农业转移人口市民化进程中的“二律背反”现象及其应对

2016-11-15丁静

中州学刊 2016年9期

丁静

摘要：农业转移人口市民化进程中的“二律背反”现象是指农业转移人口群体市民化意愿强烈，渴望融入城市成为市民，但是由于市民化能力不足、落户城市困难而又不愿舍弃农村的特定社会现象。“二律背反”现象不仅延缓了我国的城镇化进程，还会诱发一系列的社会问题，其主要根源在于以传统户籍制度为核心的城乡二元社会结构。消除这一现象，必须深化户籍和相关配套制度改革，构建合理的农业转移人口市民化成本分担机制，推进城市常住人口基本公共服务均等化，从而增强农业转移人口市民化能力，实现真正意义上的市民化。

关键词：农业转移人口；市民化；新型城镇化

中图分类号：C913文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2016）09-0057-05

据统计，我国按城镇常住人口计算的城镇化率已达55%，而按城镇户籍人口计算的城镇化率则只有36%，两者相差19个百分点，目前这一差距还在扩大。①发达国家这两种数据是同一的，我国的数据差异折射了数以亿计的进城农业人口没能融入城市，仍保留农民工身份游走在城乡之间。其实该群体市民化意愿强烈，但是由于市民化能力不足而不愿舍弃农村，学界称之为“半市民化”或“伪市民化”现象。在“市民化”命题中，转为市民和舍弃农村是相辅相成的两个方面，要成为市民就必须舍弃农村，而转为市民和不愿舍弃农村则相互矛盾。这种“二律背反”现象如果得不到及时有效的解决，势必将延缓我国的城镇化进程，并诱发一系列社会问题。推进农业转移人口市民化，实现十三五规划“户籍人口城镇化率加快提高”的目标，迫切需要相关制度的顶层设计和改革措施的落地施行。

一、农业转移人口市民化进程中的“二律背反”现象

农业转移人口市民化进程中的“二律背反”现象表现为：一方面，农业转移人口市民化意愿强烈，渴望成为市民；另一方面，农业转移人口落户城市困难，不愿舍弃农村。

1.农业转移人口市民化意愿强烈

改革开放以来，如潮的农村劳动力年盛一年地涌入城市，学界称之为“农民工”现象。我国农村劳动力迁移数量之多、规模之大举世罕见。以2013年为例，全国农民工总量2.69亿人中，外出务工的有1.66亿人，其中新生代农民工已经占到农民工总量的70%以上，达1.88亿人。②新生代农民工泛指1980年以后出生的、16周岁以上的农民工。目前农民工大部分完成了代际转换，新生代农民工已成为农民工的主体，也是市民化的主体。农民工早已适应了城市的生产和生活方式，尤其是新生代们市民化意愿更加强烈。所谓市民化意愿，是指农民工是否放弃农村生活而选择进入城市就业并定居的打算。张笑秋借助无序多分类Logistic回归分析了新生代农民工流动意愿的四种类型（保持流动、回乡创业、回乡务农与定居城市），其中愿意定居城市的占49.3%，处于主导地位。③农业人口向非农产业和城市流动，不仅可以获得较高的收入，还能享受到城市的进步和文明，并在一定程度上改善他们的职业地位和经济地位。④新生代农民工群体由于出生在改革开放之后，成长环境优越，乡土情结弱化，文化层次提升，物质和精神享受要求高，就业期望值高，几乎毫无例外地选择城市快节奏的生产方式和丰富多彩的生活方式，对城市的认同感和归属感较强。特别是在流入地居住5年以上以及举家迁徙的农民工，落户条件和能力相对较好，渴望融入城市成为真正市民的意愿更为强烈。

2.农业转移人口不愿舍弃农村

农业转移人口能否落户城市，不仅取决于意愿，更取决于自身能力和社会条件。近年来，由于大中城市落户门槛普遍提高，已经影响了部分农民工定居城市的意愿，甚至出现了返潮回流农村的现象。唐宗力两次调查发现，农村外出务工人口对于“是否愿意放弃土地承包权，做一个城市人”，“不愿意”的比例明显上升，2014年高达84%，比2009年上升了22个百分点；对于“是否愿意在城市定居（不涉及土地承包权）”，“不愿意”的比例也有所上升，2014年高达76%，比2009年上升了20个百分点。⑤究其原因，一方面来讲，绝大部分农民工认为落户城镇面临巨大的生活、就业及子女教育压力。与此同时，落户城镇能够享受到的相关福利待遇却不甚明显。相反，近年来农村户口所附带的田产以及能享受到的国家系列优惠在持续增长，农民工对土地及农村集体经济收入的预期在提高。土地作为农民工生活的最基本保障，也可以降低农民工向非农产业和城市流动带来的生活风险。⑥因此，农业转移人口也是理性的“经济人”，自然作出不愿脱离农村而长期定居城市的决策。⑦另一方面，部分农民工因乡土情结、血脉宗亲、留守妻儿、父母养老等因素，也不愿轻易舍弃农村。

农业转移人口市民化进程中的“二律背反”现象与“以人为核心”的新型城镇化战略相互背离。该现象若持续固化，农业转移人口将只能继续保持农民工身份，市民化将不能彻底。日益增长的流动人口也会给所在城市社会管理带来极大的挑战，农村留守儿童、留守老人、留守妇女等“三留守”人员增多所引发的社会问题亦将日益突出。这些都将严重阻碍我国的城镇化进程。

二、农业转移人口市民化进程中的“二律背反”现象出现的原因

农业转移人口市民化进程中的“二律背反”现象，是我国城镇化进程中的一系列制度安排不合理造成的必然结果。城乡二元社会制度结构造成农村与城市之间发展的不平衡，市民化成本分担机制没有建立，城市公共服务没有完全覆盖外来常住人口，农民工市民化能力不足等，都是“二律背反”现象出现的原因。

1.城乡二元社会制度阻滞

综观世界发达国家的城市化进程，基本上都是进城农民一次性脱离与农村的联系，一步实现市民化。我国传统的二元社会制度通过户籍、就业、教育、住房、社会保障等安排，剥夺农业剩余价值，牺牲农村发展和农民利益，形成了两个权利、地位迥异的社会阶层——农村居民和城市居民。这种偏向城市的二元制度产生了城市内部新的二元阶层——农民工与城镇职工。进城农业转移人口虽被统计为城镇常住人口，但户籍仍在农村，没有真正获得城镇居民身份，无法在就业、子女教育、医疗、社会保障、住房等公共服务领域享受与城镇居民同等的待遇，无法在城镇稳定就业和生活，实际上处于“半市民化”状态，成为城市里的乡下人或“二等公民”。endprint

2.农业转移人口市民化能力不足

市民化能力的强弱决定着农业转移人口能否在落户城市。所谓“市民化能力”，是指农民工跨越市民化门槛的经济承担能力，它反映的是农民工的收入水平。⑧换言之，农民工能否转为市民，就看其收入和市民化成本比较的结果。若其收入高于市民化过程发生的所有成本，农民工就能够实现市民化，反之则不能。从收入层面看，近年来农民工收入水平依然长期持续偏低。据统计，新生代农民工群体中高中及以下文化程度的占77.2%，没有任何等级职业资格证书的占59%，没有参加过职业培训、培训时间在一个月以下的占70.5%。⑨职业技能不足造成农民工就业竞争力不强，只能在低端劳动力市场就业，工作不稳定，劳动报酬低，收入水平不高，发展空间较小。从市民化成本来看，近年来农民工市民化所要承担的成本持续增加。以农民工的个人成本为例，据国家统计局相关调查数据显示，2013年农民工群体月人均收入是2609元，月均支出至少1474.7元，农民工年均净结余13611.6元。⑩而落户城市，首要解决的是住房。按农民工四口之家住房面积90平方米、房屋总价60万元计算（这只能是地级市的标准），在城市买房简直是遥不可及的梦想。况且农民工市民化还要考虑养老保障和随迁子女的生活及教育问题，其个人成本会不断增长，市民化能力在短期内难以提高。

3.市民化成本分担机制不健全

按照“谁受益、谁承担”的经济学原则，农民工市民化成本应该由政府、企业和农民工共同分担。中央和地方各级政府具体负责农民工市民化成本的资金筹措和公共服务供给；企业履行法定责任，承担工资福利、“五险一金”等相应成本；农民工承担个人应该支出的成本。但是，受相关制度约束和条件限制，农民工市民化成本分担机制还停留在理论探讨层面，尚未付诸政策制定和落实。从政府主体看，受地方保护主义影响，地方政府与中央政府、流入地政府与流出地政府之间在农业转移人口成本分担方面存在协调困难，影响了政府职责的有效履行；从企业主体看，由于企业的成本分担责任及行为缺乏有效监管，很多企业特别是私营中小企业并没有真正贯彻《劳动法》中的“同工同酬”“同工同权”原则，没有对农民工的劳动力购买和劳动保障支付相应的成本。如应为职工购买的“五险一金”（养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险和住房公积金），许多企业的农民工依然很难完全享受到。

4.城市公共服务不到位

提供公共服务是政府的基本职责。不论人们居住在何地（城市还是农村），都应享受到中央政府和当地政府提供的基本公共服务，包括就业、教育、医疗、住房等，这是让改革发展成果更多更公平地惠及全体人民的迫切需要。然而，由于城乡二元社会结构的深远影响，虽然户籍制度改革已经破题，农业户口与非农业户口的划分已经取消，但镶嵌在户籍制度上的社会福利待遇（就业、住房、子女教育、医疗、养老等）并没有剥离掉，进城农业人口依然很难完全享受与城镇居民均等的公共服务，并在以下方面陷入困境：一是就业困境。农民工在城市低端就业，体面就业难；二是收入困境。农民工与城镇职工不能同工同酬，收入提高难；三是入户困境。农民工入户城镇仅仅是形式上的户口变更，享有城镇居民待遇难；四是居住困境。农民工在城市买不起房，定居安居难；五是教育培训困境。随迁子女享受正规教育难，农民工职业指导和就业培训难；六是养老困境。农民工社会保障层次低，老有所养难；七是维权困境。农民工与城镇职工同工不同权，权益保障难；八是心理困境。农民工与家人不能团聚，与城市原住民沟通交流困难，心理上融入难。这些困境使进城农业人口整体上处于弱势地位，市民化能力无法得到有效提高。

5.综合配套改革没有跟进

农民工市民化是指离农经商的农民工克服各种障碍最终逐渐转变为市民的过程和现象。从内在转变角度看，市民化包括四个层面的内涵：生存职业市民化、社会身份市民化、自身素质市民化和意识行为市民化。B11可见农民工市民化不仅需要户籍制度改革，还需要其他配套制度（就业、住房、教育、医疗、社会保障等）改革跟进。配套制度改革是为农民工市民化制度创新提供基础的，如经济转轨为其提供必要的体制基础，公共财政体制改革为其提供必要的财政基础，构建和谐社会为其提供必要的社会环境。B12但目前的相关配套改革依然不完善，阻碍了农民工市民化的深入推行。如各地在城乡之间医疗保险转移接续、流动人口子女入学教育、保障房建设分配等政策标准不统一、不衔接、不到位，城镇人口与进城农业人口还存在差别性对待的问题。再如，部分地方农村土地所有权、承包权、经营权三权分置改革还在探索中，经营权流转的格局还没全面形成；农村产权流转交易市场发育不成熟，农民自有房屋的确权颁证进展缓慢，自有房屋抵押贷款与城市购房、租赁房等没能挂钩；农村集体经济制度和产权制度改革推进缓慢等，都在一定程度上阻碍了农业转移人口市民化进程的快速推进。

三、农业转移人口市民化进程中“二律背反”现象的应对之策

消除农业转移人口市民化进程中的“二律背反”现象，必须打通二元社会制度阻隔，建立城乡统一的社会制度，核心是深化户籍和相关配套制度改革，赋予城乡居民均等化的权利和公共服务，从而增强农业转移人口市民化能力，实现真正意义上的市民化。

1.深化户籍制度改革

户籍制度是一项基础性社会管理制度，具有牵一发而动全身的功能。户籍制度改革应由易到难，积极稳妥推进。一方面，必须遵循城镇化发展规律，结合各城市资源环境综合承载能力，完善细化落户标准，让农业转移人口了解不同城镇落户条件，形成明确稳定的定居预期，落实好不同城市的落户政策。同时积极探索推广与居住年限等条件相挂钩的积分落户制度，优先吸纳进城时间长、就业能力强、适应城镇产业需求和市场竞争环境的农业转移人口转为市民。另一方面，要以实行居住证制度为切入点，完善户口登记制度，恢复户籍制度的基本功能，由户籍登记逐步过渡到人口登记，建立城乡统一的户口制度。同时剥离附加在户籍制度上的各种福利，将福利待遇与常住人口身份挂钩，赋予农民工市民身份，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户。endprint

2.构建市民化成本合理分担机制

构建合理的农业转移人口市民化成本分担机制，要合理划分政府、企业和农民工三方责任界限，同时设计和制定相关配套政策，严格督查各责任主体履行职责，为顺利推动分担工作的具体实施提供制度保障。一方面，政府负担农民工市民化的社会成本，主要提供公共服务（包括公共投资和社会保障等）。要合理划分中央和地方政府的城镇基本公共服务事权，稳步推进财税制度改革，依据农民工流向和规模，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，以调动地方政府分担农民工市民化社会成本的积极性。另一方面，企业负担的市民化成本主要用于为农业转移人口提供教育培训、住房补助、劳动安全和社会保障等，这是企业的法定责任和义务。要完善就业制度和劳动保障制度，强化劳动监管，规范企业用工行为，保障农民工的合法劳动权益。同时加强对农民工的职业技能培训，不断提高其职业技能。此外，农民工应负担的市民化成本主要用于其城镇生活和个人发展等方面的支出。这样三方各司其职，形成合力，才能构建合理的市民化成本分担机制，加快农业转移人口市民化进程。

3.推进城市常住人口基本公共服务均等化

公共服务均等化是目前推进农业转移人口市民化的首要任务。要按照2015年中央城市工作会议的精神要求，推动城镇常住人口基本公共服务均等化，着力解决好农业转移人口住房、子女教育和社会保障问题。一是构建适合农业转移人口特点的多层次住房体系。即以经济适用房和廉租房为主体、以保障性住房和商品房为补充的住房体系，千方百计降低住房成本，确保农业转移人口在城市有稳定的住所。二是确保农业转移人口随迁子女在城市能够享有公平的义务教育。逐步完善随迁子女在流入地参加升学考试管理办法，赋予随迁子女在流入地享有中等职业免费教育和普惠性学前教育的权利，确保随迁子女全面接受良好的教育。三是把进城农业转移人口完全纳入城镇社会保障体系。将农民工在农村参加的医疗保险和养老保险接入城镇医疗保险和养老保险范畴，完善转移接续办法，创新养老保险个人账户制度，健全多缴多得激励机制，逐步提高农民工的社会统筹层次，确保农民工群体在落户城市后能够老有所养。

4.增强农业转移人口市民化能力

农民工市民化能力取决于其收入水平。对于长期外出务工的农业转移人口而言，其收入主要是工资性收入，实现农民工稳定而较高的收入，必须多措并举提高其就业质量。一是完善就业制度，创新就业公共服务体系。打破城乡、地区、行业分割和身份性别歧视，建立城乡统一、公平竞争、自由流动的劳动力市场，平等城乡劳动力就业权利（包括就业准入、就业服务、就业培训和劳动报酬等），以促进劳动力在地区、行业和企业之间自由流动。二是深化产业结构调整，拓宽农民工就业渠道，鼓励农民工创业。当前，第三产业已经成为吸纳就业的绝对主力，且就业弹性较大，要进一步深化制约第三产业发展的财税和工商登记制度改革，充分释放第三产业的创业和就业空间。三是推行终身职业技能培训制度，提高就业质量。要大力实施新生代农民工职业技能提升计划，创新技能人才培育模式，健全技能人才评价体系，构建专业职称、技能等级同城市落户挂钩的相关机制，倒逼农民工切实提高职业技能。

5.推进农村土地制度等相关配套制度改革

如果说户籍制度改革是解决农业转移人口在城市“进得来”的问题，那么配套制度改革则是解决农业转移人口“留得下”“过得好”的问题。在一系列配套制度中，农村土地制度改革由于可以提高农业转移人口的财产性收入，增强其市民化能力，同时有助于促进农业转移人口最终脱离农村，实现其真正意义上的市民化，因此可以作为推进农业转移人口市民化的关键举措。这需要深入推进农村土地制度改革，创新农村集体产权制度。要切实维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权三项法定权能。通过完善土地所有权、承包权、经营权分置方法和建立农村产权流转交易市场，最大化提高农民的财产性收入，让农业转移人口带着土地资产货币化的财富进城，帮助农业转移人口完成市民化的“原始积累”，在此基础上引导鼓励进城农民在自愿的基础上有偿退出农村土地。

注释

①《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，人民出版社，2015年，第2页。

②《人社部：农民工收入已经占到农民人均收入的50%》，新华网，http：//news.xinhuanet.com/video/2014-02/20/c_119421485.htm，2014年2月20日。

③⑧张笑秋：《新生代农民工流动意愿的影响因素分析》，《江西社会科学》2012年第2期。

④⑥王春光：《农村流动人口的“半城市化问题”研究》，《社会学研究》2006年第5期。

⑤唐宗力：《农民进城务工的新趋势与落户意愿的新变化——来自安徽农村地区的调查》，《中国人口科学》2015年第5期。

⑦黄江泉、李晓敏：《农民工进城落户的现实困境及政策选择——一个人力资本分析视角》，《经济学家》2014年第5期。

⑨石丹淅、赖德胜、李宏兵：《新生代农民工就业质量及其影响因素研究》，《经济经纬》2014年第3期。

⑩国家统计局：《2013年全国农民工监测调查报告》，国家统计局网站，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201405/t20140512_551585.html，2014年5月12日。

B11参见刘传江、程建林、董延芳：《中国第二代农民工研究》，山东人民出版社，2009年，第19页。

B12黄锟：《农民工市民化制度创新的总体思路和阶段性制度安排》，《国家行政学院学报》2013年第2期。

参考文献