我国海上风电发展政策演变分析

彭洪兵，吴姗姗，王双，方春洪，李锋

(国家海洋技术中心 天津 300112)



我国海上风电发展政策演变分析

彭洪兵，吴姗姗，王双，方春洪，李锋

(国家海洋技术中心 天津 300112)

海上风电是新能源和可再生能源发展的战略重点之一，目前我国海上风电发展已经取得一定成效，而且发展前景广阔。文章通过对我国海上风电发展现状和政策框架的深入研究，从政策背景、政策内容和政策实施评价3个方面分析我国海上风电发展政策演变历程，揭示其演变特征及存在的主要问题，提出关于我国海上风电发展政策的若干建议，以期为我国海上风电开发管理及政策制定提供参考借鉴。

海上风电；新能源；可再生能源；政策演变

在全球生态环境不断恶化和传统化石能源日益紧缺的双重压力下，寻找并使用环境友好的替代能源日益迫切。在可再生能源领域，风力发电技术相对成熟、大规模商业化开发条件相对较好、成本相对较低，尤其是海上风电因风能资源持续稳定、不占用土地资源、邻近负荷中心、并网消纳容易等优点而受到各国重视，欧美和日韩都开始将发展海上风电产业作为应对气候变化、保障能源安全、培育新兴产业的重要方向。为大力发展海上风电，世界各国制定详细的产业扶持政策，涵盖目标引导、价格激励、财政补贴、税收优惠、投融资支持、科研和产业化等各个环节[1]，取得巨大成效。2014年，全球海上风电累计装机容量取得重大突破，由2009年的211.15万kW增至877万kW，年均增长率达到32.95%[2]。我国海上风电起步相对较晚，尚处于发展初期阶段，对国家政策依赖性较强。本文对我国海上风电政策演变进行分析，揭示政策演变特征及存在的主要问题，提出我国海上风电发展政策建议，以期为我国海上风电政策制定及管理提供参考。

1 我国海上风电发展现状及政策框架

1.1 发展现状

近年来，我国海上风电呈现逐年递增的态势。2014年，我国海上风电新增装机容量22.93万kW，累计装机容量由2009年的6.3万kW增至65.79万kW(图1)，年均增长率为59.87%[3]。从我国海上风电区域分布来看，截至2014年，我国共有6个沿海省(市)建成海上风电场，其中江苏省累计装机容量最高，达到39.95万kW，占全国海上风电总装机容量的60.7%；其次是上海市，装机容量为20.42万kW，占全国海上风电总装机容量的31.04%。从海上风电场类型来看，我国65.6%的海上风电场属于潮间带风电场，累计装机容量为43.05万kW；近海风电场累计装机容量为22.74万kW，占34.4%[4]。

图1 2009—2014年我国海上风电装机情况

随着我国海上风电的快速发展，一批知名风机制造商纷纷进入海上风电机组制造领域，并迅速成长起来，为海上风电产业发展提供技术支撑。截至2014年年底，海上风电机组供应商达到11家[3]，华锐、金风、上海电气、国电联合动力等风机制造企业具备一定的国际竞争力。但是，我国海上风电仍然处于发展初级阶段，存在用海面积大、海域使用效率低下、影响生态环境、技术水平不成熟、基础工作能力较弱、经济性差、市场机制不健全、配套政策体系不完善、规划和管理机制不协调等突出问题。

1.2 政策框架

实践证明，政策推动是现阶段我国海上风电得以快速发展的主要推动力量。从我国现有的海上风电政策环境来看，已初步形成由可再生能源政策、风电发展政策、海上风电政策组成的层次分明、相互补充的政策框架(图2)。

图2 我国海上风电政策框架

我国现有的海上风电政策都是可再生能源政策和风电发展政策的衍生产物，大多以法律及配套管理办法、规划形式来颁布和实施。除短期上网电价之外，海上风电还没有获得实质性的财政、税收等方面的激励政策，海上风电政策体系有待进一步完善。

2 我国海上风电发展政策演变

我国关于海上风电发展的政策走向与我国海上风电的发展历程是总体相符的，大致可将近年来我国海上风电政策演变历程划分为3个阶段，即环境营造阶段(1995—2008年)、萌芽示范阶段(2009—2013年)和快速发展阶段(2014年后)。

2.1 环境营造阶段的政策

2.1.1 政策背景

20世纪70年代后，世界各国开始积极寻找新能源来逐步代替传统能源。在1973年石油危机暴发后，西方发达国家加大可再生能源开发利用步伐[5]。1995年，我国相继出台《1996—2010 年新能源和可再生能源发展纲要》《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和 2010 年远景目标的建议》《中华人民共和国电力法》等法律、法规、规划，明确表示国家鼓励和支持可再生能源开发利用，标志着我国可再生能源发展开始萌芽。这一时期的政策目标侧重于完善可再生能源发展的配套政策环境。

2.1.2 主要政策

在这一阶段，海上风电发展还没有正式起步，专门针对海上风电的政策偏少，但是多数可再生能源领域相关政策适用于海上风电。2005年，全国人大通过《中华人民共和国可再生能源法》；随后，国家发改委颁布《可再生能源产业发展指导目录》《可再生能源发电有关管理规定》《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》《可再生能源中长期规划》《可再生能源发展“十一五”规划》等实施细则和规划文件，财政部印发《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》。这些文件确立的全额保障性收购制度、可再生能源电价附加补偿、大型电力企业配额指标、规划目标、指导目录等政策对后续海上风电发展起到很大的推动作用。除此之外，在陆上风电政策中，风电特许权招标、分区上网标杆电价、风力发电设备产业化专项资金政策以及科技支撑计划对风电技术发展的支持，为海上风电相关政策的出台提供参考借鉴。

2.1.3 政策实施评价

总体来看，虽然这一时期的可再生能源和风电政策没有推动我国海上风电取得实质性的进展，但为后续海上风电发展营造了良好的政策环境。从海上风电场建设情况来看，2007年11月，我国第一个海上风电试验项目——中海油渤海湾钻井平台试验机组(0.15万kW)建成运行，标志着我国海上风电发展取得“零的突破”；但该项目利用石油平台作为海中风机基础，且接入孤立的海上平台电网，对于海上风电的并网技术参考价值不大[6]。

2.2 萌芽示范阶段的政策

2.2.1 政策背景

进入2009年后，以哥本哈根气候变化大会为标志，温室气体排放成为国际政治经济领域的重大问题，新能源也成为全世界关注的焦点。为积极应对全球气候变化，我国承诺：2020年非化石能源在能源消费中达到15%、2020年的单位GDP二氧化碳排放量比2005年减少40%～50%。随着国家对可再生能源重视程度的提高，海上风电政策相继出台。

2.2.2 主要政策

2009年1月，国家能源局召开海上风电开发及沿海大型风电基地建设研讨会，研究讨论海上风电规划和海上风电开发前期工作等问题，并通过《近海风电场工程规划报告编制办法(试行)》《近海风电场工程预可行性研究报告编制办法(试行)》等规范。2009年4月，国家能源局印发《海上风电场工程规划工作大纲》，同年6月召开海上风电开发建设协调会。2010年1月，国家能源局、国家海洋局联合印发《海上风电开发建设管理暂行办法》(国能新能〔2010〕29号)，规范海上风电发展规划、项目授予、项目核准、海域使用和海洋环境保护、施工竣工验收、运行信息管理等环节的管理。2010年5月，国家确定首批4个海上风电特许权招标项目，掀起海上风电发展热潮。为更好地落实和执行《海上风电开发建设管理暂行办法》，2011年7月15日，国家海洋局和国家能源局又联合印发《海上风电开发建设管理暂行办法实施细则》，进一步明确海上风电项目前期、项目核准、工程建设与运行管理等海上风电开发建设管理工作。期间，《风电发展“十二五”规划》《可再生能源发展“十二五”规划》《全国海洋经济发展“十二五”规划》等都对海上风电做专门部署。除此之外，《风电设备制造行业准入标准(征求意见稿)》将海上风电设备产业列入优先发展内容，《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》将海上风能开发装备纳入战略性新兴产业目录，《产业结构调整指导目录(2011年)》首次将“海上风电机组技术开发与设备制造”和“海上风电场建设与设备制造”纳入鼓励类项目范畴。

2.2.3 政策实施评价

在上述政策的推动下，我国海上风电实现质的飞跃，海上风电场建设取得突破性进展。截至2013年年底，我国已完成的海上风电项目共有17个，其中已投运的项目有7个(表1)。

表1 我国已建成的海上风电场(截至2013年年底)

2.3 快速发展阶段的政策

2.3.1 政策背景

2014年6月7日，国务院发布《能源发展战略行动计划(2014—2020年)》，提出“节约、清洁、安全”的战略方针和“节约优先战略，立足国内战略，绿色低碳战略，创新驱动战略”的重点战略。2014年9月，国家发改委发布《国家应对气候变化规划(2014—2020年)》，为控制温室气体排放，该规划提出优化能源结构、加强能源节约等9项举措。2015年3月15日，中共中央、国务院印发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》，要求“强化能源领域科技创新，提高可再生能源发电和分布式能源系统发电在电力供应中的比例”。这些文件的出台标志着可再生能源在国家能源战略中的地位上升到一个新的高度。

2.3.2 主要政策

2014年被业内人士称为“海上风电元年”。2014年1月，国家能源局印发《关于做好海上风电建设的通知》，海上风电标杆电价制定被列为2014 年重点任务。2014年6月，国家发改委下发《关于海上风电上网电价政策的通知》，规定2017年以前投运的潮间带风电项目含税上网电价为0.75元/(kW·h)，近海风电项目含税上网电价为0.85元/(kW·h)；2017年及以后投运的海上风电项目，将根据海上风电技术进步和项目建设成本变化，结合特许权招投标情况另行研究制定上网电价政策。同年12月，国家能源局对外公布《全国海上风电开发建设方案(2014—2016)》，总容量1 053万kW的44个海上风电项目列入开发建设方案，至此国内海上风电开发再次提速。2015年6月，财政部、国家税务总局印发《关于风力发电增值税政策的通知》，规定自2015年7月1日起，对纳税人销售自产的利用风力发电生产的电力产品，实行增值税即征即退50%的政策。

2.3.3 政策实施评价

这一时期对海上风电发展最大的利好政策是确定了海上风电上网电价，将推动我国海上风电步入发展的快车道。在过去几年，电价政策不明确是导致我国海上风电发展缓慢的主要原因。据中国风能协会统计，2013年中国海上风电发展进程缓慢，新增装机容量仅39 MW，同比降低69%。随着海上风电电价政策的正式出台，上千亿元的海上风电市场将正式启动，按15元/W投资成本和2 800～3 200年利用小时数反推，0.7～0.9元/(kW·h)的标杆电价将使海上风电运营的内部收益率与陆上风电相近，具备启动的经济性[7]。同时，沿海省(市)在积极开展海上风电规划的同时，将逐步加大对海上风电的扶持力度，如上海市发布《可再生能源和新能源发展专项资金扶持办法》，规定根据实际上网电量对项目投资主体给予奖励，奖励时间是连续 5 年，其中海上风电奖励标准为0.2元/(kW·h)。

3 我国海上风电发展政策演变特征及存在的问题

3.1 演变特征

3.1.1 连续性与波动性并存

我国海上风电政策的演变历程既表现出一定的连续性，也伴随有波动性。我国海上风电政策大体延续“可再生能源政策→风电政策→海上风电政策”的制定路线，从无到有、逐步细化、不断延伸、更加多元。由于对海上风电开发的态度出现摇摆以及各部门之间的利益诉求不同，相应政策往往出现波动。2009—2013年，为推动海上风电发展，相关部门鼓励在潮间带大规模建设海上风电场；到2014年年底已建成的海上风电场中有65.6%位于潮间带，之后出于对海洋资源和生态环境保护的考虑，为限制潮间带海上风电开发，提出“双十原则”。

3.1.2 问题导向

由于我国海上风电还处于初级发展阶段，诸多问题层出不穷，政策制定大多以实际问题为导向。如，为推进海上风电开发，国家能源局开展海上风电特许权招标；为遏制海上风电“跑马圈地”现象[8]，国家海洋局出台“双十原则”；针对海上风电上网电价过低问题，国家发改委印发《关于海上风电上网电价政策的通知》。以问题为导向制定政策，虽然可以解决相应问题，但过于被动，而且易导致政策波动频繁，不利于海上风电的稳定发展。

3.1.3 借鉴欧洲海上风电政策制定经验

欧洲海上风电政策对我国海上风电政策产生重要影响。欧洲海上风电起步较早，现已成为国际海上风电发展的中心，其海上风电产业发展水平和政策完善程度及有效性远胜于我国。我国在海上风电发展过程中，学习借鉴诸多欧洲海上风电发展及政策制定经验。全额收购制度、上网固定电价、电价补贴等制度均源自欧洲，欧洲可再生能源配额制度、绿色证书交易制度值得我国借鉴运用。

3.1.4 受国家能源和气候战略影响

从我国海上风电政策出台背景及演变历程来看，我国海上风电政策受国家能源与气候战略影响显著，主要表现为海上风电政策随着国家对可再生能源重视程度的提高而不断完善。萌芽示范阶段制定的海上风电政策与2009年哥本哈根气候变化大会之后我国作出的两点承诺不谋而合，快速发展阶段出台的海上风电政策与《能源发展战略行动计划(2014—2020年)》《国家应对气候变化规划(2014—2020年)》一脉相承。

3.2 存在的主要问题

3.2.1 缺乏全国统一规划，发展目标不明确

目前虽然沿海各地都积极开展海上风电发展规划，但全国统一规划尚未出台，缺乏对海上风电开发的全国统一管理。各地规划大多从行政利益出发，各自为政，一哄而上、盲目跟风现象显著，易导致占用海域面积过大、损害海洋生态环境、影响其他海洋产业或海上活动等突出问题。

长期以来，我国海上风电没有形成一个科学合理的发展目标。虽然我国曾在可再生能源、风电发展规划中提出过海上风电发展目标，但由于受政策波动影响较强，与实际发展情况相悖。2007年《可再生能源中长期规划》提出“到2010年建成1～2个10万千瓦级海上风电试点项目，到2020年建成100万kW海上风电”；2012年《风电发展“十二五”规划》《可再生能源发展“十二五”规划》均提出“到2015年海上风电装机总容量达到500万kW，到2020年达到3 000万kW”。而2014年海上风电累计装机容量仅为65.79万kW，与2015年达到500万kW的目标相去甚远；如果要完成到2020年3 000万kW的目标，装机容量年均增长率需达到89%，远远高于目前59.87%的平均水平。

3.2.2 激励政策体系不完善，缺乏市场引导

由于海上风电比陆上风电、常规能源发电开发成本高许多，在相同的政策环境和市场规则下，海上风电势必缺乏竞争力。目前除部分可再生能源相关政策适用于海上风电发展之外，专门针对海上风电的激励政策只有固定上网电价，还缺乏财政、税收、投资、人才等各方面的激励政策及实施细则。需要指出的是，海上风电固定上网电价政策对2017年及以后投运的海上风电项目上网电价、差异化电价等内容未作实质性规定，而且有专家认为此次海上风电电价标准略低，只有资源情况好、施工难度低、管理水平高的项目才能盈利[9]。除此之外，由于国家层面海上风电激励政策不完善，地方有关海上风电的配套政策几乎处于空白状态，这也是导致我国海上风电产业化进展缓慢的重要原因。同时，由于没有建立起强制性的市场保障政策，部分企业发展海上风电的主要目的是通过获取配额而进一步发展常规能源发电，无法形成稳定的市场需求，海上风电缺少持续的市场拉动。

3.2.3 政策协调性较差

我国海上风电开发管理涉及能源、海洋、环保、海事、军事、航道、渔业等多个部门，由于各部门之间的目标诉求、利益取向和发展思路不完全一致[10]，各部门、中央和地方制定的政策往往出现“打架”状况[11]，出现多头审批、审批周期长、规划冲突等现象。在现行海上风电项目审批机制下，获得海域使用权、通过海洋环评和通航安全论证的周期一般需要两年以上，导致海上风电项目前期工作推进缓慢。首批4个海上风电特许权招标项目虽已经同意批准，但因部门协调较难限制，在海域使用、设备选型和建设技术方案等方面均需做出调整，一定程度上影响项目建设进度、开发建设成本和整体运行效率。

3.2.4 配套服务政策不健全

我国现有海上风电政策框架缺少对海上风电基础工作、技术研发、运行监测、故障分析、技术标准认证、并网检测等配套服务的支持。由于我国海上风电技术标准认证等技术服务体系尚未建立，标准认证权威机构较少，大部分海上风电设备都没有经过检测认证和并网检测，而且还是自愿认证而非强制认证；如果不尽快完善相关技术标准和建立健全认证监管体系，大量质量不合格的风机将充斥海上风机市场，后果不堪设想。

4 关于我国海上风电发展政策的若干建议

4.1 出台全国海上风电发展规划，科学制定发展目标，统筹开展空间布局

出台全国海上风电发展规划是实现全国海上风电有序开发和统一管理的基本要求。应汇总沿海各省(直辖市、自治区)海上风电发展规划成果，经充分论证、讨论、修改后，尽早出台全国海上风电发展规划，作为今后一段时期内海上风电发展的指南。①规划须明确海上风电发展的指导思想，规范海上风电开发秩序，合理引导海上风电舆论导向，奠定“合理控制近海、稳步推进深远海”的海上风电发展基调；②规划可制定科学合理的发展目标，发展目标不能“畏首畏尾”定得太小而阻碍海上风电的发展，也不能“盲目跟风、头脑发热”定得太大而脱离实际，应在专题研究的基础上经过充分论证制定；③规划能够统筹全国海上风电空间布局，协调好海上风电开发与资源环境保护之间的关系；④进一步明确能源、海洋、电力等相关部门职能，理顺海上风电场建设的审批流程，提高管理和审批效率，建立高效的海上风电项目审批机制；⑤全国海上风电规划催生一系列配套政策，有力推动海上风电发展。

4.2 立足海上风电产业链组成，健全海上风电政策体系，加大政策激励力度

海上风电产业链涉及海上风能评估、海洋水文测量、海底地质勘察、海上风电场规划、海上风机研发设计制造和检测认证、风机安装、风电场运行、风机维护、风电并网及电网运行、配套服务等一系列环节[11-12]，应转变现有政策过多集中在开发建设环节的不平衡现象。通过财政奖励、投融资支持和科技攻关计划，积极引导风电机组制造企业、高等院校、科研机构开展产学研合作，加大海上风电技术研发投入，推进核心领域关键技术突破，增强海上风电自主创新能力，进一步降低海上风电开发成本；通过专项资金、财政担保、财政贴息、税收优惠等手段，积极培育海上风电机组配套零部件制造企业发展，完善海上风电产业链；以风能协会为主导，成立国家级风电设备检测中心和认证中心，建立与国际接轨的检测和认证体系，推行对海上风电整机及关键零部件的强制性检测和认证；完善海上风电机组质量、海上风电场并网、海缆铺设、防腐等标准体系，建立海上风电行业信息发布平台，将海上风电纳入风电市场消纳和输电规划。

进一步加大海上风电政策激励力度。完善电价政策，应在现有电价政策的基础上，制定分资源区的海上风电差异化上网标杆电价，适当提高电价补贴标准，研究制定中长期电价政策，提高电价政策的指导性。出台海上风电配额制度，确定全国和地方海上风电的配额目标，探索建立海上风电绿色证书交易制度。在财政、税收、投融资、人才等方面，通过给予企业政府资金奖励、施行投资税收抵免或扣除、允许海上风电投资者加速固定资产成本折旧、提高地方和企业增值税分成比例、成立海上风电财政风险投资基金、提供财政贴息和财政担保、鼓励海上风电企业金融创新、制定海上风电高端人才计划等政策，增强地方和企业发展海上风电的积极性。

4.3 转变海上风电政策制定模式，根据不同发展阶段的政策需求，注重长期政策与短期政策相结合

为保障我国海上风电快速稳步发展，须转变“头痛医头、脚痛医脚”的被动的、静止的政策制定模式，应以辩证的思维，根据海上风电不同发展阶段的政策需求，制定长期政策和短期政策相结合的政策体系。短期政策以问题为导向，着重在短期内解决海上风电发展过程中遇到的突发问题，具有临时性特征，如我国海上风电上网电价政策；长期政策立足于海上风电未来发展方向，从不同发展阶段的政策需求出发，具有长期适用性，如2010年法国《可再生能源上网电价(Ⅲ)》规定“离岸风能补贴为13欧分/(kW·h)、有效期10年，之后的5～10年平均年运行小时数为3 900 h或以上的补贴3欧分/(kW·h)、平均年运行小时数为2 800 h或以下的补贴13欧分/(kW·h)”[13]。近期，我国海上风电处于发展初期阶段，应加大政策激励力度，通过出台海上风电配额标准、提高电价补贴标准、财政税收优惠的政策，保障各方利益，增强地方发展海上风电的意愿以及企业进入海上风电领域的积极性；中期，当我国海上风电发展到一定程度时，应逐年降低电价补贴标准，政策侧重于激励技术研发创新和降低开发成本；远期，当我国海上风电开发成本降低到接近常规能源时，应减小政策支持力度，引入市场化机制，促进公平竞争。

[1] 黄栋，李怀霞，张振.风电产业全球态势与政府政策[J].电网与清洁能源，2009，25(2):46-49.

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[3] 中国可再生能源学会风能专业委员会(CWEA).2014年中国风电装机容量统计[Z].2015.

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The Policy Evolution of Offshore Wind Power Development in China

PENG Hongbing，WU Shanshan，WANG Shuang，FANG Chunhong，LI Feng

(National Ocean Technology Center,Tianjin 300112，China)

Offshore wind power is one of the strategic focus on new energy and renewable energy development.At present，the development of offshore wind power in China has achieved good results and developing prospects.This paper analyzed the policy evolution of offshore wind power development in China by in-depth study of wind power developing status and policy frameworks of China，from the policy background，content and implementation evaluation.The evolution characteristics and main problems were revealed，and some suggestions on offshore wind power developing policies were put forward to provide reference for management and policy-making on offshore wind power development.

Offshore wind power，New energy，Renewable energy，Policy evolution

2016-01-11；

2016-05-06

全国海洋经济发展“十三五”规划前期研究项目“海洋风能开发与利用问题研究”.

彭洪兵，研究实习员，硕士研究生，研究方向为海洋经济、海岛规划与海域评估，电子信箱：phbcug@126.com

F426；P74

A

1005-9857(2016)06-0072-07