对江西省探索森林警察向生态警察转型的几点思考

杨　青　陶端荣

对江西省探索森林警察向生态警察转型的几点思考

杨青陶端荣

习近平总书记在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》说明中指出：“山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。用途管制和生态修复必须遵循自然规律，如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。”

为深入学习贯彻习近平总书记重要指示精神，全面探索经济新常态下的“山水田林湖”统一管制新格局，江西省森林公安局没有止步于全国“六连冠”的成绩和荣誉，而是在继续引领全国发展的征程中，勇立潮头、敢为人先，在全国率先选择了樟树市、石城县、共青城和安远县进行改革试点，成功实现了“森林警察”向“生态警察”完美转变，形成了可总结、可推广、可学习、可复制的全新体制，为全面深化森林公安体制改革打下了坚实的基础。

一、试点的实践证明，实现“山水田林湖”统一管制是森林公安改革的必由之路

党的十八届三中全会决定指出，对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任。

谁赔偿？谁追究？是一个急待破解的难题。多年来，我国生态资源类案件的行政执法和刑事执法涉及地方公安、国土、环保、水利、农业、林业等多个部门，执法乱、乱执法、执法难、难执法客观存在，必须有支“生态警察”队伍，全面理顺执法监管体制，减少多头执法、重复执法、交叉执法。江西省森林公安局拿出第一个敢于“吃螃蟹”的魄力和勇气，在全国率先破题、试水改革、摸索实践。

（一）“不增机构、不增人员”，在拓展职能中实现“生态警察”转变

樟树市于2012年2月2日由市公安局指定森林公安管辖刑法所规定涉及生态环境资源保护的所有案件；石城县于2014年9月10日，由县公安局和县森林公安局联合行文，将《刑法》所规定的生态资源案件刑事管辖权集中归口森林公安。两地森林公安在当地地方公安支持下，全面完成了原管辖7类半刑事案件向全覆盖15类生态资源案件的华丽转身，在机构不变、编制不增、职责不改的基础上，实现了归口统一管制，全面担负起生态领域的刑事执法权，有效加强了生态领域违法犯罪活动的打击力度，增强了生态领域违法犯罪的成本，有力维护了生态安全。

（二）“定职责、定编制”，在机构设定上实现“生态警察”转变

共青城市作为九江市唯一列为全国开展综合行政执法体制改革试点的城市，强力推进综合行政执法体制改革。2015 年8月中旬，共青城市全面完成了农业、林业、水利、渔业四个部门的执法机构和职能整合，把农林水渔执法职能划入市森林公安局，

成立共青城市生态综合行政执法大队，隶属于市森林公安局管理，规范了综合行政执法队伍的机构编制管理，加大了行政执法的力度，明确了由行政执法机构行使的执法权。2016年4月1日，安远县森林公安局率先在全省成立首个生态综合执法大队，牵头办理以国土生态空间环境执法为重点的生态环境治理工作，具体行使河道、渔业、水土、土地、矿产等领域重大、疑难行政处罚案件和刑事案件协办职能。安远县生态综合执法大队，作为县政府生态环境领域综合行政执法机关，与县森林公安局共同构建组成生态综合执法联合体，实行合署办公、两块牌子、一套人马，由县森林公安局主要负责人担任队长，执法人员从相关部门单位中抽调组成，共22名工作人员，其中水利局3名、环保局2名、林业局3名、国土局3名、矿管局3名、市场监督管理局2名、农粮局3名、森林公安局3名。同时，从县公安局选调4名民警到县森林公安局（编制可保留在原单位），以加强生态综合执法大队力量。

（三）“不越权、不越位”，全面担当“生态警察”工作职责

“森林公安不仅管动物、植物，也管环保、水利的案子，而且管得很好！”石城县水利局水政大队大队长温礼才在尝到森林公安探索拓展刑事执法权限试点工作的甜头后，兴奋地告诉我们，“以前我们丰山乡非法盗挖河道砂石现象猖獗，自从森林公安介入后，再没有发生过一起违法盗挖的现象。”

四地森林公安机关充分发挥查办生态资源类案件的丰富经验和专业技术优势，破获了一系列生态资源类案件。樟树市侦破了某纸业有限公司利用暗管偷排污水进入袁河的环境污染案、吴某非法占用农用地案、王某等人重大环境污染案等7起案件；石城县森林公安局共牵头开展联合执法检查行动11次，协助有关部门查处非法采砂案5起，查处破坏水土保持案2起，取缔非法土制炼油窝点2处，查处非法侵占林地和农用地案3起；共青城、安远县两执法大队，先后开展“五查”专项行动，重点查处河流、水库等水体出现的水污染违法行为；查处无证采砂等违法行为；查处破坏渔业资源违法行为；查处畜禽养殖污染行为；查处造成水土流失的违法行为；查处非法占用农用地等违法行为；查处违法采矿违法行为。

（四）“不争功、不争利”，坚决捍卫“生态警察”良好形象

“生态环境保护促进了，企业经济效益提高了，老百姓怨言少了，职能部门查处少了。”说起森林公安拓展执法权限试点工作，樟树市森林公安局局长张晓彬总结了它的几点好处。

纵观四地能快速打开工作局面，共性的是当地党委、政府主要领导的高度重视，政法委的精心部署和牵头协调，地方公安机关的大力支持。如石城县委鲍峰庭书记鼎力支持，县政法委书记肖年生批示各部门，县公安局党委召开党委会专题研究，高位推动保证了统一管制的顺利推进。同时，两地森林公安机关建立了每月一次的行政主管部门联席会制度，互通情报、互通信息、互通意见，主动参加主管行政部门的联合执法行动，确保了有案必查、有案必纠、有案必结，有力打击了破坏生态资源违法行为。森林公安的优异表现赢得了当地党委、政府的肯定，受到了行政主管部门的赞誉，更让人民群众拍手称快。樟树市委书记曾在全市三级干部大会上，就森林公安查处的172桶危险化学废物运到樟树市吴城乡双港村委十里店村填埋案件，进行了大会点名表扬。随着打击能力的提升，社会影响力和社会地位的提高，四地森林公安也迎来了跨越发展的黄金时期，队伍建设、基层基础建设、装备保障、执法质量等方面均提升到了新的发展水平。

二、试点的实践证明，将“森林警察”转型为“生态警察”水到渠成

根据我国现阶段国情和司法体制改革的总目标、总要求，目前，为确保司法权、警察权的高效、统一和权威，我们不能再走过去部门设警的老路和弯路，必须由一个强力部门来整合各方面的资源，承担“山水林田湖”统一管制的新任务、新职能，专门打击破坏生态安全的各类违法犯罪行为，以保护整个生态系统，避免人为割裂，各自为战。在当前情况下，由森林公安来整合无疑是一个最佳选择方案。森林公安与生态警察有着天然联系，实现转轨变型不仅职能相通、基础相近，而且有利于整合现存部门设警，避免警出多门和多头执法，有利于提高整体保障能力。

（一）从承担的职责来看

森林公安恢复组建30多年来，忠实履行保护国家生态安全和森林资源、维护林区治安秩序稳定的神圣职责，在促进经济社会发展和推动生态文明建设中发挥了重要作用，做出了重大贡献。例如，近几年来，为护航生态建设，江西省森林公安机关先后组织开展了一系列严打行动，平均每年查处各类案件2万多起，追究刑事责任超千人，挽回直接经济损失过亿元，创造了和谐稳定的林区生态环境。目前，全国森林公安机关已发展壮大成为有6万多人、成了保卫国家生态安全的骨干力量和主力军。

（二）从已有的基础来看。森林公安虽然受林业部门和公安机关的双重领导、双重管理，但其既不同于其他林业执法单位，又不同于公安系统的其他单纯警种

其在建制上自成体系，与地方公安机关一样，有着独立的治安、刑侦、法制、政工、保障、技术等部门，基层设有大批的派出所，已自成一个“小公安”系统。例如，江西省森林公安机关已建立健全省、市、县、所四级机构，基本建成独立业务用房，基本完成执法办案场所改造，并统一理顺了编制体制、执法关系、机构设置和财政预算管理体制，统一配备了警用装备，统一规范了派出所建设，统一推进了警务信息化建设等。从实际情况来看，森林公安已具备承担生态安全保卫职责的工作基础和条件。

（三）从执法的现状来看

目前，在绝大多数地方，行政公安因管理社会治安、维护社会稳定、打击刑事犯罪任务繁重，加上警力不足、专业知识有限，很难有时间、精力和力量来承担生态安全保护执法工作。而森林公安机关和广大民警在长期的依法履职和执法实践中，专业技术和执法素质得到极大检验、提高，并得到社会各界广泛认可和普遍赞誉。例如，江西省森林公安机关连续多年保持了办案无过错，没有发生因执法引起的越级上访事件。在江西省人民政府法制办组织的全省行政执法案卷评比中，森林公安机关连续4年荣获一等奖。实践证明，森林公安机关和广大民警具备生态安全保护执法的能力和水平。

三、试点的实践证明，积极稳妥推动“森林警察”转轨变型务必把握“三大环节”

目前，由于体制机制、机构级别和法律法规不配套、法定职责不清晰、执法权限不到位，以及地方保护、行政干预等原因，无论是从整个系统来看，还是从发展的后劲来看，森林公安在管理体制、执法权限、警力配置、建设投入等制约长远发展的重大问题上，仍然存在较大阻力和困难，这与森林公安承担的重要职责和繁重任务极不相适应，亟待依靠转轨变型为生态警察来革新和加强。要在坚持公安序列、享受公安保障的前提下，放手支持森林公安做大做强，切实把握好“三大环节”。

（一）要设置全新的独立机构

转轨变型后，国家可设立生态警察总局，省市县设局，基层设派出所。要统一规范各级生态警察机关的机构级别和名称，明确规定省级生态警察机关为厅级，设区市级为处级，县级为正科级；各级生态警察机关统一称为“某某省（市、县、区）生态警察局”。要争取中组部、中央政法委、中编办和公安部的关心支持，明确生态警察领导干部要像行政公安一样实行高配。要进一步明确生态警察的具体职责，规定不得安排生态警察从事职责范围外的任何非警务活动。要将全国生态警察经费保障统一纳入政法口，实现全国财政口径一致。要加大中央转移支付的力度，实行生态警察与行政公安同等标准，在经费保障上与政法部门同等对待。要争取国家发改委的支持，将生态警察基础设施建设经费纳入行政公安同一投资渠道，并形成上下配套机制。要依照中办、国办《关于加强政法经费保障工作的意见》，积极争取中编办、政法委、财政部等部门支持，共同出台政策，把生态警察发展规划纳入地方国民经济和社会发展总体规划之中，将生态警察人员、公用、办案、培训、业务装备等经费全部纳入各级财政预算，并建立相应的增长机制。要结合本地经济社会发展水平和生态安全保卫工作的实际，统筹制定装备配备计划，积极推进装备现代化建设，确保相关配备标准逐步落实到位。要争取公安部和相关部门的支持，把生态警察纳入“金盾工程”和“大情报”体系建设规划，为生态警察信息化建设提供建设经费、网络基础、技术支撑、教育培训和信息平台建设等方面的保障，实现建设同步、资源共享。要制定出台《全国生态警察警力配备标准》，建立生态警察警力保障的长效机制。

（二）要建立全新的管理体制

转轨变型后，要实行全国或至少省以下垂直管理体制，最大限度地减少地方保护，尤其是遏制非法侵占林地（农用地）、非法采矿、非法排污等行为，因为这些案件查处的阻力主要来自地方。从森林公安的现实情况来看，由于受现行条块结合、以块为主管理体制的束缚，县市森林公安机关在办理相关案件时，常常面临两难选择，要么屈从于地方干预，以罚代刑、降格处理，要么依法办案，有的县级森林公安局长因不听招呼被调离岗位。导致一些地方有案不查、不敢作为。目前，海南省森林公安已实施体制改革，实现了省级垂直管理，为建立全新的管理体制探索了一条新途径，得到了中央政治局常委、中央纪委书记王岐山的高度肯定。另外，国土、税务、药监等部门通过省以下垂直管理，有效加强了条管的力度，确保了系统内的政令畅通，加大了系统内的执法力度，提高了系统内的凝聚力和战斗力，减少了外来因素的干扰，保证了执法的公正性，这些做法可供借鉴。

（三）要赋予全新的执法权限

要站在维护国家生态安全的高度，赋予生态警察的特殊执法地位，明确生态警察统一管辖破坏生态安全的各类刑事案件，业务上接受公安、林业、农业、水利、环保、国土等职能部门指导，并赋予相应的行政处罚权，为切实履行保卫国家生态安全职责创造必要条件。在这方面，江西省森林公安局支持所辖的樟树市、石城县森林公安局先行先试，在巩固完善现有执法权的基础上，积极拓展与履行保卫国家生态安全职责相匹配的执法领域，并成功侦破查处了一批重大案件，无疑为全国创造了新鲜经验。同时，云南省立足资源大省的实际，省政府授权森林公安承担全省涉林行政案件办理权，江西省新余市、临川区着力推行了以森林公安为主的林业综合执法新模式。这些成功做法和经验，都为今后生态警察行使和拓展执法权限做出了示范，奠定了基础。

（作者单位江西省森林公安局）

（责任编辑 刘允杰）