江西省农户参与式生态清洁小流域综合管理探析

袁 芳，胡 松，王辉文，谢颂华

(1.江西省水土保持科学研究院,江西 南昌 330029； 2.江西省土壤侵蚀与防治重点实验室,江西 南昌 330029)



江西省农户参与式生态清洁小流域综合管理探析

袁 芳1,2，胡 松1,2，王辉文1,2，谢颂华1,2

(1.江西省水土保持科学研究院,江西 南昌 330029； 2.江西省土壤侵蚀与防治重点实验室,江西 南昌 330029)

水土保持；农户参与式治理;生态清洁小流域;小流域管理;江西

农户参与式治理是生态清洁小流域建设发展的一个必然阶段。针对农户参与生态清洁小流域管理的现状和存在的问题，提出了江西省农户参与式治理流程，并从完善农户参与制度和创新农户参与式管理模式两个方面探索了生态清洁小流域的综合管理，可为生态清洁小流域建设提供借鉴和参考。

生态清洁小流域建设是传统小流域综合治理的新发展，也是水土保持生态建设今后发展的重要方向。随着“生态修复、生态治理、生态保护”三道防线的提出，生态清洁小流域建设技术体系日趋完善。相比传统的小流域治理，生态清洁小流域建设除了运用水保措施防治水土流失，还要协调好流域内人和生态环境的关系，让小流域土地的使用者——农户，共同营造美丽的家园。

目前，生态清洁小流域建设在江西还处于探索阶段，在长期“自上而下”管理模式影响下，大多数地方还延用着传统小流域管理模式，忽略了农户与生态的关系，农户利益未得到根本重视，导致部分生态清洁措施不能发挥其应有的效果。农户参与式治理是一种鼓励和引导农户全程参与的治理模式，它根据农户的真实意愿和主观能动性，让其充分了解项目的意义和预期效益，按其所需来制订治理规划并实现资源的合理利用，从而变“被动治理”为“自觉治理”，以期达到增强农民获得感的目的。

1 农户参与制度的现实基础

(1)民众基础。生态清洁小流域建设工程一般实行项目计划管理。目前，大多数情况下的农户参与是在政府倡导下进行的，属于“自上而下”的形式，政府起决定作用，实施内容对于农户而言，相关性和自主性不大，没有给予农户表达实际需求的机会。

(2)法律基础。水土保持法第十三条指出：“编制------------------

水土保持规划，应当征求专家和公众的意见”。在项目的其余阶段，公众能否参与、如何参与等都没有明确规定。

(3)组织基础。目前，水土保持工程建设投资以政府为主，其他社会组织或个人投入较少，政府基本上包揽一切，非政府组织影响力小，作用不大。

(4)技术基础。在“两型社会”建设和新农村建设的大背景下，农村生态环境整治及宣传让农户提高了环境保护意识，但了解生态建设相关技术的并不多，直接让农户参与项目建设也不现实。

2 农户参与的现状

由于流域治理的主导者是国家的相关部门，更多时候流域内农户是被当作受益者而被动参与，致使治理规划等决策过程缺乏利益相关者的参与，不能充分反映流域内农户的利益。因此，当流域治理与农户现实利益冲突时边治理边破坏的现象就会发生，或当治理结束后，治理措施无人维护，导致流域不能健康持续发展[1]，相关措施无法长期发挥效益，甚至实施过程中还会遇到阻力。主要原因有：一是大多数规划以争取项目资金为目的，在征求政府部门意见后进行公示, 是否体现农户所需并没有进行深入分析与研究；二是尽管参与式管理形式多样，如“大户+农户” “合作社+农户” “公司+合作社+农户”等，但主要以“土地流转+农户种植”的方式发展经济，其虽然降低了农户的生产风险和市场风险，使农户得到了比分散经营更多的实惠，但这其中政府主导、大户利益往往决定了小流域项目的发展方向，普通农户仍是被动参加，普通农户利益得不到满足，参与的积极性不高；三是农户生态意识不够，缺少主动性，参与的广泛性、持续性不强，规模也不大；四是缺乏生态补偿，未能让农户从“绿色银行”中获取更多的利益。

3 农户参与制度的缺陷

(1)保障农户参与的相关法律制度还不健全。农户的参与权、知情权、监督权等还未充分体现，缺乏常态的合理的程序性规定，更缺乏指导性和可操作性。

(2)农户参与项目管理力度不足。受农村基础设施和管理体系尚不健全、水土保持宣传教育薄弱、农户的参与意识和参与能力不高等因素影响，在科学构建职能组织、完善参与制度和人员配备等方面尚未形成完善的参与环境管理体系[2]。

(3)农户参与意见缺乏处理与采纳反馈机制。农户虽然参与管理中，但缺乏通畅的渠道了解自己的意见是否被采纳、是否被执行到位。

(4)农户参与风险应对措施不足。农户，特别是贫困农户在项目中投入，若遇上不可预见的灾害时须承担一定的生产风险，而项目管理措施中一般没有相应的应对策略，保障力度不够，致使农户参与只愿出力不愿出资的现象突出。

(5)农户参与组织体系不完善。完善的组织体系是有效开展农户参与管理的有力保障，但目前愿意参与项目的多为个人，未能形成广泛的整体力量，加上农户对政府的依赖性过强，导致参与的程度和效果主要受行政主管部门的态度影响[2]。

(6)农户参与缺乏监督机制。农户参与涉及企业、政府及相关主体多方的权利和义务的履行，但履行的程度、质量的好坏往往缺乏评估和监督。

(7)农户参与缺乏完善的信息公开机制。目前公开的内容较少，农户参与只能是有限的、浅层的。

(8)农户参与缺乏基于“全过程”的问责与激励机制。

(9)农户参与缺乏生态补偿制度。农户不能从生态建设中得到更多实惠，也就很难激励其对生态保护进行投资，使生态环境资本增值。

4 农户参与式生态清洁小流域治理流程的拟定

根据江西省典型生态清洁小流域调研成果，参考各地参与式工程建设流程，我们拟定了江西省农户参与式生态清洁小流域建设流程：建立需求项目库—前期准备工作(县级政府与乡镇等有关部门征求意愿，相互沟通、外业勘察、治理地块选取、生态补偿调研、与村委会和农户沟通确认)—确定实施方案编制单位(招标确定)—编制方案(村理事会、县水利水保部门、设计单位共同编制)—项目申报和审批—行政主管部门下达年度计划—成立项目管理机构—公示与培训—开展招标工作—施工、监理—监督检查与指导—补充完善—竣工验收—后期运行与管护—项目后评估(见图1)。

图1 参与式生态清洁小流域建设流程

5 农户参与制度的建立

制度体系是否系统和完整，在一定程度上代表和决定了建设水平和生态治理能力的高低。完善的制度体系既包括“自上而下”与“自下而上”两条路径的结合，也包括提升内在驱动力和强化外部约束力两个维度的结合。

(1)出台农户参与式生态清洁小流域管理办法。不仅强调技术层面的“自下而上”与“自上而下”的结合，而且强调政策、法律等方面的支撑，管理办法应明确农户的参与范围和参与方式，以切实保障农户的知情权、参与权、决策权、受到侵害后的救济权等。

(2)实行按需投资制度。水土保持项目属于公益类项目，基本为限额设计，易导致农户参与受限、实施效果达不到最佳等情况发生，建立按需投资制度后，可多方整合资金，分期实施，确保生态清洁小流域建设让群众满意。

(3)建立项目理事会选举制度。由农户选举产生的项目理事会成员中，贫困户、妇女等群体应占有一定的比例。为保障项目的顺利实施，理事会成员中还应该包括一定数量的村两委领导。

(4)落实项目公告制度。通过多种形式保证项目实施全过程的透明公开，包括农户意见反馈情况，并加大宣传力度，使有关信息在村内广为人知。

(5)建立考核评价机制。以行政村为单位, 由村民委员会召集农户代表, 选举产生村级监测评价小组, 对项目实施的全过程进行监督, 并对项目农户满意度进行测评。具体包括: 督促理事会及时向村民张榜公布项目采购、物资质量、实施进度及农民投工投劳等相关信息；对项目采购及实施过程进行监评[3]；在工程结束后对项目的投入情况、活动开展情况、产出情况等进行效果和影响的评估，得出小流域治理的生态、经济和社会效益；了解农户对项目的满意度；对项目区农户进行相关监测调查。

(6)建立激励与问责机制。对项目实施小组的农户实行工资补助制度，明确其权利、义务和职责。结合考核评价机制，评估判断履行责任和义务是否达标或跑偏，从而启动及时纠正和预防的问责机制。对于参与热情高、参与质量好的农户额外给予一定的物质和精神奖励，逐步营造一种宽松和谐的参与环境。

(7)建立技术服务保障制度。完善的技术服务保障体系有利于农户尽快掌握生态建设实用技术, 提高其自身的参与能力和发展能力。建立技术服务保障制度，包括聘请大中专院校和科研院所相关专家教授为技术人员进行多形式的技术强化和知识更新培训；订阅生态建设科技刊物；组织专家根据当地的实际情况编写实用技术资料。

(8)建立后期管护资金管理制度。建立村民委员会与农户代表或组织共同管理资金运行的机制。地方政府资金的协调工作主要让村干部负责，农户代表和组织负责农户出资的协调工作,双方共同对后期管护资金进行管理，定期向农户公示后期管护资金账目。

(9)探索农户参与的优惠政策机制。谁承包,谁治理；谁管护,谁受益。鼓励以户承包开展小流域治理，并逐步探索建立扶持、奖励政策。①实物扶持。根据参与式治理和管理的需要,对经济困难但参与治理积极性高的农户,给予实物资助,如种子、苗木和小型工具等。②借款扶持。对短期效益显著且承包户短期偿债能力强的项目,釆用借款的形式进行扶持。③奖励扶持。对作出较大贡献的农户适当给予物质奖励。④贴息贷款扶持。对治理面积大、资金投入大的项目,则由国家贴息给承包户贷款[4]。

(10)鼓励非政府组织参与机制。进一步推进政府职能转变，为民间组织发展提供广阔空间，推动其在数量和素质上的发展，以期在明确职责、规范运作的基础上，不断扩大其组织动员力、影响力，进而提高农户的生态参与意识和主体意识。同时探索建立对非政府组织稳定的财政资助机制，建立以项目为导向的契约式管理模式，通过奖励性、委托性、补贴性或购买性的方式给予民间组织实质性的支持。

(11)建立生态补偿机制。由市政府出台相关生态补偿办法，协调县政府、企业、个人等生态清洁受益者，对生态清洁小流域进行资金或物质补偿。成立生态补偿资金专户，专项用于生态环境治理和改善，如生活污水处理、生活垃圾处理、面源污染处理、植被恢复、节能清洁措施等，以加大小流域治理投入力度。

6 农户参与式管理模式的创建

在大力推进生态建设和扎实推进精准扶贫工作中，积极探索农户参与式管理模式，完善服务体系，与农户建立可行性好、可靠性强的合作发展机制，力争实现政府绩效好、企业效益大、合作社发展快、农户利益多的目标。

(1)“政府-企业-专业合作社-农户”管理模式。以国家投资为导向，引导地方和群众投入治理，使有限的资金发挥更好的效益。政府：强化对参与式治理的主导和监管，借鉴、推广各地的先进理念和先进经验及技术。企业：运用市场化手段筹集资金，开发新技术。专业合作社和农户：建立完善规范的合作社，可显著增强农户的责任意识，便于他们从前期参与—实施参与—监管参与—维护参与全程为小流域综合治理可持续健康发展发挥作用。

(2)“政府-大户-专业协会-农户”管理模式。政府职能同上，主要是发挥“引领功能”，把农户动员起来，缔结具有预期盈利能力的经济合作组织，实现人民政府为人民和农户增收的双重目标。专业协会可以提高农户的组织化程度，通过技术交流和相互监督，建立参与式保障体系，建立和农户之间的信任，助推农村生态科技示范。

(3)“政府-专业合作社-银行-农户”管理模式。在政府的正确引导下，合作社以农户入股分红及与银行合作的运营模式开展工作，可帮助种植大户、困难户通过贷款解决资金不足问题，并组织农户统一种植、统一销售，更可为农户提供各方面的技术信息，降低各种风险。同时，在治理资金使用管理上引入竞争机制、激励机制和诱导机制，通过以奖代补、以物代补等形式进行有偿扶持，确保定期收回投资，使治理基金滚动使用。

(4)“政府-公司-合作社-基地-农户”管理模式。在政府的正确引导下，大力支持生态建设大户、致富能手发展农民专业合作社；政府通过引入科研院所联合开展科技示范和技术推广等，让农户掌握先进技术，形成“风险共担、利益共享”的共同体，共同走向致富之路。

[1] 史亮涛，金杰，江功武，等.金沙江干热河谷区农户参与式小流域综合管理探析——以元谋小新村流域为例[J].西南农业学报，2008(6)：1630-1633.

[2] 陈梅，钱新，张龙江.公众参与环境管理的模式创新及试点探讨[J].环境污染与防治，2012(12)：80-83.

[3] 苏锋,何丙辉,王侨,等.参与式水土保持生态建设模式探讨——以重庆市合川区水土保持世界银行贷款/欧盟赠款项目为例[J].中国水土保持,2011(1):17-19.

[4] 康烨.农户满意度对参与式小流域治理的影响评估[D].北京：北京林业大学,2015.

(责任编辑 张培虎)

S157

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1000-0941(2016)10-0046-04

江西省水利政策研究课题(2014-010)；江西省水利厅重大科技项目(KT201310、KT201418)；江西省科技厅一般项目(20132BBF60074)

袁芳(1982—)，女，江西南昌市人，工程师，硕士，从事水土保持规划方面的研究工作；通信作者谢颂华(1978—)，男，江西赣县人，教授级高级工程师，博士，从事水土保持研究工作。

2016-05-06