台湾十二年“国教”：内涵、原因、弊端

姚静

[摘要]随着社会经济的发展，台湾从2011年开始启动十二年“国教”，以提升学生素质及台湾竞争力、缓解升学压力。台湾十二年“国教”的两大核心要点是免费与免试，以免试为主要关注点，在解读台湾十二年“国教”内涵的基础上，介绍十二年“国教”的发展历程，分析其推行原因及实行过程中可能产生的弊端。

[关键词]台湾；十二年“国教”；义务教育；免试

[中图分类号]G642.4[文献标识码]A[文章编号]10054634（2016）050120052013年6月，在台湾延续了13年的“基本学力测验”（类似于大陆的中考制度）正式走入历史。台湾于2014年起全面实施十二年“国民基本教育”（以下简称十二年“国教”）计划，“基本学力测验”将被国中教育会考和特色招生考试代替。台湾十二年“国教” 计划在一片质疑声中悄然上路。本研究以此为背景，介绍台湾十二年“国教”的内涵、原因，分析十二年“国教”推行的原因及其实行过程中可能产生的弊端。

1十二年“国教”的内涵与解读

1.1内涵

十二年“国教”是台湾2011年开始启动，2014年起全面实行的教育政策，是将现行的“九年国民基本教育”向后延长3年。十二年“国教”分两个阶段，前九年为义务教育阶段，维持现制，依《国民教育法》和《强迫入学条例》规定办理，对象为6至15岁学龄的学生，主要内涵为：普及、义务、强迫入学、免学费、以政府办理为原则、划分学区免试入学、单一类型学校及施以普通教育[1]。后三年为高级中等教育，包括高中、高职的3年以及5年专科学校（以下简称五专）的前三年，对象为15岁以上的学生，主要内涵为：普及、自愿非强迫入学、免学费、公私立学校并行、免试为主、学校类型多元及普通与职业教育兼顾。其目的是培育学生共同核心价值，提升学生素质及台湾的竞争力、缓解升学压力并引导国中正常教学、照顾弱势学生以促进教育机会均等，属于非强迫性教育阶段。

1.2解读

要理解十二年“国教”的内涵，首先需要明确义务教育和国民教育的区别，义务教育是根据法律规定，适龄儿童和青少年都必须接受，国家、社会、家庭必须予以保证的国民教育，具有平等、强制的性质[2]。义务教育既是国家对人民的义务，也是家长对国家和社会的义务。即十二年“国教”的前九年，家长有义务送孩子去念书；第十至十二年则是政府有义务提供高质量的高中、高职教育给想升学的孩子。在此基础上，可以将台湾十二年“国教”的后三年做以下解读。

（1）普及。为15岁以上的学生提供均等的教育机会；（2）自愿非强迫入学。教育部门将提供足够且多元就学机会，但尊重学生与家长的教育选择及参与权，不强迫入学，也就是说受教育是学生的权利而非义务；（3）免学费。本阶段将免收学费，但仍须缴纳杂费、代收代付费及代办费；（4）公私立学校并行。本阶段采取公立学校（“国立”、直辖市立、县市立）与私立学校并行的方式。获学费补助的私立学校需要和公立学校一样受到严格的监督与评鉴，以确保教学正常进行、提高办学质量；（5）免试为主。本阶段国中毕业生75%以上将采取免入学测验方式升入高级中等学校（高中、高职或五专），但主管教育行政机关应保留招生区内少部分名额，供学校进行特色招生（特色招生是其中1项重要条款），使少部分学生通过考试分发入学、甄选入学等方式进入获准办理特色招生的高中、高职或五专就读；（6）学校类型多元。本阶段实施机构包括高中（含实验中学、完全中学、综合高中）、高职、五专的前三年、特殊学校及进修学校，且允许办理非学校型态实验教育；（7）普通教育与职业教育兼顾。十二年“国教”重视“以学生为中心”的教学，高级中等教育阶段将为国中毕业生提供普通高中、职业学校、五专等选择，并分别施予适当的课程和教学，使每个学生的潜能都能得到开发。

2台湾十二年“国教”的发展历程

随着社会与经济的发展，台湾义务教育的年限不断延长。1935年，台湾开始实施义务教育，年限仅为1～2年。1944年，台湾公布《国民学校法》，“国民教育”为6年，义务教育年限为4年。1949年以后，“国民义务教育”年限达到6年。1968年起台湾将“国教”延长至前期中等教育阶段（9年），起初国中阶段教育虽免学费、学区内免试升学，但因条件所限并未强迫入学，故不属于义务教育，只能称为“国民教育”。1979年，台湾公布《国民教育法》，确定九年“国民教育”为义务教育；1982年，台湾修正公布《强迫入学条例》，6～15岁学童全面强迫入学。自20世纪80年代起台湾即有延长九年“国民教育”的呼声，但各界一直有不同意见。1983年，台湾“教育部”提出“试办延长以职业教育为主的国民教育”的主张，为国中毕业后就业未满18岁者提供部分时间的职业补习进修教育。1989年台湾“教育部”积极研议延长“国民教育”年限为12年之可行性，“行政院”于1990年核定颁布《延长国民教育初期计划——国民中学毕业生自愿就学高级中等学校方案》[3]。1993年台湾“教育部”提出《发展与改进国中技艺教育方案——迈向十年国教目标》。1999年6月台湾公布《教育基本法》，其中第11条规定：“国民基本教育应视社会发展需要延长其年限”，为延长“国民教育”年限提供了法源依据。21世纪初期延长“国教”的呼声再起，2003年1月，台湾“教育部”正式成立4个研究小组，进行有关实施十二年“国教”的理论基础研究、办理模式、教学资源及课程、教育经费需求评估的研究。2007年，台湾“教育部”成立十二年“国民基本教育”工作小组、推动十二项前置准备措施及完成《十二年国民基本教育规划方案》；同年2月，“行政院”宣布于当年开始推动十二年“国教”，并决定自2009年起全面实施。然由于理念及实务上仍有许多争议，以致该项想法始终未能落实。之后，中小学教育永续发展委员会、家长团体、部分学者及民间团体，一再建议、呼吁积极推动十二年“国教”。“教育部”为积极响应各界意见，于2010年8月28～29日召开之第八次教育会议，在“新世纪、新公民、新承诺”的政策视野中，特别规划中心议题“升学制度与十二年国民基本教育”进行讨论。2011年，马英九在元旦祝词中，揭示“百年树人、百年生机、百年公义、百年和平”等4大方向，并宣布自此启动十二年“国教”，预定2014学年高中高职学生全面免学费、大部分免试入学，免试成为十二年“国教”的核心要点之一。

3台湾推行十二年“国教”的原因分析

台湾推行十二年“国教”的主要理由有5点：（1）台湾经济与教育发展的需要；（2）稳健缓解当前中小学教育问题，提升高级中等教育质量的需要；（3）随着学龄人口减少，政府有能力负担所需经费；（4）政治原因；（5）反映民意需求，积极响应社会期待。

3.1台湾经济与教育发展的需要

随着经济的发展、社会的进步，20世纪后期受教育者不再是少数社会菁英或优势阶层所独享的特权，这逐渐被视为基本人权之一，接受基本教育的年限逐渐延长是大势所趋，成为世界先进国家普遍的国民教育政策。国外教育先进、经济发达的国家，为了提高国民素质，均积极推动国民教育（义务教育）向上（高中阶段）及向下（学前教育阶段）延伸的制度，如德国、荷兰实行十三年国民教育，美国、英国、澳大利亚等国家推行十二年国民教育。1998年，张钿富在“国民教育政策与行政学术研讨会”上发表《新世纪的国民教育发展策略》一文，认为在教育发展的轨迹中，从“基础教育全民化”演变到“中等教育全民化”转换到“高等教育全民化”发展到“终身教育全民化”，这些都是教育发展的大趋势。从台湾教育发展的客观事实来看，根据台湾“教育部”统计处资料显示：台湾1996～2003年的国中升学率已经从90%提升到95.74%，教育已经普及化，具备实施十二年“国教”的条件。因此，台湾通过“国教”年限的延长，涵盖小学、中学、高中、高职及五专的前3年，已然成为提升学生整体素质的关键所在。

3.2缓解当前中小学教育问题的需要

由于高级中等教育位居台湾学制中间，具有承上启下的关键作用，推动十二年“国教”，增加对其经费投资，预期效益显著：对上，能奠定高等教育与技职教育厚实基础，提升大学生程度，消除近年低分入大学现象；对下，因为学校环境改善与质量提升，促使家长更愿意让子女就近及适性入学，不再盲目挤入“明星”学校，可以有效减缓过度升学压力，让国中国小教育逐步转趋正常，及早培育学生创新能力。另外，推行十二年“国教”有利于继续升学或就业，消除社会出现类似国外不升学也不就业的现象，减少社会问题。因此，台湾投资本阶段的经济与非经济效益，均远高于其他教育阶段。

3.3配合学龄人口减少的趋势

台湾实行九年“国民教育”已超过40年，随着社会、经济的发展，人口结构改变，尤其是生育率减幅剧增，对各阶段学生生源及教育环境品质的冲击正逐渐显现。“台湾2012～2060年人口推计”报告指出，2012～2022年，6～21岁学龄人口将减少25.0%；自2015年起，15～64岁工作年龄人口将逐年下降；2060年每10人中将有4名65岁以上老人[4]。从以上数据可以推断，台湾少子女化趋势会越来越明显，未来的高中生人数会愈来愈少，造成国中及高中高职学生人数逐年下降。台湾人口结构快速高龄化，未来工作年龄人口减少、高龄人口迅速增加、出生数减少等态势日趋明显，长期而言对台湾人工作、退休及生活都会产生深远影响。因此，台湾急需推行十二年“国教”，以提升学生素质、提高生产力，如此才能在学龄人口、工作年龄人口减少的情况下，适应社会需求。

3.4政治原因

从教育与政治的关系上看，十二年“国教”不仅是教育部门的重要政策，而且是政治“大选”的政见之一，历任“政府”纷纷以操作政治议题的模式宣传十二年“国教”。陈水扁在任期间，于2003年9月举行了“全国教育发展会议”，将十二年“国民教育”列案讨论，并达成了阶段性推进十二年“国教”的共识；2008年，马英九亦将十二年“国教”纳入自己的“竞选”政见之中，有允诺，自然就有兑现的压力。

3.5社会各界的共识与期待

台湾原定2009年起全面实施十二年“国教”，然由于理念及实务上仍有许多争议，以致该项想法未能落实。2009年7月12日，台湾来自各县市83个家长团体及教育团体发起“我要十二年国教大游行”，并提出“不要采计在校成绩，要废除基测免试上高中职”“不要岐视，要让每个人都读优质的高中职”“不要扭曲的生活，要健康快乐的心灵”“不要罐头工厂，要有竞争力的适性教育”等诉求。可见实施十二年“国教”是多年来社会各界的共识与期待。

4十二年“国教”可能导致的弊端

台湾推行十二年“国教”是教育与经济发展的大趋势，值得肯定，但在现阶段制度执行、操作过程中会面临很大挑战，可能带来一些弊端。

4.1制约“明星”高中的发展

台湾“明星”高中具有悠久的历史与传统，是推动社会前进的动力之一。在学校制度上，具有适度分流、因材施教的特点，因此短期内无法改变“明星”高中存在这一事实。“建国中学”（简称建中）和台北市立第一女子中学（简称北一女）是台湾最优质的两所高中。在马英九宣布推行十二年“国教”之后，现有高中生中最大的反对声也来自这两所中学。“明星”高中对十二年“国教”的反对主要集中在免试入学的方式上，根据十二年“国教”“免试为主、特招为辅”的招生方式，建中和北一女纷纷要求只开放15%的免试入学比率，以控制生源。对此，台湾“教育部”不得不运用强硬手段，通过修改“高级中学学校多元入学招生办法”明文规定，2014年起，总计免试招生名额须达到75%，各校免试比率至少25%，如有“明星”高中不遵守该规定，以违法处理。

“明星”高中从前的“门槛”是成绩，有实力就可以进入“明星”高中；若改以学区分配学校，“明星”高中多聚集于都市繁华地带，这意味着有足够的财力居住于该学区内，即可就读，然而，没有财力却有实力的学生则被分配到资源及师资较差的学校，耽误了其深入学习的机会，也阻碍了“明星”高中的特色发展。可见，如果一味地追求十二年“国教”的免试入学，忽视“明星”高中的重要作用，对台湾教育发展无益。

4.2产生新的不公平

十二年“国教”的两大核心要点是免费与免试，仅组织初中教育会考，会考不列分数，分3级（精熟、基础、待加强）。绝大多数家长自然支持免费，不过也有少数人担心教育财务增加，势必排挤其他政务经费的开支。至于免试上高中，台湾目前争议更大。按台湾教育部门规划，全台以县市行政区为基础，划为基北、桃园、竹苗、花莲、台东、澎湖、金门等15个学区，在学区内，鼓励考生就近入学。岛内高中75%的名额免试录取，如果1所学校申请人数过多，再进行“超额比序”（包括比体能、志工时数、竞赛成绩等），甚至靠抽签决定谁上这所高中。而其他25%的名额办理特色招生，主要是“明星”高中通过考试选拔学业、艺体方面优秀者。取消“基本学力测验”，想上高中还要靠“超额比序”甚至是抽签，必然会产生新的不公平，引发家长的焦虑。

4.3边缘化高职

九年“国教”与十二年“国教”有很大差别，九年“国教”的国中同质性很高，基本上以升学为导向；十二年“国教”却分成以技术导向的高职体系和以升学导向的高中体系。目前，有些学生家长认识到自己孩子的分数太低，所以同意孩子去高职学习技能，早点学习一技之长，为工作做准备，但在两种体系并行的情况下，家长更倾向于让孩子选择可以继续升学的高中，因为高中已经免费，“读完高中后参加大学考试，拿个大学文凭才好找工作”的观念已经根深蒂固。家长将没有升学意愿的学生强迫性地送进了以升学为导向的高中，而每间高中均有人数限额，“没意愿的被送进去，有意愿的反而因为学区问题被迫放弃某些学校”，这就等于同时在削弱高职跟高中两个体系[5]。

4.4面临教育平庸化的危险

台湾教育改革的精神是让学子免除考试与升学压力，也让真正的资优生朝特色方向发展。因此，在教育体制方面，学生进入高中不需要参加“初中学生基本学力测验”，这种免除考试的升学方式会在一定程度上导致教育的平庸化。有考试，才会有压力，有压力才有动力，取消学生“基本学力测验”，没有压力和动力，也降低了学生的学业能力，这不利于提高学生整体素质，可能导致教育平庸化。另外，十二年“国教”实行免试入学、“混材”教育，将很会读书的学生和学习很慢的学生放在同一个教室，很可能达不到教学目标，学习慢的学生跟不上教学进度，最终被教师放弃。对绝大多数中等程度的学生而言，他们发现用不用功没有多大关系，最后能进哪一所学校不看成绩，所以他们会更不用功，因此，十二年“国教”可能让中后段的学生更加弱势。新的制度之下，十分有野心的学生也没有减少压力，他们需要更用功，因为“明星”学校的名额减少了，要想进入“明星”高中必须比原来更努力学习[6]。

推行十二年“国教”是一项巨大工程，牵一发而动全身，不仅牵涉教育体制的变革，而且还涉及政治、经济、社会等层面，必须根据十二年“国教”的需要逐一调整。因此，为了让学生更好地升学、就业，学校尤其是高职学校必须强化职业生涯教育，引导学生为升学、就业做好准备；教育部门必须建立确保学生品质的学力测验相关机制；教师需改变现行的教学理念与教学方式。台湾推行十二年“国教”，可能在过程中有不完美的地方，有疑虑重重与不习惯的地方，但要方向正确，方式公平公开，评量有凭有具，特色延展成熟，这将会是世界教育发展的大趋势。

参考文献

[1] 张睦楚.台湾“十二年国民基本教育”及其对大陆教育政策实施的启示[J].当代教育科学，2014（9）：37.

[2] 康安峰.论义务教育阶段的教育选择权与教育公平[J].基础教育，2009（10）：3033.

[3] 闫闯.成就每一个学生——台湾地区十二年国民基本教育计划解读[J].世界教育信息，2013（6）：6768.

[4] 台湾人口结构呈少子化、老龄化[EB/OL].（20130927）[20160401].http：//www.chinanews.com/tw/2013/0927/5332663.shtml.

[5] 论十二年国教隐忧——有想过会有一个世代被牺牲吗？[EB/OL]. （20120429）[20160401].http：//www.ettoday.net/news/20120429/42587.htm#ixzz3a66mAXF8.

[6] 李家同.我对12年国教的16点看法与7疑虑 [EB/OL].（20120612） [20160401].http：//www.ettoday.net/news/20120516/46686.htm#ixzz3a63OAi29.

Taiwan twelve years′ national basic education：connotation，

causes and disadvantages

Yao Jing

（FuJian Institute of Education Research， FuZhou，FuJian350003，China）

AbstractWith the development of social economy， Taiwan start twelve years′ national basic education in 2011.In order to improve students′ quality and competitiveness of Taiwan， they relieve the entrance pressure.Free an exemption are the two core of twelve years′ national basic education.This paper interprets the connotation of Taiwan twelve years′ national basic education，then introduced the development of it，analyzes the implementation of its causes and possible defects.

Key wordsTaiwan；twelve years′ national basic education； compulsory education；exemption