新方案相互比较后，制定出对现行政策加以增加、修改的新政策。

（二）渐进决策模型的三个原则

第一，按部就班渐进分析原则。在林德布洛姆看来，决策过程只不过是决策者基于过去经验对现行决策稍加修改而已，强调决策过程的连续性和“按部就班”性。第二，积小成大质量转换原则。林德布洛姆认为渐进决策对现实的变革是通过逐步的积累实现根本的改革。渐进改革，适应环境的不断变化。第三，稳中求变政治均匀原则。政策上大起大落不可取，欲速则不达，这样会危害社会稳定，要在保证稳定的前提下，通过小变到大变的过程，达到既定决策目标。

PFS以及OS，能够有效控制不良反应的发生率[8]。现在，阿帕替尼临床主要用于三线和三线以上的单药治疗，是否能够和传统治疗形式进行融合，还需要进一步的研究。加强对肿瘤特征的观察，确定用药的时机与剂量，筛选符合条件的群体，研究阿帕替尼的耐药性是今后工作的重点。

（三）渐进决策模型在中国的适用性

1.中国实践经验。我国的改革从总体上说，是渐次推进的。马克思主义唯物辩证法认为：事物的发展是螺旋式上升、波浪式前进的过程，虽然前途是光明性，但道路是曲折性的。其阐明了在不断试炼探索中前进的渐进式决策方法。十八大报告指出：“改革开放以来，我们总结发展社会主义民主正反两方面经验……成功开辟和坚持了中国特色社会主义政治发展道路。”由此，对于渐进式改革的肯定，从十八大报告可窥一二。事实上，回顾中国改革开放的历程，从计划经济体制到市场经济体制的转变，正是一种渐进式的改革典范。邓小平所提出的“摸着石头过河”的理论是渐进决策模式的生动体现。“试点——推广”模式，先试点探索，取得经验、达成共识后，再全面推开。

2.适用性分析。第一，林德布洛姆的渐进决策模型较适合高度稳定的社会，只有在各种社会问题得到比较妥善的解决、民心相对安定的局面中，方能持久进行渐进式改革。随着当前的经济社会持续稳定发展，我国正适合该模型的应用。第二，我国经济社会发展的前提是稳定，渐进决策模型有助于维护社会稳定。由于改革采取渐进方式，社会震荡小，民众比较能够承受，有利于社会的稳定，从而有效减小改革的阻力。第三，从实践上说，改革不可能是一帆风顺的，挫折失败在所难免，渐进保守的决策可以最大程度地避免决策失误给国家和社会带来的决策风险，同时，渐进决策模型有利于在巩固前期改革成果的基础上，帮助改革的领导者积累和总结经验教训，在渐进的过程中逐渐地明晰改革目标，避免下一阶段出现失误，从而将改革继续推向新的阶段。

三、渐进决策模型在住宅自动续期制度上的应用

根据渐进决策模型的含义——决策者决策时，在既有的合法政策基础上，采用渐进方式对现行政策加以修改，通过一连串小小改变，在保持社会稳定的前提下，逐渐实现决策目标——本文拟以现行的住宅续期政策作为基础，选取一些与现有住宅自动续期模式具备内涵一致性的国内外模式作为参考，通过分析比较，为完善住宅自动续期制度提出可行性建议。

（一）深圳模式

深圳市由于历史遗留原因，有一批房屋土地使用期限短。为解决该问题，2004年4月23日《深圳市到期房地产续期若干规定》（以下简称“《规定》”）发布施行，规定：“到期房地产，业主需继续使用该土地的，在不改变用途的情况下，按有偿使用土地的原则延长土地使用年期。延长方式包括补交地价签订土地出让合同或支付土地租金签订土地租赁合同。在国家规定的最长土地使用年期减去已使用年期的剩余年期范围内约定年期的，补交地价数额为相应用途公告基准地价的35%并按约定年期修正，补交地价一次性支付；土地租金按年支付，其标准由市国土管理部门定期公布。已建成的合法行政划拨用地性质房地产，在不改变用途的情况下，可按到期房地产续期的地价（土地租金）标准和延长土地使用年期的原则，办理土地有偿使用手续。”据此，有两种续期支付方式可供业主选择：一是一次性支付，补交地价数额为相应用途公告基准地价的35%，并按约定年期修正；二是采取年地租的方式，业主每年交付租金，标准由国土部门定期发布。

除了上述规定以外，只有一次性补缴地价的业主，才可以获得新的商品房产权证，而付年租则只能获得非商品房产权证，无法进入商品房市场进行交易。这种做法将产权效力和土地续期方式选择进行了良好的挂钩：选择年租金的方式，较适合无需交易的自住需求居民以及无力支付巨额土地出让金的业主；选择一次性缴纳出让金的方式，因为可以有效保障产权交易，也将引导大批业主一次性缴纳土地出让金。而且该《规定》与2007年新出台的《物权法》不相违背，《物权法》仅对住宅的续期提出是自动续期，对于如何自动续期没有明确的规定，因此该《规定》对设计如何自动续期有一定借鉴意义。

（二）香港模式

大陆的国有土地出让制度师法于香港独特的批租制，香港也实行有偿有期、有条件地使用土地制度，因此香港的土地政策规定更贴近大陆。

香港的土地租金包括两个部分：一部分是一次性的“土地出让金”，是按照出让时的市场价格一次性收取的出让金；另一部分是向土地使用者收取的一定比例的地租。若批租的土地使用权到期，《政府租契条例》、《新界土地契约（续期）条例》等法律法规对土地续期问题进行了明确的规定，其处理方式为自动续期，期限同上一次土地批租年限，并在土地注册处登记簿上注明，续期不需补缴土地出让金，每年仅仅补交象征性的新地税。依据香港法律，差饷是按照房产年度总租金的5%进行计算，这样，续期业主的年应缴新地税仅为房产租金的1.5‰，市场地价的0.1%。另外，每年还须缴纳类似于大陆可能推出的物业税的差饷（差饷是政府向物业使用人征收的一种间接税，它的原义是支付警察、食用水、街灯等公共支出的费用，因此称之为差饷）。这样的做法，有效平衡了物业税和土地续期的费用。减少了居民的经济负担，避免了在土地批租期限到期后，向土地使用者收取沉重的续期费用。目前这种续期制度得到了香港广大民众的高度认可。

（二）芬兰模式

在芬兰，有一大部分土地“归社会所有”，即公有。土地作为稀缺资源须首先服务于社会利益，其次才是私人土地所有者的利益。因此可以认为，芬兰土地公有制和我国有相似性。

芬兰公有土地出租实行年租制，即承租人按年支付土地租金。同时，将住宅用地分为好、中、低三等。对于最好地段的住宅用地，以公开拍卖方式出租，年租金设定在土地市场价值的4%；一般地段的住宅用地以协议方式出租，年租金设定在中等土地价值的4%，中等土地价值一般低于市场价值5%-10%；如果地块用于建设补贴性住宅，市政府的协议年租金则通常定为土地评估价值的4%，一般低于市场价值20%。在年租的收取上，以土地的合理开发利用以及住宅的可消费性为导向，又通常和消费物价指数等挂钩，考虑民众的可承受能力。同时，政府部门也需缴纳地租，这样可以减少土地的闲置，促进土地的合理利用。

我国在不改变土地公有制的原则下，可以借鉴芬兰土地级差的年租收缴方式，同时也可以学习其合理设定国有土地有偿使用政策的经验，不以收取土地出让金作为财政收入的主要手段，明确财政是为政府的公共目标服务的，不能本末倒置，应以满足城市发展和公共用地需要、稳定地价和房价为政策目标。

四、渐进决策模型应用的具体操作路径建议

根据渐进决策模型的理论依据，本文拟依托于本国的现有法律体系，通过汲取深圳、香港、芬兰的有效实践经验，提出完善住宅自动续期制度的具体操作路径建议。

（一）续费方式选择

从目前到期续期现状来看，业主们还是愿意缴纳土地出让金的，关键是费用高低和缴纳方式的问题。从渐进决策模型来看，可在现有的法律基础上，采用渐进方式对现行政策加以修改和调整：一是借鉴深圳模式，采用按照基准地价一定比例补缴出让金。同时，灵活采用两种续期方式供土地使用权人选择，即一次性补缴和年租金方式。通过与产权效力匹配，将土地供给方式和土地租金区别对待，实现目标之间的协调和配合。土地使用权人可以自由选择具有完全产权效力（可以自由转让和抵押）的一次性补缴方案和具有部分产权效力的年租金方案。二是借鉴香港模式，即费改税，不再收取土地出让金，而是由取得住宅建设用地使用权的权利人定期向国家缴纳税金，税金则被地方政府收归，用于公共服务的支出。2006年10月，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出：“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费。”在处理物业税和土地出让金的关系上，对土地使用权到期的房屋采取征收物业税或土地使用税等税费的方式作为土地使用权续期的对价，这样做既可以解决续期费用，操作也较为简便。三是借鉴芬兰模式，根据土地级差收取不同的租金，同时以公共服务为目的挂钩租金金额，最大程度地实现公共行政目的。

（二）法律解决途径

由于现行的法律均未对建设用地使用权续期费用做出明确规定，尽管《土地管理法》、《城市房地产管理法》中对国有土地有偿使用均有原则性规定，但较为笼统，实践中主要依据1990年国务院颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》加以规范，但该条例出台较早，滞后于目前经济社会发展。后续虽陆续出台过一些补充性的政策，但这些政策立法层次较低，也缺乏稳定性和系统性，因此需尽快梳理和整合现行的政策，在全国范围内出台统一的法律规范。对于“住宅土地到期自动续期如何缴费”这个事项，最重要的是应该明确在什么层面上制定和由谁来制定。根据上文，可能通过税金或者土地财政基本制度的方式来制定政策法规。《立法法》第八条、第九条规定：“下列事项只能制定法律：......（六）税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度；......（九）基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度。......本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”因此住宅土地续期费用问题属于“法律保留事项”，应当通过全国人大及其常委会制定法律或者授权国务院制定行政法规来解决。

（作者单位：上海市普陀区规划土地管理局）