治理视域下的大学章程建设研究

2016-11-14王明露王世忠

学子·教育新理念 2016年9期

王明露+++王世忠

大学章程是高校根据教育政策、法规，按照一定的程序，以文本形式对大学重大的、基本的事项做出全面规定所形成的规范性文件，其本质是对大学内部以及与大学有关的教育利益的调整和分配。[1]大学章程是大学贯彻落实国家顶层设计的重要保障，大学章程演绎着校内行政权力与学术权力的博弈，折射着高校与政府、社会、师生的关系调节，以大学章程为基准的现代大学治理，是“校长治校”与“教授治学”之耦合，是学术自由与人权保障之凸显和实体法治与程序法治之统一。[2]

2015年，国务院印发了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》（以下简称方案），在改革任务中，《方案》明确提出完善高校内部治理结构，建立健全高校章程落实机制，加快形成以章程为统领的完善、规范、统一的制度体系。[3]制度文明是高水平大学的重要标志，在高等教育领域综合改革深入推进的今天，如何以建设大学章程为载体，完善现代大学制度，推进大学治理体系和治理能力现代化，已成为建设中国特色高等教育面临的时代课题。本文从治理的视角研究大学章程对大学组织治理的意义，并结合大学组织的特征提出建设大学章程的建议。

一、治理与大学组织治理

1.治理的内涵

治理的英文单词“governance”，源于拉丁文中的“gubenare”，具有导航、掌舵的意思。在汉语中，“governance”被翻译成治理，最早出现在市政学中。20世纪90年代中期，治理一词逐渐在经济、公共管理、社会学及政治学的诸多领域获得话语权，并在很多地方取代公共行政和公共管理。“治理”一词宽泛而富有弹性，可以被不同立场、不同语境接受。治理不是某个学科专属的理念，它是一种集体的产物，或多或少带有协商与混杂的特征。

对于治理的内涵，学者们有着不同的理解。在R·罗茨看来，治理可用于代指任何活动的协调方式，至少包含着六种不同的用法：作为最小国家的治理，作为公司的治理，作为新公共管理的治理，作为善治的治理，作为社会—控制系统的治理和作为自组织网络的治理。[4]詹姆斯·N·罗泽瑙将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，这些管理机制“虽未得到正式授权，却能有效发挥作用”。虽然学者们对于治理的见解各异，但他们都致力于了解公共行为的众多行为体（个体或集体）之间发展起来的紧密的相互关系，并且认为对治理的论证能够更好地归纳人们所寻求的协调方式：行为体之间（战略或利益）的协调，还有规则与行动价值之间的协调。[5]治理是一个内容丰富、包容性很强的概念，是各种公共的或私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式总和，是使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程。联合国全球治理委员会总结了治理的四个特征：第一，治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；第二，治理过程的基础不是控制，而是协调；第三，治理既涉及公共部门，也包括私人部门；第四，治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。[6]

2.大学组织治理的内涵

大学是知识的共同体，是以学科为基础，高度专业化的，由众多利益相关者松散耦合而成的组织。现代意义上的大学的产生，最早可溯及欧洲的中世纪大学。大学组织最初是教师和学生聚合在一起而形成的一种行会组织，以学习和教授某项专门的知识为目的，后来才逐渐成为学习和研究的组织。随着时代的发展，大学组织不断更新自己的使命，逐步发展成为一个高度社会化的公共组织，其职能也从最初的教学扩展到教学与科研相统一，再拓展到教学、科研与社会服务三大职能。

大学组织作为公共组织的一种，自产生之日起就存在着治理活动。大学组织治理是大学组织为调和相关主体利益、达成大学组织的目的，所采取的契约、指导、控制等所有方法、措施的过程与成果体现。大学组织治理不仅包含着对大学组织内部结构的治理，而且还强调和大学组织外部因素协调的互动过程。[7]治理与大学组织密不可分，治理是对大学组织的治理，大学组织是治理的对象和实施治理活动的载体。一方面，大学组织要生存和发展，就必须通过各种治理手段与措施，在保证大学组织规范和稳定运行的同时，能够促使大学组织积极主动的适应外部环境的变化。因而，治理方式的改变会影响到大学组织的变革；另一方面，大学组织是治理得以实施的载体，治理活动要通过大学组织来实现。在大学功能日益多元、大学组织日益繁复的今天，大学组织的优化和重组也要求治理方式和手段做出相应的调整。因此，大学组织与大学组织治理存在着密切的互动关系，大学组织的治理影响着大学组织的特征，大学组织的特征也反过来影响着大学组织的治理方式和手段。

二、大学组织的特征

1.组织系统松散结合

为适应学科综合的要求，大学组织采取了高度专业化的院系研究所建制，这种组织结构具有层次清晰、功能明确、管理有序的特征。然而，学科的分化又使大学组织存在无序性和人员机构间联系松散的特征，具体体现在：第一，组织目标存有差异，各学院、系、研究所等的人才培养目标不尽相同，教师也在一定范围内，拥有确定自己的工作内容和工作目标的权利；第二，组织结构存在不确定性，组织结构越是繁复的大学组织，其权力结构也越复杂；第三，组织运作不规则，越是高度专业化、规模较大、具有多重目标的院系研究所，其组织内部运转的无序性也就越突出；第四，组织管理不确定，组织对外界信息的把握具有不确定性，组织管理中参与者的流动性强，很难明确每个人的职责。这些表明，大学虽是由相关职能部门及院、系、研究所、班级等组成的统一结构体系，但大学中各基层部门间存在着分隔与断裂，大学组织的职能如教学和科研活动，在本质上仍是由活动主体决定。松散结合的组织系统特征，有助于大学组织内部各院系研究所，保持对外部环境的适应能力，从而形成大学组织内部动力与活力，为学术自主提供了制度性保障。[8]

2. 职能目标的多元性

大学组织的目标具有多元性特征，而且有些目标还在一定程度和范围内互相排斥。一般认为，大学具有三大职能，即教学、科研和社会服务。与大学三大职能相适应，大学的目标也具有多元性或多重性的特点。大学的职能经历了从单纯的培养人才，发展培养人才与发展科学并进，[9]进而产生为社会服务的职能的过程。这些变化的根本原因在于，高等教育要适应社会经济的发展、生产力水平的提高、科学技术的进步，以及由此带来的社会形态的变革。纵观大学组织职能的演变历程，大学多重职能目标并非生来如此，也非一成不变，更非一蹴而就。在大学组织职能的递进发展过程中，后出现的职能并不否定大学先前已经具备的职能，而是和原先的职能一同展现高等教育的功能，而且这种共存共荣并不断发展的过程是持续的，永远不会终结。职能目标的多元性，使大学组织的整体目标具有相对模糊性，但也正是大学组织职能目标的相对模糊性，才使大学各部门及其成员拥有较大的自主发挥的空间，为大学组织营造出宽松的学术氛围。

3.低重心的科层管理

大学组织拥有明确的组织机构，清晰的结构层次，明确的职能目标，并建立了系统的、理性的和科学的管理制度，有着明确的、严格的权力等级体系。因而，行政权力在大学组织中起着重要作用，大学组织属于比较典型的科层组织结构。科层管理保证了大学组织的井然有序，各项教学管理工作有章可循。但是，大学组织不同于企业组织和政府组织，它是由相对独立的学科构成的扁平化的组织结构，权力重心较低，权力较为分散。一方面，这是由于大学组织的职能具有多元性的特征，组织目标实现的复杂性和艰巨性使得分权成为必然，要实现组织的目标，就必须充分发挥教师群体和专业组织的积极性，调动广大教职工和学生的参与意识；另一方面，大学组织结构的重心在基层，基层组织作为操作的基本单位，承担了基本的教学、科研和社会服务职能。因而，大学组织是实行科层管理的组织，但却是低重心的科层管理组织。

4.相对独立的组织生态环境

任何组织都生存在一定的环境之中，任何组织也都离不开外部环境的制约，必须与其所处的环境相互依存，并与其所处的外部环境进行物质、能量、信息等方面的交换。大学作为一个组织，也遵循着这样的规律，无时无刻不在与社会、经济、文化等进行着各方面的输入与输出的交换。与一般的组织不同，大学组织虽受外部环境的制约，但却拥有一个相对独立的组织生态环境，对外部环境的变化的敏感度相对较弱。在我国，几乎每所公办大学除了必需的行政组织、教学单位、教辅单位外，都还设置了大量的直属单位，如保卫处、附属中小学、附属幼儿园等。完备的组织机构使高校承接了本应由社会承担的职能，使高校具备一个相对独立的组织生态环境。这虽然方便了高校师生的生活，但却强化了大学组织与外部环境的边界和壁垒，减弱了大学组织与社会、市场和政府的联系机制，缩小了高校与外部环境的交流内容与范围，减少了高校与外部环境的交流频率，降低了高校与外部环境的交流深度。

5.二元并存的权力配置

大学组织的管理运行与政府或企业等组织管理的理性运行有着重要的区别，政府或企业等组织管理运作具有权力的一维性，即其行政权力来自于科层组织中的法定的职位权力，来源于公司或政府的规章制度。而大学组织的管理运作则具有两种截然不同的权力，即行政权力和学术权力。一方面，高校具有现代社会科层组织特征，因而，法定的行政权力在大学组织日常的教学管理中起着重要的作用。另一方面，高校组织的松散结构以及职能目标的多元性，说明高校并非严格的科层化组织。而且大学组织所承担的是高度专业化的学术活动，教师的教学和研究、学生的学习与活动都具有较大程度和范围的自主性。因此，大学组织也存在与之相适应的学术权力。虽然这两种权力的来源不同，并在某些方面存在着冲突和矛盾，但是这些冲突和矛盾是可以调和的。行政权力的行使是为了学术权力更好地发挥奠定基础和扫清障碍，而且它们的最终目标是一致的，都是服务于大学的职能目标。

三、建设大学章程的意义

1.完善现代大学制度

现代大学制度是一切关于大学的理想制度的统称，建设现代大学制度一直都是大学组织的理想追求，高等教育发展的历史也是一部大学制度建设与完善的历史。1810年，威廉·冯·洪堡以新人文主义精神为指导创办的柏林大学，因重视“学术自由”以及“教学与科研相统一”而被认定为现代大学制度的源头。美国的大学所崇尚的“3A原则”（学术自由、学术自治、学术中立），被推崇为现代大学制度的黄金标准。现代大学制度涉及规范和理顺大学与政府、大学与市场的关系，涉及大学内部治理结构的完善和改革，其核心是在国家的宏观调控政策指导下，大学面向社会，依法自主办学，实行科学管理。《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020）》在第十三章“建设现代学校制度”中明确指出：要完善中国特色的现代大学制度，并把大学章程建设列为完善中国特色现代大学制度建设的重要一环。[10]同时，大学章程可以视为高等教育政策法规在大学内部施行的配套文件，具有解释、细化高等教育政策法规的作用，有助于完善现代大学制度，实现依法治校。

2.推进大学治理体系和治理能力的现代化

2013年，十八届三中全会在通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。教育作为社会的一个重要子系统，教育治理体系和治理能力的现代化关乎我国治理体系和治理能力现代化的成败。而高等教育作为国民教育体系的最高层次，大学组织的复杂性及其自身担负的人才培养、科学研究、社会服务的使命，使其在与政府、社会和市场的关系上具有不同于其他阶段教育的独特性。因此，通过建设大学章程，推进高等教育治理体系和治理能力的现代化，就成为当前迫切需要解决的重要课题。大学章程不仅是沟通高校与市场、政府的桥梁和纽带，也是高校依法治校和自主管理的基础。《中华人民共和国教育法》明确规定，设立学校必须具有组织机构和章程，学校有“按照章程自主管理”的权利。从法律的角度来看，在遵守国家有关法律规章制度的前提下，大学实行自主管理的直接依据是大学章程。因而，大学章程一旦通过教育行政部门的核准与审批，就具有了相应的法律效力。不仅对学校的办学行为有约束力，而且对国家相关行政部门的管理行为也有约束力。

3.优化大学组织架构

大学组织架构是大学组织整体的结构，是大学组织为了实现既定的目标，经过组织设计形成的大学组织内部各个行政部门、各个教学单位以及各个层次之间固定的排列组合方式。虽然大学组织架构在使命、功能等方面存在着差异，在学科组合方式、组织机构设置及权力配置方面也存在着不同。但无论大学组织发生怎样的变化，它们都注重追求学术自由与社会责任，且在组织运行上体现出上下行机制，并以结构功能协调作为现代大学组织运行的基石。[11]通过大学章程的建设，可以进一步优化大学组织架构，理顺大学组织中高中低层关系，合理配置大学组织的行政权力，弱化高校行政色彩。这不但契合党和国家对高校去行政化的要求，而且能保证大学组织行政权力的重心集中在基层，保障学术权力与行政权力的统一，使行政权力更好地服务于教学与科研，为大学组织学术自由创造良好的环境，促使学术自由发展，以利于校长治校、专家治学、学生自主发展的良好局面的形成。

4.促使大学组织行政科学化

大学组织去行政化具有两重含义，一是大学内部的去行政化，即防止行政权力干预学术权力，确保行政权力为学术权力服务；二是避免政府对高校发展的过度干预，确保高校办学的自主性，保证高等教育事业发展的独立性，使其按照教育的规律稳健发展。但是，大学的发展不能没有行政，大学组织去行政化应以大学组织行政科学化为前提。大学组织的发展存在于特定的社会环境之中，与社会的其他领域保持协调一致，是大学组织实现自我发展、自我提升、自我创新、自我超越的重要条件。如果过于强调大学组织的自治与大学的独立性，则容易导致大学组织的发展超脱于社会发展之外，不能与社会的发展进步保持协调。而若过于强调政府的直接管控，则又容易忽略教育的发展规律，陷入行政化的泥沼。因此，为了保证大学组织与社会发展的协调，加强政府的宏观统筹则是必然的选择。而大学章程的制定，不但有助于划清高校与政府的边界，而且有利于在政府统筹规划与大学自治之间寻求一个平衡点，在这个平衡点上，既能够充分发挥政府的宏观调控作用，使大学组织的发展与社会的发展相统一，又能较好弱化大学的行政色彩，充分尊重大学组织的自治与自主发展。

四、建设大学章程的建议

1.坚持民主制定原则

大学是由诸多利益相关者松散耦合的社会组织，而大学章程的本质是对高校资源和各阶层利益的调整与分配。因而，大学章程的制定应充分考虑不同利益相关者的期望与利益，广泛听取他们的意见与要求，这样制定的大学章程才能反映到各方面利益群体的需要，在实际执行过程中遇到的阻力才会最小，大学章程也才能够发挥最大的效力，产生最大的效益。大学章程的制定应坚持民主原则，尤其是要能够反应教师这一利益群体的意见。一方面，这是因为教师具有深厚的学术造诣，在大学章程的重大问题决策上可以提供政策咨询和智力支持；另一方面，教师是大学组织的重要主体，大学教学、科研和社会服务的职能主要是通过教师职责的履行得以实现，大学作为一个二元权力并存的组织，管理者并不能够通过完全的行政手段对教师施加影响，只有鼓励教师参与大学章程的制定过程，并以某种方式让其共同分担决策责任，才能使其认同大学章程的价值。一部好的、行之有效的大学章程的制定，绝不只是校长和管理者办学意志的集中体现，[12]而是应坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，以使大学章程能兼顾各方利益。

2.契合国家政策法规，突出大学自身特色

大学组织的行政权力来自国家政策法规的赋予，要确保大学组织行政权力来源合法行使有效，就必须深度解读国家政策法规。同时，大学章程直接影响着党和国家的路线、方针、政策和国家法律、法规的贯彻落实，影响着基层干部和广大教职工的积极性和创造性，影响着高校培养人才的数量和质量。因而，作为承接上位政策法规的大学章程，应该与国家相关教育政策法规保持高度一致。由此而制定的大学章程应凸显出共性，即是在不同地区，不同类型和处于不同经济发展水平的大学所体现出的共同属性。与此同时，高等教育具有多层次、多类型的特征，每一所大学都有各自的发展历史和文化底蕴，在长时间的办学过程中形成了各自的办学理念、发展路径和人才培养目标等。因此，每所高校制定的大学章程在突出共性的同时，也应根据自身的办学传统、办学历史、资源禀赋，以及国家和当地社会经济环境及发展的需要，确定自身在特定领域、层次、地域范围内的发展目标与特色。

3.大学章程要表述具体可操作

大学章程作为国家高等教育立法体系以外的，与高等学校内部管理密切相关的制度规章，事关高等学校资源配置、发展定位、师生权利的实现与义务的履行、社会资助与回馈等重大问题。大学章程之于现代大学治理，其价值重大不言而喻。大学组织治理若要程序规范、方式合规，就必须有一部表述具体可操作的大学章程。今天制定的大学章程，其目的并不在于弥补高校长期以来没有制定章程的缺失，而是具有针对性的改革举措。[13]截至2015年7月，教育部官网共发布了84所高校的章程核准书，从教育部已经核准了的大学章程来看，虽然现有的大学章程对大学的各项事务作了比较全面的规定，但是大多还停留在理论层面，触及实质的内容表述还都比较抽象和模糊。在大学组织的日常教学管理中，大学章程笼统的表述，使其作用的发挥受到了局限，从而降低了大学章程的适用性。因此，为加强大学章程的可操作性，大学章程的表述应更加具体。

4.主动借鉴国外大学章程制定的经验

大学组织的生态环境相对封闭，要真正制定出具有中国大学特色和高等教育发展基本规律的大学章程，[14]就应突破大学组织与外界环境的边界与壁垒，积极借鉴国外大学章程制定的经验。从1088年中纪博洛尼亚大学诞生至今，以西方大学为制度化形式的高等教育走过了近千年的历史。[15]同时，国外高校制定大学章程的历史也由来已久，很多学者认为，最早的大学章程是被称为“大宪章”的《巴黎大学章程》，它的颁布为西方国家大学章程的制定提供了可靠依据。[16]国外大学章程的制定积累了丰富的经验，且各国大学章程的建设各具特色。因此，要建设具有中国风格、中国特色和中国气派的大学章程，就应积极借鉴外国大学章程的制定经验。同时，对于国外大学章程建设的经验与理念，应有所扬弃的批判吸收和利用，并根据我国高校自身的发展历史和校情，把特有的大学精神、办学理念和中国的优秀文化传统融入大学章程的建设过程中，以建设一部既具有中国特色又符合本校实际情况的现代大学章程。

参考文献

[1]米俊魁.大学章程价值研究[M].青岛：中国海洋大学出版社，2006：18.

[2]湛中乐，徐靖.通过章程的现代大学治理[J]. 法制与社会发展，2010（3）：106-124.

[3]统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案.2015.

[4]R.Rhodes.The New Governance：Governing Without Government.Political studies，XLIV，1996：653.

[5]让—皮埃尔·戈丹.钟震宇译，何谓治理[J].北京：社会科学文献出版社，2010：23.

[6]Commission on Global Governance，Our Global Neighborhood，Oxford：Oxford University Press，1995：23.

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[8]王乾坤.大学组织特征及管理模式探析[J]. 武汉理工大学学报，2001（8）：78-81.

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[10]袁本涛.现代大学制度、大学章程与大学治理[J].探索与争鸣，2012（4）：69-72.

[11]胡仁东.现代大学组织架构的异同分析[J]. 江苏高教，2005（5）：14-17.