矿业权登记与矿产资源勘查开采行政许可的关系重构

李海婷

(1.中国地质大学(北京)地球科学与资源学院，北京 100083；2.中国国土资源经济研究院，北京 101149)



管理专论

矿业权登记与矿产资源勘查开采行政许可的关系重构

李海婷1，2

(1.中国地质大学(北京)地球科学与资源学院，北京 100083；2.中国国土资源经济研究院，北京 101149)

矿业权登记与矿产资源勘查开采行政许可是矿产资源管理的重要工作。目前，矿业权登记的过程糅合了勘查开采矿产资源行政许可的过程，矿业权登记被迫兼具有行政许可和物权登记的双重功能。这两者之间关系纠缠不清，一定程度上造成了矿业权转让市场不发达、矿业权的物权保护不充分以及法律责任制度的不完善。重构二者之间的关系，需要将权证分开，健全矿业权的物权登记制度，还需要规范勘查开采矿产资源行政许可的权力。

矿业权登记；物权登记；行政许可；关系重构

1　矿业权登记与矿产资源勘查开采行政许可的法律依据

我国矿业权登记和勘查开采矿产资源行政许可以《矿产资源法》的规定为主要依据，以行政法规、部门规章和规范性文件的规定为支撑。1986年《矿产资源法》第3条第3款对登记制度作了初步规定，要求勘查矿产资源须依法登记，开采矿产资源须依法申请取得采矿权。1994年《矿产资源法实施细则》对矿业权登记和行政许可作出进一步规定，其第5条第1款明确勘查、开采矿产资源，都必须依法申请登记，领取勘查许可证、采矿许可证，以取得探矿权、采矿权。1996年修改的《矿产资源法》第3条第3款明确规定“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记”，已依法取得采矿权的矿山企业为本企业的生产在划定的矿区范围内而进行勘查的属于例外情形。

1998年国务院陆续发布《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》，详细规定了勘查开采矿产资源的审批登记和探矿权采矿权转让的审批登记。1998年《关于矿产资源勘查登记、开采登记有关规定的通知》(国土资发〔1998〕7号)规定了勘查登记、采矿登记的具体程序。2004年《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》(国土资发〔2003〕197号)第25条规定，主管部门要按照成交确认书所约定的时间为中标人、竞得人办理登记并颁发勘查许可证、采矿许可证。

2　矿业权登记与矿产资源勘查开采行政许可的关系现状

2.1矿业权登记的过程糅合了矿产资源勘查开采行政许可的过程

从矿业权登记与行政许可的法律规定可以看出，我国现行矿业权登记和行政许可的过程是糅合在一起的[1]，矿业权登记的过程实际上就是勘查开采矿产资源行政许可的过程。法律规定对于勘查开采矿产资源的申请要“经批准”，登记管理机关决定“准予登记”或“不予登记”。对于“准予登记”的，缴纳使用费和价款之后，方可办理登记手续，领取勘查许可证、开采许可证，成为探矿权人、采矿权人。这些规定表明矿业权登记实质上是一种许可性登记，是以“登记”之名行行政许可之实。在这一过程中，国土资源行政主管部门要对符合条件的矿业权进行登记，同时又要对申请人勘查开采矿产资源的资质进行审核。因而，从广义的角度来看，矿业权登记可以视为行政许可的一种。

2.2矿产资源勘查开采行政许可构成矿业权登记的前提

现行法规定，勘查、开采矿产资源，必须先经行政审批获得批准，取得探矿权、采矿权，然后再办理矿业权登记[2]。申请人直接提交的不是探矿权申请或采矿权申请，而是勘查开采矿产资源申请。由登记管理机关通过行政许可授予申请人勘查开采矿产资源的主体资格后，才予以办理矿业权登记。“批准”(即行政许可)是矿业权登记的前置性审批，是矿业权登记的前提；矿业权登记是在“批准”基础上对主体资格或行为能力的进一步确认和记载，具有向社会公示并向社会提供公信力的意义。这种关系表明，在我国，矿业权是经由行政许可而创设的，是在国家所有权之上创设的用益物权。所以说，矿产资源勘查开采行政许可是取得矿业权的前提，是矿业权登记的前提条件。

2.3矿业权登记兼具有行政许可登记和物权登记与的双重功能

根据我国矿业管理的法律法规，申请人经行政许可后办理登记，方可取得勘查许可证、采矿许可证。这个许可证不仅表明矿业权人具有进行矿产资源勘查、开采的资质资格，同时还是矿业权归属的证明。由此表明，我国的矿业权登记既具有行政许可登记的功能，也具有物权登记的功能，但这二种登记在主体、内容、功能等方面都是有明显区别的。第一，登记主体不同。物权登记的主体一方是登记管理机关，另一方是登记申请人，二者之间不存在管理与被管理的关系；行政许可登记的主体是行政管理者和处于被管理地位的行政相对人。第二，登记内容不同。物权登记的内容是取得、变更、转移和消灭物权的相关信息，往往表现为直接的财产利益；行政许可登记是行政机关对申请人从事某种行为的资格或权利的认可[3]，一般不含有直接的财产利益。第三，登记的目的不同。进行物权登记是为了确定物权归属，以维护交易秩序、保障交易安全，进而降低交易成本；而进行行政许可登记是为了便于行政机关和社会对许可事项进行监督和管理。除上述不同之外，二者在程序、效力、责任和救济途径等方面也都有严格区别。鉴于物权登记和行政许可登记的诸多不同，两者应该分别运行更为恰当，因此矿业权登记要么是行政许可登记要么是物权登记，不可身兼二职。

不过，虽然目前我国的矿业权登记融合了资质的审查和物权登记的部分功能，是行政与民事的混合，但是其间行政许可的色彩更为浓厚。首先，矿业权是“经批准取得”，来源于行政授予，不是经市场配置而设立。其次，矿业权登记机关是直接行使行政审批权的公权力机关。最后，对出现的不良后果实行行政处罚，如《矿产资源开采登记管理办法》第22条规定，对不按期缴纳费用的，登记管理机关要责令限期改正、吊销采矿许可证。

3　矿业权登记与矿产资源勘查开采行政许可关系不清的影响效应

矿业权登记与矿产资源勘查开采行政许可本应相互独立且分别运行，而目前这两者之间关系不清、相互纠缠，一定程度上造成以下负面影响。

3.1矿业权转让市场不发达

我国对矿业权转让实行审批管理制度[4]。探矿权、采矿权转让需要具备一定的前提条件，并且禁止将采矿权、探矿权倒卖牟利。而股权以自由转让为原则，限制转让为例外。矿业公司转让股权能够规避矿业权转让条件的限制。因此，实践中越来越多的矿业公司通过转让股权的方式来变相转让矿业权，按审批登记要求来转让矿业权的情形越来越少。从图1可以看出，2008～2013年间，全国每年的探矿权转让宗数均不超过2000宗，2011年转让宗数最低，为485宗；全国每年的采矿权转让宗数均不超过4000宗，2008年转让宗数最低，为1091宗。我国矿业权转让市场较不发达，表面上看由于股权转让的自由便利，根本的原因是对矿业权转让登记的过程中还融合了对资质的审查[5]，勘查许可证持有者和探矿权人合一，开采许可证持有者和采矿权人合一，矿业权作为物权的性质未能充分彰显，矿业权人未能充分享有收益和处分的权能。

图1　2008～2013年探矿权、采矿权转让宗数(数据来源：国土资源年鉴2008～2013年)

3.2矿业权的物权保护不充分

目前，对于违反矿产资源管理法律规定的行为，比如未完成最低勘查投入、不按规定提交年度报告、不办理许可证变更手续等，情形严重的，很多矿业法律法规都规定了由发证机关吊销勘查许可证、采矿许可证。由于权证合一，许可证一旦被吊销，也就意味着矿业权无法正常行使，矿业权人巨大的财产权益也就得不到保障。从法理上来说，除非矿业权人的行为构成犯罪要追究刑事责任，否则行为违法不能代表其所拥有的财产违法，矿业权人的许可证被吊销，其所享有的物权还应该予以充分保护。此外，当前对于因生态保护、规划调整等原因勘查许可证到期不能延续的，矿业权人的物权也得不到相应保护。

3.3法律责任制度不完善

一方面由于吊销勘查许可证、采矿许可证涉及巨大的财产损失，因此政府不敢轻易采取这种行政处罚，这也就造成部分违法行为未能得到严肃处理。另一方面，由于矿业权是以行政许可登记的方式获得的，国土资源管理部门也多用行政处罚的方式来对相对人进行制裁，过度倚重行政责任，缺少对于平等民事主体之间因矿业权行使产生的民事责任规定，比如对于勘查开采矿产资源给他人生产生活造成损失的，现有法律就没有明确规定应当采取必要的措施并按规定负责赔偿。

4　重构矿业权登记与行政许可关系的建议

4.1权证分开

矿业权登记与行政许可关系纠缠不清的重要原因之一是权证合一，这种模式对作为私权的物权与作为公权的行政许可不加区分，并且导致公权吞并私权、行政兼理民事。因此，要想澄清这两者的关系，最首要的是要将权证分开，把矿业权从行政许可剥离开来，对因使用、收益和处分矿产资源而形成的法律关系按《物权法》的规定来调整，对因矿产资源的勘查、开发利用而产生的市场准入问题按《行政许可法》的规定来调整。在权证分开模式下，持有矿业权并不当然能探矿、采矿，要想进行矿产资源勘查、开采还必经国土资源行政主管部门许可。如此，权证分开并不意味着民事权利保护和行政监管的不可协调，这二者之间还可以通过更为细化的规定来作出制度性的安排。

4.2健全矿业、权物权登记制度

探矿权、采矿权是经行政机关的许可而获得的，但来源的公法色彩并不能就此改变探矿权、采矿权本身的私法属性[6]。《物权法》首次确认行政许可申请人经特许获得的探矿权、采矿权为用益物权，还明确了不动产物权以登记作为物权变动的公示方式，其第10条规定国家对不动产实行统一登记制度。《不动产登记暂行条例》已于2015年3月1日起施行，该《条例》所规定的不动产是指土地、海域、林木、房屋等，没有明确指出是否包括探矿权、采矿权所涉及的矿产资源。但是，从长远来看，应将探矿权、采矿权纳入不动产统一登记体系之中。其实，不管矿业权是否纳入不动产统一登记体系，矿业权要进行物权登记这是毋容置疑的。矿业权物权登记的机关应是国土资源行政主管部门，登记的内容包括物权设立、变更、转让和消灭的相关信息，登记以生效主义原则，对抗主义为例外，登记的程序应当包括“申请、受理、审查、登记造册”四个环节，登记机关需将登记结果记载于物权登记簿上[7]，登记结束要给予权利人发放权属证书。

4.3规范矿产资源勘查开采行政许可的权力

行政许可是矿业权产生的一个构成要件，在矿业权存续期间都具有重要的作用。理清矿业权登记与行政许可的关系，一方面需要矿业权按照《物权法》的规定来有序运行；另一方面还需要行政许可权力实施中不缺位、不越位、不滥用，行政许可的权力要严格限于因矿产资源勘查开采所涉及的资质准入、环境保护、安全生产等公共利益的需要，对于相关利益主体能够自主决定的，市场通过竞争机制能够有效调节的，独立的第三方机构能够自律管理的或者采用行政机关事后监督等管理方式能够解决的，就没有必要设立行政许可。行政许可实施过程中，尤其不能干预矿业权作为物权的正常行使，真正将行政许可与矿业权独立开来，这样违反行政许可可以吊销许可证，而不会损及矿业权。

[1]孔宁.矿业权属性与行政许可制度及其关系研究[D]．北京：

中国地质大学，2011：11-19.

[2]傅英．矿产资源法修订理论研究与制度设计[M]．北京：中国大地出版社，2006.

[3]王克稳.我国行政审批与行政许可关系的重新梳理与规范[J]．中国法学，2007(4)：60-68.

[4]张亿瑞，夏云娇.我国矿业权流转行政许可现状与对策研究[J].中国国土资源经济，2015(3)：13-16.

[5]张世湫.矿业权转让登记中存在的问题与对策分析[J]．云南行政学院学报，2015(3)：149-153.

[6]王克稳.我国不动产登记中的行政法问题[J]．法学，2008(1)：67-75.

[7]郜雪梅.矿业权登记的法律适用[J]．中国矿业，2011，20(2)：43-45.

Relationship restructuring the between mining rights registration and administrative licensing in exploring and mining of mineral resources

LI Hai-ting1，2

(1.School of Earth Science and Resources，China University of Geosciences(Beijing)，Beijing 100083，China； 2.Chinese Academy of Land and Resources Economics，Beijing 101149，China)

Mining rights registration and administrative licensing is of great importance in the management of mineral resources.At present，the process of mining rights registration and administrative licensing mix together，and mining right registration has the dual function of real right registration and administrative licensing.This condition causes the undeveloped transfer market，inadequate property rights protection and imperfect legal liability system.The results show that it is necessary to separate real right and license，perfect the registration of real right and standardize administrative licensing power.

mining rights registration；registration of real rights；administrative licensing；relationship reconstruction

2016-05-03

李海婷(1982-)，女，助理研究员，博士研究生，主要从事国土资源法律理论和经济政策研究。

F205

A

1004-4051(2016)10-011-03