英国页岩气矿业权管理启示

□ 文/王世虎 罗世兴 袁国华

英国页岩气矿业权管理启示

□ 文/王世虎 罗世兴 袁国华

随着近年来北海石油和天然气产量持续下降，英国能源需求缺口不断扩大，2015年英国能源对外依存度高达45%，其中原油对外依存度为57%，天然气对外依存度为52%。为了应对能源挑战，英国油气勘探开发重点开始从常规油气转向非常规油气，页岩气也被列为保障英国能源安全和落实碳减排的重要选项。而英国在油气勘探开发领域具有上百年的发展历史，其成熟的管理模式值得我国借鉴。

英国页岩气勘探现状及矿业权管理制度

英国地质调查局（British Geological Survey）和能源与气候变化部（Department of Energy and Climate Change）联合开展调查显示，英国富含页岩区域主要分布在英格兰北部鲍兰-霍德尔盆地（Bowland-Hodder Basin）、英格兰南部威尔德盆地（Weald Basin）和苏格兰中央平原地区（Midland Valley of Scotland）。2014年6月美国能源信息署发布《页岩油和页岩气技术可采资源报告》显示，英国页岩气潜在技术可采资源量为2.74万亿立方英尺。2014年英国地质调查局完成了3个盆地页岩气资源潜力评价工作，其报告显示，鲍兰- 霍德尔盆地页岩气资源量为23万亿-65万亿立方英尺。按北美通用页岩气采收率8%-20%计算，页岩气技术可采资源量为1.8万亿立方英尺-13万亿立方英尺；苏格兰中央平原盆地页岩气资源量为1.4万亿立方英尺；英格兰南部威尔德盆地以页岩油为主，页岩气资源潜力不大。2014年7月，英国能源部启动第14轮陆上油气许可招标，分两批实施，第一批招标向企业提供27个油气区块；2015年12月，石油天然气监督局（原能源部职能部门）拿出132个油气区块进行第二批招标。这159个油气区块中75%区块是针对非常规页岩油气。当前英国页岩气产业仍处于起步阶段，还没有开始商业性投产。

在英国，页岩气管理模式与常规油气一样，主要受1990年颁布的《城乡规划法》、1991年颁布的《规划和补偿法》、1995年颁布的《环境法》、1998年颁布的《石油法》、2008年颁布的《能源法》、2014年颁布的《石油（勘探开发）许可条例》等法律法规管理。根据《石油法》规定，石油和天然气属于英国皇室所有，由能源部代理行使所有权，页岩气等油气矿产地表权和地下权是分离的，即土地所有者并不拥有土地之下油气资源。

英国负责页岩气管理的部门主要有能源部、地方矿产规划管理局、环境署、健康与安全委员会等机构。为加强油气监管，2015年4月1日，英国政府新成立石油天然气管理局。作为能源部下属一个独立执行机构，其专职负责管理陆上和大陆架油气资源勘探开发、生产及相关活动，包括页岩气区块许可招标、流转和退出、油气钻探和开采、油气田选址和油气井建设和退役、水力压裂、碳储存和天然气存储等许可管理权，而能源部仅负责制定油气政策、海上油气勘探开发环境和油气设施退役监管。《2015—2016财年能源法案》提议石油天然气管理局将以能源部全资控股国有公司形式进行运作，主要目标是最大化经济回收英国石油和天然气资源，改善油气投资环境，培育具有可持续性和最具竞争力的行业管理者。

矿业权设立与获取及许可和税费管理体制

1996年英国对油气许可管理体系进行改革，将原来勘探、评估、开发、生产4个许可证合为1个，即石油勘探开发许可证。目前许可证种类主要有以下4种：陆上油气勘探分为石油勘探开发许可证、陆上勘探许可证两种；海上油气勘探分为海洋生产许可证、海洋勘探许可证两种。

依据《石油法》，陆上石油勘探开发许可证和海洋生产许可证，具有在许可区域内开展系列勘查活动和开发矿产资源专属排外权，涵盖从勘探、评估、开发建设、生产到井退役全过程权利。为促进页岩气勘探开发，根据2014年《石油（勘探开发）许可条例》，英国新设立陆上勘探许可证，不具有专属排外权，矿业权人只能在许可范围内开展地震探测活动，以出售地震测量数据为目的。

页岩气矿业权主要通过竞争性招标程序来获得，此外还有通过招标申请、海洋勘探许可证申请和补充地震调查许可证申请等方式。通常情况下，油气区块招标每年举行一次。石油天然气管理局通过综合考评招标人工作计划方案、企业资质、资金能力、环境意识、地质工程施工等条件，择优确定和授予许可证。在英国，油气招标区块面积采用国家地形测量地理网格100千米作为基本单位区块。一般情况下，石油勘探开发许可证涵盖区块面积100-1000平方千米。

矿业权人通过招标程序获得石油勘探开发许可证后，并不意味着有权立刻开展钻探活动。根据英国现行法律，矿业权人（许可证持有人）需要得到一系列行政许可，并与利益相关方达成协议。在此基础上，石油天然气管理局才会批准企业钻探申请。以英格兰为例，矿业权人在获准进行钻井前需要完成几方面工作。一是通过竞争性招标获得石油勘探开发许可证。二是与利益相关方磋商并获得土地准入。在矿产规划许可和环境许可审批之前，矿业权人必须与资源所在地社区和利益相关方做好申请前磋商工作，并达成相关协议，包括土地准入、土地使用补偿等。在难以达成土地准入协议情况下，根据1998年《石油法》和1966年《矿山作业设施和支持法》相关条款，矿业权人可以申请法院强制判决获得土地准入权。如果没有获得土地所有者同意或法院判决而进入他人土地，属于侵犯他人财产。三是获得环境许可。根据《城乡规划条例》中环境影响评价要求，地方矿产规划部门决定一个页岩气勘探项目是否需要开展环境影响评价（Environmental Impact Assessment）。如果需要，根据1995年《环境法》和2010年《环境许可条例》，矿业权人需要向地方环境部门提交页岩气勘探环境影响评价报告和环境许可申请。规划钻探井需要进行水力压裂活动，矿业权人还必须开展环境风险评估。如果符合《环境法》及相关环境标准规定，地方环境部门授予环境许可证。此外，如果页岩气钻探需要进入或穿过煤层，还需要获得煤炭管理部门批准。如果需要进行水力压裂活动，矿业权人还必须单独提交水力压裂规划申请。四是履行提前告知义务。根据相关法律法规，钻探开始前矿业权人需要履行以下义务：将地面钻井详细计划告知英国地质调查局，并签署地质资料归档协议（包括岩心样品、测录井、完井报告等）；至少提前21天将钻井详细设计方案和勘探作业计划告知健康与安全委员会；告知环境部门取水井钻井详细计划和保护方案，并披露水力压裂化学试剂使用信息。

页岩气勘探开发一般包括勘探、评估和开发、生产3个阶段，每个阶段都有许可期限。

在勘探阶段，2014年《石油（勘探开发）许可条例》规定将陆上石油勘探开发许可证勘探年限从6年调减至5年，目的是激励矿业权人加大勘查投资。勘探期限届满后，矿业权人未履行合同规定工作任务，许可合同将自动终止。如果完成勘探工作计划和并取得重大进展，矿业权人可申请进入评估和开发阶段，但必须削减50%许可面积。在评估和开发阶段，陆上石油勘探开发许可证开发年限为5年。在评估和开发期满后，除非能源国务大臣批准油田生产规划，否则许可合同将自动终止。在生产阶段，陆上石油勘探开发许可证的生产年限为20年，生产年限届满后，矿业权人可以申请延长生产期限，但是石油天然气管理局保留重新考虑合同中有关延长许可年限、面积和租金等条款权利。

为促进油气资源开发，帮助企业摆脱与众多土地所有者进行复杂的告知和协商程序，《基础设施法》中新设立一种地下通行权。规定企业无需获得土地所有者的同意即可自动获得进入地表300米以下空间权利，但利用地表和地表下300米以浅空间仍然需要获得土地所有者同意。矿业权人需在页岩气开发所在地区建立社区发展基金，基金由两部分构成：在勘探/评估阶段，每压裂一口井，附近社区可获得一定补偿；进入商业性生产阶段后，当地社区获得该井1%生产收入，其中2/3分配给社区，1/3分配给地方政府。

一般情况下，矿业权退出主要有两种方式：一是期满后许可证自动失效；二是矿业权人有权在许可期限内任何时候自动撤销许可证，或放弃部分许可面积（区块）。在勘探期满后，矿业权人必须退出至少50%许可面积。为鼓励页岩气勘查开发，2014年石油勘探开发许可条例设立新模式条款，如果在许可期限内没有完成许可合同规定勘探任务，允许矿业权人申请设立一个保留区域和开发区域，保留区域和开发区域可以一同进入下一个阶段（开发阶段或生产阶段）。在保留区域内只能开展勘探活动，在开发区域内只能进行开发评估工作。设立这两个区域相当于延长勘探和开发年限，原则是勘探开发许可证总年限维持为30年不变，延长年限会挤占后一个阶段年限。矿业权人只需向石油天然气管理局提交相应规划和书面说明并获得批准即可，而不需要变更石油勘探开发许可合同。如果矿业权人没有完成延长期限内商定的工作任务或没有获得重大进展，保留区域或开发区域将被终止。保留区域和开发区域的矿地租金（使用费）比延长之前适用费率要低。

英国页岩气税费体制与常规油气税费体制是一致的，主要税种包括篱笆圈企业所得税、石油收益税和附加费，三者都是基于利润征收。为吸引投资和鼓励油气勘探开发，降低企业成本，政府连续出台系列优惠政策。

一是下调税费率。2008年英国政府宣布将篱笆圈企业所得税调减至30%。2016年财政预算案提出，自2016年1月1日起，油气附加费率从20%降至10%（而2015年附加费刚从32%调至20%），石油收益税从35%调减至0。二是提出系列补贴政策。针对小规模油气田、超重油田、超高压/超高温油气田、深水气田勘探开发，引入陆上补贴、高温高压油气集群区补贴和盆地投资补贴。财政法案提出允许企业计算附加费时在篱笆圈内对符合条件的项目支出进行抵扣，扣除比例依据油气项目位置、开采量、开采难易程度等情况而定。三是延长篱笆圈补贴年限。2015年《财政法》提出允许企业将篱笆圈内可计入生产成本支出（适用于2013年12月5日之后符合条件的支出）期限从6年延长至10年，大致可以抵消企业10%利润损失。

我国页岩气开发存在的问题及化解建议

我国页岩气勘探开发在局部地区获得重大突破，但总体仍处于起步阶段。影响我国页岩气产业上游市场发展因素主要有：一是法律法规不健全。与国际主要油气生产国不同，我国油气勘探开发主要依靠《中华人民共和国矿产资源法》及配套法规来管理，涉及水力压裂活动的配套法规也基本空白。二是监管体制不顺，监管力量薄弱。矿业权审批和监管职责主要在国土资源部，但国土资源部门并没有一支专业监管力量，实际监管依赖地方政府，而地方政府又缺乏监管央企的直接抓手；页岩气勘探开发和压裂过程中的环境问题，环保部门也缺乏有效的监测和监管手段。三是油气矿业权实行“权证合一”管理，即探矿权与勘查许可证合一、采矿权与采矿许可证合一，油气矿业权的物权（财产）属性与行政许可权混淆，在法理上难以自圆其说，不利于矿业权人的财产权保护和相关法律纠纷的解决。四是矿业权退出缺乏有效规范，前两轮招标页岩气区块采取合同制管理，一定程度上有利于区块的考核和退出，但对常规油气区块变更或增列的页岩气区块，面积过大，且页岩气探矿权的使用费、许可年限及延续、区块面积核减都缺乏法律规范。四是财政优惠政策力度不够。前两轮中标区块基本都没有进入生产阶段，大部分企业完全没有享受到中央财政补贴政策，而在全球油价低迷的背景下，国家财政补贴逐渐下调，并按常规天然气征收页岩气资源税，一定程度上挫伤了企业的积极性。此外，前两轮招标区块多在常规油气区块的外围，综合条件相对较差，勘探合同期限仅为3年，综合前期准备工作、地震勘测和钻探工作部署来看，时间较为紧迫。与常规油气一样，页岩气勘探开发土地准入管理没有形成系统规范，社区发展没有引起足够重视。

解决新常态下我国页岩气发展面临的各种问题，既要结合中国国情，做好顶层设计，全力推进油气资源管理体制改革，又要全面借鉴国外成功经验，加大试点示范，以点上突破带动全国发展，总的来说需要从以下几个方面进行完善。

一是深化油气管理体制改革。以矿业权管理制度改革为核心，油气区块出让全面实行竞争性招投标。油气资源实行“权证分离”制度，即探矿权证与勘查作业许可、采矿权证与采矿作业许可相分离。在权证分离体制下，继续保持页岩气探矿权证和采矿权证中央一级审批权限，但页岩气勘探开发活动（土地规划、矿产规划、钻探、取用水、环评、水力压裂等）行政许可由地方（县、市）政府负责审批，给予地方政府监管权利。探索成立独立的油气监管机构，全面负责油气勘探开发全过程监管，从目前的企业自我监管向政府和行业监管转变，监管方式以央地结合且以地方监管为主，环保、水利、安全、卫生、地震等部门司职专业监测和协助监管。

二是完善矿业权准入机制。页岩气（油气）区块招投标、勘查和开采活动许可均需要对矿业权人的资质、资金规模、技术能力和环境保护等方面做出明确规定。页岩气区块勘查和开采作业活动均实行合同管理，合同中明确矿业权人需要履行企业社会责任和义务，包括钻探计划、工作进展报告、地质资料汇交、环境状况与治理、水力压裂活动、缴纳税费等信息披露。保障矿业权人的合法权益和勘查工作的合理性，将页岩气勘查合同年限从目前的3年调整为5年。页岩气开发者需要建立环境（包括地下水）监测体系，钻探开发前必须获得目标区域的环境本底信息。提高行政审批效率，改变矿业权审批程序，勘查开发规划许可申请和环境许可申请可采用并联同步进行。提高矿业所在（或受影响）社区的参与度，将矿业权人与土地所有权（使用权）人是否达成准入协议作为获得勘探开发许可的前置条件，同时为保护矿业权人的权益，建立配套的法律诉讼渠道。

三是规范矿业权退出机制。加快盆地整体勘查投入和区块有序流转，修改相关法律法规，将油气勘查项目允许登记的最大范围从2500个基本单位区块调减至1000个基本单位区块。招标区块面积根据基础地质调查程度和勘探工作程度决定，陆上空白区和海上招标区块可以适当大些，其他地区控制在500个基本单位区块以内。灵活运用经济手段与严格法律手段来调节矿业权管理，进一步提高最低勘查投入标准，矿业权使用费在许可年限内逐年递增，提高矿业权持有成本。改变考核方式，同一区块内，常规油气投入与页岩气投入分别核算与考核，从只注重总体勘查投入和总体工作量向区块面上均衡投入和钻探密度合理性转移。在许可期限内，矿业权人有权自动终止勘探开发活动并注销矿业权证。许可期限期满后，符合考核条件的矿业权人，可以依法选择终止、延续、保留或转入下一工作阶段的权利，分别采取区块完全退出、退出一定比例许可面积、保留一定比例许可面积和获得符合生产许可面积等对应措施。

四是加大财政优惠支持力度。页岩气具有特低渗透性等物性差的特征，开发技术要求和难度明显高于常规天然气，压裂成本接近总勘探开发成本的50%。针对页岩气生产的中央财政补贴不下调且期限能够进一步延长；在全球油价低迷背景下，需要从税收角度降低企业成本，降低企业增值税率、允许开发者对勘查支出进行税前抵扣或减免，相应的配套服务企业也应享受税收优惠政策；征收页岩气资源税税率应该有别于常规天然气。

借鉴英国页岩气矿权管理制度，我国页岩气管理制度改革需要从深化油气管理体制改革、完善矿业权准入机制、规范矿业权退出机制、加大财政优惠支持力度等多个方面入手。

作者单位： 中国国土资源部资源环境承载力评价重点实验室