土地流转 农民为何焦虑

本刊记者|孙 洁

土地流转 农民为何焦虑

本刊记者|孙 洁

土地经营权流转作为农村土地制度改革的重要内容，一直是社会各方面争论的焦点。在新的历史条件下，怎样才能既促进农村经济社会转型和新型城镇化发展，又最大限度地保障农民利益，是做好农村土地流转亟待研究的一个重要课题。

伴随中国工业化、城镇化、土地规模化经营和农业现代化进程的加快，农户承包土地的经营权流转明显加快。土地流转的初衷是盘活农村闲置土地，提高土地利用效率，促进农业经济的快速发展，增加农民收入，但记者发现，不少农民存在不愿转、不敢转的心态，土地流转还面临比较多的问题需要解决。

土地流转过程中的不和谐音符

“土地流转出去了，那俺们去干啥？”

“最担心土地能不能回来？”

“流转出去的土地还是种粮食吗？”

——要问土地流转最担心什么？农民朋友往往这样回答记者。

可以理解，在土地上劳作一辈甚至几辈人的农民有舍不得土地的心情，也会有流转了之后没活儿干的担忧。目前，我国农村的社会保障还不到位，广大农村还存在农民思想认识不到位、农民流转意愿较低的现象，加之现有的农村土地流转程序规则还不完善，缺乏严格有效的手段保障流转双方的利益，农村土地市场不完善，流转中难以合理定价等等。

对于缺乏足够社会保障的农民朋友来说，土地是其生活的最后保障。经历了几千年的农业社会，我国农民有一种天然的恋土情结，如果进城后无法生存，还可以回到农村来种田。再加上现有的种粮补贴政策，很多农民都不愿将土地流转出去。恋土情结严重影响了农村土地流转进程，现实因素还有很多。在农村留守的基本都是中老年人，他们习惯了种田，种的粮食也不指望卖出去，能够家人吃就好，而且吃得也放心。土地是农民的命根，这些中老年人不种田就没事做，因年龄问题打工也没人要。在这种情况下，把田地给别人种，一是心里有种失落感，二是每年每亩几百元的流转费太少，自己随便种种，每亩也能收入过千元。

另外，不少农民表示，在流转过程中要租的是农民的土地，但没有人跟农民商量，甚至有土地流转期限长于确权期限的现象发生。流转双方签合同，一般都在10年以上，如果流转时间太长，农民比较担心到期后难以收回经营权。一些流转方在流转土地上建有房屋、栽种名贵树木，其价值难以估算，如若合同到期，流转方以经营损失、建筑物拆迁补偿、树木迁移补偿等种种理由不愿意退出，农民作为弱势群体，更难讨到说法。

流转私下达成协议的情况也时常发生，一些偏远地区，没有大型公司整体对土地经营权进行流转，有的只是户与户之间的短期行为、口头约定，对流转时间、流转经营范围没有明确规定，造成土地流转之后，有的擅自改变土地用途引起对方不满，有的则刚刚对土地进行了投入，就被流转方要求收回，因此而引发的矛盾和纠纷难以顺利解决。

近年，大量资本下乡搞土地流转，一些大的公司有雄厚的资金和地方政府支持，农民比较放心，但也有的流转方只是附近或本地的农民，他们实力一般，有些是以合作社形式成立的，其流转土地的目的就是以土地作为资本申报项目来获取贷款。对这样的流转，农民往往会担心土地流转后流转费用难以兑现。农民普遍出于对土地的预期增值和稳定的经济收益保障心理，表现出对土地流转态度比较慎重，不愿意轻易流转土地。

目前，流转出现的非粮化问题也比较严重，土地流入的种粮大户因粮食收益低而选择非粮化生产。在一般年景下，种粮的收入，除了支付土地流转租金和经营成本外，所得利润很低；如果发生自然灾害，种粮就会亏损。农业生产正在从分散的小农经济向适度的规模经营过渡。但是，由于规模经营生产粮食比单一农户分散经营并没有明显优势，大片的种粮土地流转后多数改变了生产用途，用于种植经济作物，导致粮食种植面积大幅度减少。如果全国农村都出现这样的情况，将会影响粮食种植，挑战我国粮食安全。此外，流转的土地如果种果树或者挖鱼池，不种小麦、玉米等常规作物，农民担心停止发放粮食补贴。

还有农民担心流转土地被质押，怕土地遭没收。有的土地被企业流转之后，其目的不是耕种，而是变相圈地，建农庄、搞养殖场，然后向上级立项并以此抵押向银行申请贷款。农民担心，一旦流转企业经营不善或者破产，抵押的土地被银行或者债务人没收，没地方去说理。

事实上，农民是想让自己的土地流转出去的。但是，由于对流转收益的担忧，对流转后土地归属的担忧，对土地流转后是否被改变的担忧，以及对经营大户甚至地方政府的不信任，让他们对土地流转产生思想上本能的抵触。

所以，对于土地流转，农民是即抱有期望，又存有担忧，这在很大程度上阻碍着土地流转。那么，如何让土地顺利流转起来？

制度设计给流转双方提供保障

“在流转的同时，也要重视农民对未来生活的担忧，做好有关制度的设计，”中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥认为，应完善土地流转一揽子法律体系，让土地流转规范化，让契约精神深入农民心中。他指出：“契约精神，实际上是法治社会公民的基本素质。应逐步培养农民的合作精神、契约精神，但不能简单的做思想工作，以防农民产生抵触情绪。”

因此，政府在土地流转开展前就要做好规划，建立严格的基本农田保护制度，做到土地总量不减少，土地用途不改变。无论是否流转土地，无论由谁来生产经营，都只能进行粮食生产。此外，粮食生产激励制度也必不可少，通过逐步提高粮食收购价格，增加粮食生产的补贴，加大对种粮大户的奖励力度，引导土地流入农户、优先发展粮食生产，调动和保护农民的粮食生产积极性。在此基础上，还要建立土地流转用途的监督制度。在签订土地承包经营权流转合同时，一定要规定流转土地的用途，只能用于粮食生产。地方政府在土地流转用途监督方面要起主导作用，确保对土地流转用途监管到位。同时，要加强对土地用途的执法检查，将土地流转用途检查纳入地方政府日常工作范围，及时查处土地流转过程中的非粮化现象，确保耕地流转用于粮食生产。

尽快建立城乡统一的社会保障制度，打消农民土地流转后的生存顾虑。在土地流转过程中，根据每一块土地的具体情况，因地制宜地设计好流转期限、补偿款细则，解决农民后续的生计问题。在这一时期，合同条款的详细程度、是否给与交易双方充分的讨论和周详的考虑往往起到决定性作用，既解决了农民的后顾之忧，又留给土地流入方一定的利益。农村土地是否流转，要始终坚持农民自愿的原则，不能搞强制命令，不能忽视不愿流转土地农民的利益和诉求。不能为了发展大规模的农业经营，而违背农民意愿，强制进行农村土地流转，要正确引导农民流转土地。

作为土地流入方，无论是种植大户，还是企业应具有高度的历史责任感，提出切实可行，真正符合当地发展的整体方案，以获得政府部门的支持，更要取得当地农民的认可，疏解农民对投资者的怀疑和顾虑。

对农民来说，首先要做好从农民向产业工人转变的心理准备，现代农业必然是规模化、产业化生产。现代农民应具有一定的产权意识和法律常识，在此背景之下，对土地的产权价值有足够的认识和重视就能避免吃亏上当，甚至能够充分利用手中的土地获取投资回报，拓宽财务空间。作为农民，还要学会理性争取合法权益，对于土地流转中出现的问题和疑惑，有权利要求各级机构做出合理的解释和回答，对于不合理合法的现象，要理智面对，勇于利用法律武器解决问题。

在调查中，记者也发现，土地流转遇难题不仅仅是土地的问题，除了流转大户与出租方之间的矛盾让土地流转困难重重，粮食价格下跌、大片承包的抗风险能力低、农业保险机制的不完善等，也让很多流转大户就此望而却步。

面对农作物价格波动、土地租金不断升高的情况，李国祥表示，不应该把目光仅局限在对土地的直接租赁上，积极探索土地托管、土地入股分红等多样化的流转模式，会极大的避免风险。“这样既避开了农作物价格下降、土地租金不断攀升给流转大户带来的成本增加、入不敷出，又保护了农民的种地积极性，也减轻了农民的种地负担。”

目前，我国农业保险的赔付能力比较低、定损困难、赔付标准不高、赔付范围不广。李国祥建议，未来应逐步把农业保险作为支持农业发展的重要手段，特别是支持农业规模经营的重要举措。“除了把干旱、滑坡等自然灾害造成的损失纳入到理赔的范围，还应建立试点，把因农产品价格下跌等造成的经营损失，通过价格保险的方式对流转大户进行一定赔付，从而扩大农业保险赔付范围。此外，除了大田作物，将蔬菜等经济作物也纳入到保险范围，并逐步提高赔付力。”

加快试点健全规范流转市场

为了解决农民的后顾之忧，保障流转双方的利益，进一步促进土地流转市场的健康成长，全国各地正在加快土地流转试点探索，农业部等相关部门也在积极探索建立土地流转的相关制度，推进土地管理制度改革。

农业部部长韩长赋曾公开表示，推进土地制度的改革，关系重大，牵一发而动全身，所以既要积极又要稳妥，无论是承包地的抵押、集体经营性建设用地的入市，还是住房财产权的流转，都要先搞试点。

今年以来，我国土地流转步伐加快，土地流转规模明显扩大，土地流转管理和服务水平也显著提高。根据农业部近日的统计数字显示，截至2015年底，全国家庭承包耕地流转面积达到4.47亿亩，占家庭承包经营耕地总面积的33.3%，流转合同签订率达到67.8%，农户承包地规范有序流转的机制初步建立。

据农业部相关负责人介绍，各地认真贯彻中央精神，在农业部指导下健全管理制度，清查违规文件，纠正违规案件，有效遏制了一些地方盲目追求流转速度、流转规模的行为，保障了土地流转的平稳有序发展。目前，全国大部分省、市、区出台了工商资本租赁农地监管和风险防范政策文件。

农业部还督促各地开展自查自纠，同时，积极推进土地承包经营权确权登记颁证试点工作，2016年继续扩大试点范围，在前两年12个整省试点的基础上，再选择河北、山西等10个省份整省推进。截至2016年6月底，全国2488个县、2.7万个乡镇、46.6万个村开展了土地承包经营权确权登记颁证工作。

农业部将进一步加快推进农村土地承包经营权确权登记颁证试点，加强分类指导，对工作进展较慢的地区开展督导检查，完善验收制度，确保工作质量。鼓励农民通过代耕代种、联耕联种、土地托管、股份合作等方式，发展多种形式的农业适度规模经营。严格规范土地流转行为，尊重农民在流转中的主体地位，村级组织只有在农户书面委托的前提下才能组织统一流转，禁止以少数服从多数的名义将整村整组农户承包地集中对外招商经营。

此外，督促地方按照《农村土地经营权流转交易市场运行规范（试行）》要求，健全土地经营权流转市场，规范市场运行机制，引导土地流转双方签订书面流转合同，保护流转双方的权益。建立健全工商资本租地监管和风险防范制度，指导各地对工商资本长时间、大面积租赁农户承包地明确上限控制、分级备案、审查审核、风险保障金和事中事后监管等“五项制度”，严格准入门槛，加强过程监管，防止浪费农地资源、损害农民土地权益。