目前我国推行公共服务市场化的措施研究

陈秋芸

(中共南平市委党校 行政管理教研室，福建 南平 353000)



目前我国推行公共服务市场化的措施研究

陈秋芸

(中共南平市委党校 行政管理教研室，福建 南平 353000)

随着市场经济的发展，市场对社会资源的配置作用越来越强，同时，由政府主导的公共服务供给不足也日益凸显，因此，公共服务市场化改革成为我国目前的一个重要问题。通过分析制约我国公共服务市场化面临的问题，并参考西方国家公共服务市场化的做法，从政府、社会组织和民众角度提出了解决我国公共服务市场化的具体措施，以进一步推动我国公共服务市场化的进程。

公共服务； 市场化； 社会组织； 合约出租； 公私合作

0　引　言

长期以来，我国政府过多地承担了公共服务的供给，这给我国经济社会的持续、健康发展带来诸多问题，就此我国各界开始探讨公共服务市场化的改革。尤其是加入WTO以后，实现我国政府公共服务市场化更被提到议事日程上，由此我国开始了公共服务市场化的探索。所谓公共服务市场化，是指政府筹集各种资源，通过民主政治程序设定社会需要的优先目标，同时利用非政府部门和其它社会组织进行公共产品的生产和供给。目前，公共服务市场化之所以受到广泛关注，其原因主要有以下几点：首先，公共服务市场化有效回应了经济市场化、全球化的要求，满足了投资多元化和消费多样化的需要，增强了行业竞争力，激发了市场应激力，避免了市场失灵，有利于市场经济体制的建立，为市场经济的发展清除了障碍，形成了新的经济增长点；其次,公共服务市场化有利于缩小政府控制的公共服务范围和政府公共组织的规模，由此便可以在减少财政支出、减轻财政负担的同时节约行政成本，克服官僚主义，杜绝腐败行为，提高政府管理效率，从而建立高效廉洁的政府，实现和谐美好的社会；最后,公共服务市场化有利于推动政府职能转变与行政改革，加快简政放权，使政府成为一个“一心为百姓、办事效率高”的现代行政管理机构。

1　相关文献综述

自公共服务市场化这一概念提出以来，吸引了许多学者的关注。尤其是西方学者自20世纪70年代以后相继提出了公共选择、委托代理和多中心治理等理论来支持公共服务市场化的发展，更是引发了公共服务市场化改革的潮流,并引起了我国学者对公共服务市场化的研究与探讨。

国外对于公共服务市场化的研究最具有代表性的理论是“公共选择”理论。公共选择理论主要由美国著名经济学家詹姆斯·M·布坎南等人提出，其基本行为假定为: 人是关心个人利益的，是理性的，并且是效用最大化的追逐者。[1]79该理论认为：政府机构工作效率低下的根源在于政府服务缺乏竞争性。因此，公共选择理论提倡打破政府的垄断地位，引入市场的竞争机制，把政府不该管、管不好的一些职能释放给市场和社会，政府应集中精力去做自己应当做且能做好的事情，即：通过政府与市场关系的重组来改革政府，为实现公共服务市场化奠定基础。在此之后，美国经济学家伯利和米恩斯又提出了“委托代理”理论。委托代理理论是建立在非对称信息博弈论的基础上，后发展为新制度经济学中的一种理论模型。其核心是委托人与代理人双方签订合同,根据合同条款,代理人代表委托人完成各种任务,而委托人同意为此以一种双方均能接受的方式付给代理人报酬。[2]5即：该理论是一种建立在双方都能接受的合同条款基础之上的契约关系，同时，代理人代表委托人的权益并获得相应报酬。随之，美国政治学者埃莉诺·奥斯特罗姆教授和文森特·奥斯特罗姆教授又提出“多中心治理”理论。该理论认为政府不应该成为公共服务供给的单一主体，而是要和企业、非营利组织、社区乃至个人等独立的主体要素相互协作，使各方相互博弈、相互调适，形成多样化的公共服务治理模式。[3]35-37

在公共选择理论、新公共服务理论和公共治理理论等支持下的公共服务市场化，近年来也引发了我国公共服务市场化改革的潮流。我国学者宋世明将公共服务市场化的内涵概括为三个方面：一是政府应把公共服务的决策与执行过程分开。政策制定是政府的职责，政策执行可以由公共部门、私营部门、非盈利部门共同承担，而联结决策与执行的就是市场机制；二是在公共服务的供给过程中引进竞争机制。公共服务的供给主体应该多元并存、竞争发展，即公共服务的提供者应该以竞争代替垄断，以此提高效率；三是消费者具有选择的权利与选择的机会[4]102。对于公共服务

市场化过程中的问题，陈东升认为，市场化会带来国有资产的流失，会使公共利益受到忽视，从而引发腐败与私人垄断以及带来新的社会稳定问题[5]79。笔者则认为，公共服务的提供者即使是私营部门也不一定能带来效率，问题的关键在于公共服务市场化是否是通过政府与社会组织、公民之间的相互合作，将我国在计划经济条件下建立起来的由单一公共服务供给主体转变为相互竞争的多元供给主体提供公共服务的过程。

2　西方发达国家公共服务市场化的做法

20世纪80年代以来,西方发达国家掀起了一场以公共服务市场化、地方政府分权化和执行机构自主化为主要内容的行政改革浪潮,而公共服务市场化则是其核心内容。纵观这场变革,公共服务供给的市场化在有效改善和提升西方发达国家公共服务效率的同时,也在全球范围内产生了广泛而深远的影响。但西方发达国家因为各自的风土人情、气候地貌、社会经济等的不同，在公共服务市场化过程中所选择的路径、规模、方式以及侧重的方法也不尽相同。为了能够达到“洋为中用”的目的，本文特对西方发达国家的公共服务市场化过程中具有范式效应的方法进行分析，以探索适宜我国公共服务市场化的运作模式。

2.1德国：渐进式公共服务市场化运作模式

德国大多数城市在进行公共服务市场化改革过程中，不是直接进行私有化，而是以职工和社区居民的意愿为依据，采取分阶段渐进式的推动。即：德国通过“先委托，再转企，分步出售股权”，使公共事业由“政府提供，政府经营”的模式逐渐转变为政府提供、市场经营，再到市场提供、政府经营，最后实施市场提供、市场经营模式，从而完成了公共服务的市场化[6]88，详见图1所示。

图 1　渐进式公共服务市场化模式

由图1可知，德国公共服务的市场化经历了以下几个阶段。首先，对于“政府提供、政府经营”的公共服务，利用“委托”的方法实现“政府提供、市场经营”。即：对于亏损的公共服务进行市场化改革时，不是将公共服务一次性出售给私有企业(以下简称私企)，而是在保留政府所有权的前提下，委托给私企自主经营。这样既可以保证公共服务的公益性和社会的稳定性，又可以进一步推动公共服务的市场化。其次，进行“转企”改革。就是将公共服务职能从政府职能中分离出来，使“政企”分离，实行自主经营、自负盈亏。通过这种“转企”改革，公共服务就变成了“市场提供，政府经营”。最后，分步向社会出售股权。在公共服务从政府职能分离出来后，分步向社会出售股权，实现公共服务私有化，最终实现公共服务的“市场提供，市场经营”。

2.2美国：以顾客(公众)为导向的公共服务市场化模式

与德国所实行的“委托—转企—分步出售股权”，并引入竞争机制理念不同的是：美国公共服务市场化并未直接将私营部门引入公共服务领域的竞争中,而是以“顾客”为导向，即通过充分赋予顾客(公众)对公共服务评价的权利，听取、尊重和采纳顾客(公众)的各种意见，进而提出公共服务供给标准，以达到提高公共服务绩效的目的。具体来讲，美国公共服务的市场化经历了以下阶段：针对一定金额、一定范围的公共服务政府采购项目，根据顾客(公众)评价设立标准，选择公共部门或私营企业承担提供、购买责任。即：从“顾客”需求出发，以釆购合同为媒介，在政府釆购活动中，改变以往政府单方面挑选的方式，加入间接性竞争投标方式，以提高公共服务效率，实现公共服务市场化。例如，在对政府雇员的保健项目上,由以往直接提供医疗补助转变为预付医疗保险计划的方式,从而扭转了当时医疗补助支出年均上升20%的局面[7]30。

2.3西方国家公共服务市场化的典型做法

纵观西方国家公共服务市场化的改革可以发现，西方国家在探索公共服务职能与市场机制的相互融合、相互协作过程中，形成了各具特色的市场化改革模式。如：美国著名经济学家E.S萨瓦斯将公共服务市场化总结为政府服务与出售、政府间协议、合同承包、特许经营、政府补助、自由市场、凭单制、志愿服务和自我服务等10种模式[8]69。尽管这10种改革模式的侧重点不同，但总体上可将其归结为以下三种模式。

(1)非国有化模式。非国有化也称为国有企业的私有化，可以说，这是一种“政府塑身”的行为，即把原归属于国家所有的公用事业、工厂或企业，也就是我们通常所说的国有资产，以拍卖、转让、发行股票等形式将其产权或经营权转移给私营企业。在西方国家中，英国的国有企业私有化改革起步最早，成绩最突出。撒切尔夫人执政期间，英国私有化改革从出售其石油公司部分股票，逐渐扩张到和国家经济命脉紧密相关的电力、煤炭、钢铁、宇航、航空及通讯等领域。1990—1997年，约翰·梅杰执政后，私有化规模进一步扩大，包括邮政、铁路、运输等部门也相继实行私有化。据有关方面统计，至1991年初，英国接近80%的国有部门己完成私有化成为私营企业，为财政创造了450亿英镑的收入[9]96。受英国私有化改革成功经验的影响，欧洲许多国家也纷纷效仿英国的国有企业私有化改革。其原因主要是支持私有化的人认为：首先，私有化通过出售国有企业增加了收入，减少了政府雇员，降低了政府支出，使政府财政赤字得以缓解；其次，私有化使企业经受住了市场竞争的考验和磨练，促进了企业生产效率和服务质量的不断提高，同时提高了企业根据消费者需求及时调整产品结构的能力。

(2)合约出租模式。合约出租或称合同出租、合同承包或竞争招标。合约出租的运行流程主要有以下几步:第一步，合同签订前，由政府主导并确定某种公共服务的数量和质量标准；第二步，合同签订后，中标的承包商按照与政府签订的合同，在合同许可范围内，由市场机制发挥主要作用，对资源进行优化配置后提供公共服务；第三步，政府用财政拨款购买承包商所生产、提供的公共服务。简单地说，合约出租是指政府以合同的形式将先前垄断的公共服务的生产、提供权转让给私人部门。实际上，合约出租是政府通过自身与私营部门或第三部门间的合作，调整、转变自己的角色和职能定位。合约出租这一形式，在西方国家运用十分普遍，其中英美两国运用的更为广泛。起初合约出租只用于废物、垃圾的处理或手工服务等简单劳动事项，后来逐步扩大到环境保护、道路交通、医疗救助、社会保障、公共工程、自来水供应、邮电通讯、医院等城市公共管理事务。[10]10

(3)公私合作模式。公私合作是公共基础设施中的一种项目融资模式。此种模式鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。公私合作与合约出租最大的区别在于：公私合作是政府以特许经营等灵活、多样的形式吸引中标者投资基础设施建设或提供某些公共服务，同时准允其向消费者收费以收回成本或追求利益，也就是中标者有投资收益权。此种模式，不仅能够充分利用社会资源来提高公共服务的供给效率，而且可以利用价格机制反映工资的真实需求。鉴于此模式的特点与优势，西方许多国家将它运用在公益性高、资金需求量大的污水处理、交通、自来水供应等公共基础设施建设方面。目前按照民营化的程度，将公私合作模式由弱到强依次分为五种，包括：LBO(租赁—建设—经营)模式、BTO(建设—转让—经营)模式 、BOT(建设—经营—移交)模式、BBO(购买—建设—经营)模式、 BOO(建设—拥有—经营)模式。需要注意的是，不管是LBO模式，还是BOT模式，或者是BOO等模式，都是由政府在售前协议中基于对公共基础设施或公共服务进行充分调研的基础上做出的价格、准入规定、质量要求及其未来发展趋势等的选择。

3　目前我国推行公共服务市场化的措施

公共服务市场化最初在西方国家兴起，且效果较好。为此，我国可以借鉴西方国家公共服务市场化的成功经验，以推动我国公共服务市场化的发展。即我国目前要实现公共服务的市场化，就必须立足当前的国情和社会环境，选择适合的公共服务市场化模式，概括来讲，要推行我国公共服务的市场化就必须注意以下几个方面。

(1)转变政府职能，发挥政府主导作用。推动公共服务市场化，就要加快政府职能的转变，同时不忘发挥政府的主导作用。首先，政府公共部门应当认识到市场竞争机制的引入并非职能、责任、所有领域全盘市场化，而是管理幅度、范围等有限市场化[8]52。也就是说，政府只是退出部分公共服务领域和服务项目，不是脱离公共服务供给和移交责任。其次，政府要从事必躬亲、大包大揽的垄断模式转变为宏观制度的“把握者”、项目的“合作者”和“发包人”的管理模式。时刻秉承服务于公众、维护社会公平的理念，注重宏观管理和制度安排的统一，发挥政府的主导作用，从而有效地推动我国公共服务的市场化改革。

(2)引入竞争机制，实现多元主体供给模式。长期以来，我国公共服务供给都是建立在计划经济体制之上的，公共服务一直被政府垄断，政府是公共服务的唯一供给主体，因而政府也就没有压力、没有对比、没有竞争对象，所以，政府也不愿投入过多的人力、物力和财力去改进技术、降低成本和提高服务能力。而引入公共服务供给竞争机制以后，则能促使公共服务机构为抢占市场，不断降低成本、改进技术、提高公共服务水平。尤其是要注重引入“多元主体的供给模式”，以缓解政府财政资金不足的压力，为公众提供更多的选择权和优质的服务，从而进一步满足人民日益增长的公共服务需求。为此，政府应特别注意选择那些经营效益好、服务质量高、信誉记录优的企业，以多元主体的方式为公众提供优质的服务。

(3)加强法制建设，创造良好的法制环境。西方国家公共服务市场化改革的经验表明：良好的法制环境在有效规范公共服务市场化中能够巩固已取得的改革成果，为进一步推进公共服务市场化打下基础。可以说，西方发达国家公共服务市场化改革的成功离不开其完善的法律制度。因此，我们必须加强公共服务市场化进程中的法制建设，为公共服务市场化的改革提供良好的法制环境。在此，我国一方面要尽快制定一部专门法律制度，以明确界定社会中介组织与政府的权利和义务，让公共服务市场化的运作有章可循、有法可依；另一方面，应加强公共服务市场化中实体经济法的建立与完善，除此之外，还要加大宣传，培育公众的自我保护意识，使公众面对不法行为时能够拿起法律的武器，依法维权。

[1][美]丹尼斯·缪勒.公共选择[M].北京:商务印书馆，1992.

[2][冰]思拉恩·埃格特森.新制度经济学[M].北京:商务印书馆,1996.

[3]王志刚.多中心治理理论的起源 发展与演变[J].东南大学学报:哲学社会科学版，2009(12).

[4]宋世明.美国行政改革研究[M].北京:国家行政学院出版社，1999.

[5]陈东升.浅析我国公共服务市场化[J].科学决策,2008(9).

[6]王树文，韩鑫红.德国公共服务市场化改革的启示[J].济南大学学报:社会科学版,2015(2).

[7]袁溯.西方发达国家公共服务市场化探究及其启示[D].长沙：湖南师范大学,2013(5).

[8][美]E·S·萨瓦斯.民价化与公私部门的伙伴关系[M].北京:中国人民大学出版社,2000.

[9]毛锐.撒切尔政府私有化政策研究[M].北京:中国社会科学出版社,2005.

[10] 王靖.西方国家公共服务市场化改革的启示[J].经济管理，2005(10).

(责任编辑王栓芹)

Study on How to Promote Public Service Marketization in Our Country

CHENQiuyun

(TeachingandResearchSectionofAdministration,CPCNanpingMunicipalPartySchool,Nanping,Fujian,353000,China)

With the development of market economy,market has stronger and stronger configuration function on social resources,while public service supply guided by government appears to be increasingly insufficient.So the reform of public service marketization has become one important problem at present.The paper firstly analyzes the problems which restrain the marketization of our public service,and then refers to the methods of public service marketiztion in western countries,and finally puts forward some concrete measures to promote the marketization of public service in China from the angles of government,social organization and publics in order to push forward the process of our public service marketization.

public service;marketization;social organization;contract rental;public- private cooperation

2015-12-10

陈秋芸，女，福建南平人，中共南平市委党校行政管理教研室助教，硕士研究生，研究方向：行政管理。

C931

A

1008-5645(2016)05-0032-05