农村生活垃圾治理进展概述*
2016-11-18许碧君
许碧君,张 益,邰 俊
(上海环境卫生工程设计院有限公司,上海200232)
农村生活垃圾治理进展概述*
许碧君,张益,邰俊
(上海环境卫生工程设计院有限公司,上海200232)
介绍了我国近5 a农村生活垃圾治理工作和进展情况,总结了在经营模式、经费分担机制、收运处理模式等方面的经验,探讨了治理过程中存在的模式粗放、财政投入不足、法规和章程缺失、管理机构缺位和错位等问题,并就进一步加强农村生活垃圾治理提出建议。
农村;生活垃圾;治理
1 形势和政策
1.1国家层面重视农村垃圾治理
近几年,各部委陆续出台多项政策,积极引导、促进农村垃圾治理工作。2014年11月,住房和城乡建设部组织召开全国农村生活垃圾治理工作电视电话会议,启动农村生活垃圾5 a专项治理,使全国90%村庄的生活垃圾得到治理,同年12月,全国住房和城乡建设工作会议明确提出全面启动村庄规划、深化农村生活垃圾治理;2013年2月,农业部正式在全国启动“美丽乡村”创建工作;2010年2月,环保部发布《农村生活污染防治技术政策》,用于指导农村居民日常生活中产生的生活污水、生活垃圾、粪便和废气等生活污染防治的规划和设施建设,2013年11月发布《农村生活垃圾分类、收运和处理项目建设与投资指南》,作为农村生活垃圾分类、收集、转运及处理工程的规划、立项、选址、设计、施工、验收及建成后运行与管理的技术依据;2013年7月,财政部发布《关于发挥一事一议财政奖补作用推动美丽乡村建设试点的通知》(财农改〔2013〕3号),提出实现道路硬化、卫生净化、村庄绿化、村庄亮化、环境美化等目标,改善村容村貌和农民人居环境。
1.2各地纷纷出台新政响应号召
以2015年为例,3月《广东省城乡生活垃圾管理条例(草案)》提交广东省人大常委会十六次会议审议,草案的一大亮点是首次把“农村生活垃圾管理纳入法规调整范围”;同年4月,上海市绿化和市容管理局印发了《关于开展本市农村生活垃圾全面治理工作的实施意见》,《意见》包括了2015年至2020年的工作路线图;同年12月,重庆市发布了《重庆市农村生活垃圾治理工作实施方案(2015—2018年)》,要求在2018年年底前,除少数偏远散居农户外,基本实现农村生活垃圾集中处理全覆盖,90%以上农村生活垃圾得到有效处理,全市1 919个贫困村农村生活垃圾专项治理及农村环境综合整治成效得到巩固。
1.3全国农村生活垃圾治理呈现“三五六”格局
截至2014年底,全国54.67万个行政村中,没有设置垃圾收集点的农村占总数量的三成以上;没有对生活垃圾进行处理的农村超五成,有14个省不到30%,有少数省甚至不到10%,农村生活垃圾超六成没有处理[1];由此可见,农村生活垃圾未来工作的空间和潜力是巨大的。
2 治理进展
2.12009—2014年农村生活垃圾治理工作初见成效据统计[1],2009—2014年我国农村对垃圾进行收集的行政村比例年增长12个百分点;对垃圾进行处理的行政村比例年增长21个百分点,如图1所示。许多地区进行了着实有效的尝试,初步取得了成效。例如,2008年以来,山东全省县镇两级政府,累计投入资金51.3亿元,目前有76个县(市、区)实现了生活垃圾城乡一体化处理;2009年以来,四川大力推进以农村生活垃圾治理为重点的城乡环境综合整治,目前全省85%的行政村生活垃圾得到了处理;2010年以来,安徽省级财政安排专项资金10.5亿元,县(市、区)投入财政资金4.5亿元;广西2011年大力推动农村生活垃圾处理后,2 a内对生活垃圾进行处理的行政村比例就增加了30个百分点。
图1 2009—2014年我国农村生活垃圾处理进展
2.2财政投入日益增长
2009—2014年,用于农村垃圾处理的各级财政投入年均增加约30%(见图2),农村环卫基础设施得以逐步改善[1]。
图2 2009—2014年我国农村环境卫生财政投入
2.3全国农村生活垃圾治理工作成效差距较大
东部地区领衔全国农村生活垃圾治理推进工作。2014年,东部地区用于农村垃圾处理的财政投入占全国61%,有生活垃圾收集点行政村比例高达82.98%,对生活垃圾处理的行政村比例高达70.58%;中部地区、西部地区、东北三省收集村比例超五成(见表1),生活垃圾处理村比例有待提升[1]。
表1 我国各区域农村生活垃圾治理情况
3 主要经验
3.1探索多元化经营模式
在农村生活垃圾收运处理领域,已经有不少地方政府尝试与企业合作。山东省采取合资、合作、PPP、BOT、TOT等多种方式,鼓励社会资金投资、建设、运营农村生活垃圾收运设施,目前全省30%的垃圾处理场有社会资金投入,吸引资金50多亿元;2013年以来,安徽省衢江区把农村生活垃圾无害化处理作为“五水共治”工作重要抓手,全省率先引进“建设—经营—移交”的BOT模式,依托市场强设施,引进资本强管理,有效破解农村生活垃圾处理难题。截至目前,共利用民间资金2 200余万元,新建5 m3密闭式智能垃圾收集系统250处,无害化清运、处理垃圾3 000余t。
3.2推行村民适当缴费的经费分担机制
不少地区探索了让村民适当承担部分生活垃圾运行费用的方式,既可以弥补运行经费缺口,又可以让村民主动配合开展分类减量工作,还可以让广大村民成为“义务”监督员。广西通过筹集、管理村庄保洁费的方式向每户每月收取3~5元,共自筹村庄保洁费806万元,占城乡垃圾治理总投入的23.17%。
3.3试行因地制宜的收运处理模式
决定农村生活垃圾收运处理模式的因素众多,有经济条件、人口密度、村落分布、地理现状、交通条件等。当前,在国内经济发达地区如上海、江苏、浙江、山东等地已广泛采用“城乡一体化”收集处理模式,截止2014年底,山东省有76个县(市、区)实现了生活垃圾城乡一体化处理,而且多数具备了无害化处理的能力;而在广西、贵州等部分地区,则试点推行了“源头分类减量、适度集中”处理模式,通过在源头分类减量后,区分近郊、远郊、偏远村庄的不同,分别选在县、镇或村,以“户分类,村收,就近就地处理”、“户分类,村收,片处理”、“户分类,村收,县处理”的方式进行处理,打造了一批各具特色的示范镇和示范村,实现以点带面、整体推进的目标[2]。
4 存在问题
4.1模式粗放,没有形成完善的收运处理系统
目前我国大部分农村生活垃圾的收运模式简单粗放,部分农村没有垃圾收运处理设施,垃圾随处乱堆,甚至直接倾倒在河流里;一些地区则设有简易垃圾收集点,没有密封、清洁措施,最终采取简易堆填处理;另外一种比较普遍的做法则是通过收集点转运至简易填埋场,这3种模式都存在资源浪费以及污染严重的问题。
4.2财政投入不足
自2011年起至2014年,尽管农村年环卫投入涨幅较大,但是相对于城市来说,农村环卫投入额度较低,年人均环卫投入只占城市的20%左右(见表2)[1],财政支持力度不足,仍然有提升空间。
表2 2011—2014年城市、农村人均环卫投入情况
4.3法规和章程缺乏,针对性强的技术体系不完善
当前我国针对农村生活垃圾处理的地方性法规和规定基本空白,一些涉及农村环境保护的法规条款只是原则性或政策性规定,在农村的实用性和可操作性不强。我国现行的技术标准大都针对于城市生活垃圾,不适用于农村生活垃圾管理和处理处置的需要。
4.4管理机构“缺位”和“错位”问题突出
当前我国农村生活垃圾管理存在“缺位”和“错位”问题,尤其在乡镇、村镇级别,常常出现职能结构设置不合理,责权不清晰,环卫管理机构缺位,不仅导致基层工作人员工作涉及内容多,任务重、压力大,同时使乡镇、农村承担了与职权不相称的责任,难以调动和组织人员开展环卫相关服务,形成了管用脱节的现象。
5 建议
5.1规划先行,确保有序推进治理工作
环卫专业规划是城市规划中不可或缺的组成部分。郊区县在编制社会经济发展规划时,也应将农村生活垃圾治理纳入郊区县建设的总体规划,进一步明确宏观导向。
5.2完善农村生活垃圾治理标准体系
2014年,住房和城乡建设部市容环境卫生标准化技术委员会制定了村镇市容环境卫生专业标准体系。标准体系框架分为综合标准、基础标准、通用标准和专用标准4个层次。当前标准体系中,现行2项,在编1项,待编10项,修订中4项,目前大部分标准都处于待编、修订状态,建议在5 a内应尽快出台相关标准,规范农村生活垃圾收运处理;同时应补充完善标准体系,例如增加农村垃圾收集、运输设施设备标准、简易填埋场封场管理规范。
5.3多途径加强农村生活垃圾分类管理
与城市相比,我国农村生活垃圾具备独有的特性,例如成分复杂,村落范围广、外部性强等,设计一些具有农村特色的分类方式,例如有偿回收农用物资包装废弃物;进一步发挥农村废品站的作用,加大废品回收站的硬件设施投入,培养回收站人员的市场经营意识、能力,拓宽回收的种类、范围;环卫部门与农委等形成合力,统一建设、协同处理农村生活垃圾中的有机垃圾、畜禽粪便、农业垃圾(秸秆等)等工作。
5.4加强农村环卫管理队伍建设工作
加强基层环卫管理人员队伍建设工作,包括在监测设施配置、执法装备能力、领导和骨干素质培养上进行投入,使之快速形成基层环卫管理能力,对技术条件薄弱的基层,加强人力支持:针对在乡镇、农村环卫机制建设中普遍存在的人员配置、能力建设和业务水平存在短板等问题,建议有条件的县(市、区)在明确购买服务的原则、项目、方式和责任后,开展政府向社会购买公共服务的试点工作,以期从人员、能力和业务上充实农村环境卫生管理机构。
[1]中华人民共和国住房和城乡建设部.中国城乡建设统计年鉴[M].北京:中国统计出版社,2015.
[2]王宁.开展五年专项行动,推进农村生活垃圾治理[J].城乡建设,2015(1):9-11.
An Overview of Rural Domestic Waste Management Progress
Xu Bijun,Zhang Yi,Tai Jun
(Shanghai Environmental Sanitation Engineering Design Institute Co.Ltd.,Shanghai200232)
The situation and progressof rural domestic waste treatment in the past 5 yearswere introduced.The experience of operation model,expenses sharing mechanism,as well as collection and transportation model were summarized.The problemsexisting in the processof governance of extensive mode,insufficient financial resources,lack of regulationsand rulesand poor management organization were discussed.In addition,favorable suggestions on how to further improve domestic waste management in rural areaswere proposed.
rural areas;domestic waste;management
X799.3;X705
A
1005-8206(2016)05-0012-03
科技部科技支撑计划资助项目(2014BAL02B01)
2016-02-23
许碧君(1983—),硕士,研究方向为固废处理。
张益,E-mail:zhyi189@189.cn。