浅析当前林区治安防控体系建设面临的问题

许家兴

浅析当前林区治安防控体系建设面临的问题

许家兴

林区治安防控是社会治安防控体系的一个子系统，是森林公安机关一项常抓不懈的基础性工作，也是森林公安机关研究和探索的主要课题。国家森林公安局成立30多年来，各地森林公安机关在实战中逐渐摸索出有自己特色的治安防控体系，为有效打击破坏森林和野生动物资源违法犯罪奠定了基础。但是随着国家各领域改革的深入，社会管理模式发生了根本性变化，林区治安形势也发生很大的变化。为了适应这种变化，各级森林公安机关在国家林业局森林公安局统筹部署下，在各级林业主管部门的支持下，正在逐渐建设以人防为基础，以情报信息数据为主导的林区警务机制。但是，由于受到森林公安体制建设、机构设置、信息化水平和整体发展不均衡等多种因素的影响，林区治安防控体系建设也面临实战化不足、缺乏社会资源的有效利用的问题。

一、作为林区治安防控体系建设的主体，森林公安机关在体制建设、机构设置、信息化建设、法律赋予的权限等方面亟须加强

（一）森林公安机关现行管理体制亟须调整

森林公安机关现行管理体制是林业主管部门和公安机关双重领导下的，以块为主、条块结合的体制。在建设初期，这种体制为林区治安的稳定提供了保障。特别是近30年来，在林业主管部门的直接领导和关心下，在因林而建、依林而兴的理念下，森林公安不断发展壮大，成为一支忠诚可靠、保障有力、机构健全、战斗力强、值得信赖的队伍。但是，随着社会的发展，林区治安形势的变化，现在这种双重管理的体制已经成为森林公安队伍发展的瓶颈。尤其在基层森林公安机关，大多数作为林业部门的内设机构存在，在队伍管理、后勤保障、业务建设等方面没有充分的自主权利，虽然是公安队伍，却采用一般公务员的管理方式，严重制约了森林公安各项建设的发展。同时，以块为主的管理体制也不符合当前生态文明体制改革的要求。众所周知，林业执法面临的一个最大的问题就是行政干扰，可以想象作为一个林业主管部门的内设机构，在查处企业破坏森林资源案件时，要想做到依法办案，会和地方政府有着怎么样的抗争。这种以块为主的管理体制，让森林公安机关在林区治安防控体系建设上发挥不了主体作用，在执法办案上发挥不了自身的优势。就目前而言，海南模式是有利于森林公安发展的一种好模式。

（二）基层森林公安机关机构设置、人员配备亟须加强

大多数县级森林公安机关虽然按照“综合保障、刑侦治安、法制”三大类，设置了内设机构，但是普遍存在岗位人员少、职责履行不了、工作开展困难大的问题。我国南方某省一个山区市就是一个典型例子（表1）。

表1　某省某山区市森林公安机关机构设置及人员配备

该市森林公安机关的警力配置，在南方集体林区有代表性。由于县级森林公安机关警力不足，在执法办案上很难对基层森林派出所进行支持，使森林派出所既要打击，又要开展防范，工作压力特别大，自然而然形成重打击、轻防范局面。而作为实战单位的县级森林公安机关，不能对森林派出所进行有效支持，不仅影响了县级森林公安机关作为基层指挥机关的形象和权威，而且导致森林公安的规范化执法工作愈加艰难。此外，基层森林公安机关还面临人员老化、人员结构不合理、留不住人才、在编不在岗、人员轮训不足等各种问题。一些少林地区，虽然成立了森林公安机构，但是很难正常履行森林公安机关的职责，既浪费了警力，也浪费财力。

（三）森林公安机关的信息化建设亟须加强

信息化建设是现代警务机制的必由之路。近年来，社会经济高速发展，社会构架相比以往有了大幅调整，人们在享受科技发展带来生活物质享受的同时，社会治安形势也因此而日益严峻，违法犯罪形式的智能化、多元性特征已成为公安机关面临的挑战。“十二五”之初，国家林业局提出了森林公安、森林防火工作，要着力推进队伍正规化、执法规范化、警务信息化、保障标准化、警民关系和谐化等森林公安“五化建设”。经过“十二五”的发展，森林公安的警务信息化建设有了长足的进步，各省都建立了自己的警务综合平台，二十三种业务台账，值班、备勤情况、业务报表都可以从警务综合平台进行运作；林业行政、刑事案件制作成网上流程，形成了证据材料网上录入、网上审核、网上审批，大大节省了警力，提高了工作效率。另外，各地森林公安机关依托自己的信息化建设或者地方公安机关的信息化平台，侦破了一大批有影响的破坏森林和野生动物资源的案件。但是，我们要正确认识森林公安机关在信息化建设上的不足：首先，是森林公安机关的信息化建设没有以地方公安机关的信息化建设为依托，造成森林公安机关的信息化建设与林区治安防控、侦查破案的实战需要不匹配，与地方公安机关信息化建设资源不能共享。其次，森林公安的信息化建设整体规划不明确，并缺乏达到目标的路线图。再次，就是基层的信息化建设缺乏资金支持。最后是受到现实条件限制，缺乏培养同时具备丰富的信息化知识和较强的森林公安业务能力的复合型人才的机制。在警务信息化的问题上，我们还面临一个问题是，在我们日常林区治安管理和执法办案中，如何使我们自己建立的“三情四网”数据“活”起来、“动”起来，服务于我们的实战。我们要借鉴地方公安机关信息化建设的大平台，让我们侦查破案、林区治安管理也能运用大数据，实现多警联动、网上合成作战。

（四）森林公安机关的行业管理权限亟须破解

林区治安管理要以法律保障为基础，没有这个基础，林区治安防控体系建设就是一句空话。目前森林公安机关在执法权限上受到很大的制约。根据现行《森林法》第二十条，森林公安机关只能以自己的名义查处违反《森林法》第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的行政案件，其余只能以林业主管部门的名义行使行政处罚权；另外全国还有部分省森林公安机关没有落实刑事执法权。对林业、野生动物的相关行业森林公安机关没有对应的管理权，这样就无法掌握、控制这些与林区治安息息相关的点。造成森林公安机关在林区治安管理上找不到具体的着落点，无处发力。虽然根据国家林业局森林公安局的要求，基层森林公安机关要将相关场所、行业作为特殊行业，类似公安机关的特种行业一样进行管理，但是我们在具体的管理上缺乏法律法规的保障，这种管理也只能是权宜之计。

（五）森林公安机关的办案能力亟须提高

毋庸置疑，森林公安机关经过30多年的发展，在林区管理、执法办案上有了长足的进步。但是侦查破案的专业化水平有待提高、能力有待于加强也是不争的事实。根据不完全统计，全国近6万名森林公安民警，人均办理的刑事案件数量不足1起，办理行政案件数量不足4起。根据国家森林公安局公开披露的数据显示：2015年，全国森林公安机关共办理森林和野生动物刑事案件3.17万余起、行政案件20.24万余起，收缴木材35.84万立方米、野生动物47.67万头（只），涉案价值14.1亿余元。另外，根据我们基层森林公安工作的实践来看，各地森林公安机关办理的案件数量不能完全反映相应的林区治安环境好坏，也说明森林公安机关执法办案的主观能动性需要加强。

以下是南方部分省份近三年办理案件的数量，从中也能证明上述观点（选出其中比较有代表性的省级（表2与表3）、县级森林公安机关（表4）提供的近三年数据。

表2　某省森林公安机关近三年查处森林案件统计

表3　某省森林公安机关近三年查处森林案件统计

表4　某县森林公安机关近三年查处森林案件统计

二、现有林区治安防控体系建设，存在横向上整体性不足、纵向上基础数据缺失的问题

一直以来，影响森林生态安全的有三个重要因素：盗伐滥伐、森林火灾、森林病虫害。而我们森林公安机关通常意义上的林区治安主要是指盗伐滥伐、滥捕滥猎，因为森林防火是各级政府的职责，少有涉及，森林病虫害更是不在森林公安机关的日常工作之列。

（一）现有的林区治安防控体系建设在横向上缺乏整体性

林区治安防控是社会治安防控的一个方面，社会治安防控应该将林区治安纳入其中，由地方政府统筹协调，搭建管理平台，让林区治安管理在社会治安管理中有着力点。林业管理的职能在林业主管部门的领导下有明确的分工，森林公安机关只是其中的一个部分。林区治安管理的防控体系建设应该是在林业主管部门的主导下以森林公安为主体、分工负责、协调统一的体系。但是目前的林区治安管理是各负其责、很少有相互配合的局面。资源管理部门与森林公安机关在林业行政资源管理上虽然有高度的契合，但是在实际管理工作中很难形成协调一致的联动机制。虽然有的地方将森林防火工作划归森林公安管理，但是双方只是在人员上合二为一，在“防”的工作上还没有很好地相互融合，很难达到1+1＞2的效果。森林病虫害是森林资源的天敌，人们对森林病虫害危害程度的不了解，使得其传播的速度、方式让森林检验检疫部门防不胜防，而森林检验检疫部门的执法力度又先天不足。作为森林生态管理的后盾，森林公安机关却很少有机会直接参与对森林检验检疫违法犯罪行为的防范和打击。总之，林区治安防控体系建设，应该是在县级以上人民政府的组织下，由林业主管部门主导，以森林公安机关为主体，其他林业管理部门参与的，相互配合、相互融合、协调统一、有效运转的“三防”体系。

（二）林区治安防控体系基础数据缺失

国家森林公安局下发的二十三种基础业务台账是以“三情四网”为基础的林区治安防控体系的细化，是基层森林公安机关建立林区治安防控的基础，是经过多年的实践检验总结的成果。将这些台账进行归类，发现业务报表类3种，工作日志类2种，三情四网类10种，治安特情类2种，其他综合类的6种。这些基础性台账是基层森林公安机关林区治安防范的载体，更是我们执法办案的助手，其内容每年都要进行及时的更新调整。但是在实际执法当中，我们发现这些数据与实战应用存在一定的差距。以“四网”建设为内容的防范机制是林区治安防控的基本方向，但是，由于现在的社会环境、林区社会成员的结构、基层组织的需求都发生了很大的变化，“四网”基础数据收集的内容需要改进、加强和完善。当前，森林公安管辖破坏森林和野生动物资源两大类案件，这两大类案件的发案特点完全不同。破坏森林资源类的案件地域性强、作案手段简单，违法犯罪人员也比较单纯，无论是刑事案件还是林业行政案件，查处、侦破的难度不大，大多数不需要使用技术侦查或者信息化的手段。少数森林火灾类、盗伐林木类的案件侦破难度相对大些，有时候需要使用一些简单的技术侦查手段，我们依托地方公安机关的技术侦查手段或者我们自己掌握的网络知识就可以解决问题。但是，我们在执法办案中发现投入很大精力调查获得的大量“三情”资料，多数在查处和侦破这类案件的时候并不能派上用场。实际上，对于山情的掌握，我们直接利用林业主管部门的林权登记信息系统和林木采伐管理系统更加方便、适用。而当前，破坏野生动物资源案件频发，已经成为社会关注的热点。这类违法犯罪从低端的非法猎捕到辗转多地的隐秘交易，已经常态化，具有组织化、网络化、跨区域化、集团化的特点。在网上，他们娴熟地利用现代传媒，快速、便捷地进行着键盘上的交易；在网下，他们利用同样快速、便捷的现代交通工具和物流系统，让野生动物如同其他生活用品一样辗转流动。在安徽非法狩猎的野生动物，可以在一夜之间出现在广东某城市的餐桌上。大量被查获的非法收购、经营的野生动物案件中，很少做到追根求源、彻查到底，深挖非法狩猎者。这必然造成对非法狩猎者打击不力，对整个破坏野生动物资源犯罪行为打击不彻底、不深入，也让森林公安机关掌握此类犯罪行为的特点、信息不全面。全国各地的森林公安机关在预防打击破坏野生动物资源违法犯罪过程中，相互之间不能形成防控、打击的整体联动机制。针对此类犯罪，尤其是非法狩猎者，我们不知道他们是谁，虽然他们也许就在我们的辖区，但是在我们的基础数据里没有这些非法狩猎者、非法经营野生动物的人的基本信息资料、作案手段、联系方式、微信、QQ号码。即使有，也只是记录在少数业务骨干笔记本上的内部资料。实际上破坏森林和野生动物资源的违法犯罪行为每天都在发生，我们森林公安机关除了通过群众举报来以打击代替防范以外，很难有更多办法和手段实施主动防范和控制。

三、现有的林区治安防控体系，存在着应对林区社会变化不足、防控体系建设科技含量较低的问题

2009年以来，各地经过林权制度改革，林区的林情、社情都发生了很大的变化。特别是党的十八届五中全会把“绿色”上升为经济社会发展的基本理念，强调坚持绿色富国、绿色惠民。提倡既要金山银山、也要绿水青山，绿水青山就是金山银山。这对我们森林公安机关来说，既是发展机遇，也面临着林区治安管理的压力。

（一）针对林区社会变化应对不足

林改前，林区山场分自留山、责任山、集体林场、国有林场等。基层镇、村组织林区治安管理自主性高、自觉性强。因为林区治安混乱对集体经济收入会造成影响，基层组织通过自行聘请的护林员加强巡护，通过村民自治的护林公约进行处罚，通过主动向森林公安机关提供线索进行打击。森林公安机关也因此获取大量的案件线索，能够做到林区基本情况清、底数明。但是林权制度改革以后，除部分国有林场外，大部分的山场林权都划分归各家各户所有，林业经济不再是基层镇、村组织的既得利益，其参与林区治安管理的积极性、主动性受到抑制。另外随着我国城镇化建设的加快，林区社会人口结构发生明显变化。留守山区农村的大多数是老弱病残和儿童，部分不能外出的富余劳力或者从事与林业有关的生产经营，或者在附近厂矿企业打工，他们也没有参与林区管理的积极性。例如：目前，使用电网非法狩猎在全国的山区可以说比较普遍，但是我们立案查处的案件数量非常有限，山区群众对此类行为见惯不怪，鲜有举报。因此，森林公安机关获取案件线索、了解林区情况的渠道越来越少，造成森林公安机关对辖区林区治安局面掌握控制能力低下。

（二）应对林区治安新的形势准备不足

随着生态文明体制改革的深入，森林公安执法工作对象发生了深刻变化。总体上林区治安面临新的形势。2017年天然林全国禁止商业性采伐，2015年在内蒙古、吉林国有林区、2016年在非天保工程国有林区已经禁止商业性采伐；国家对生态公益林和商品林分类管理的进一步落实，生态公益林的保护管理将进一步加强，商品林的采伐将进一步放宽，以此促进林业经济的发展。针对地方各级政府的生态保护责任制的落实，森林生态保护将得到加强。十三五期间，国家立法机关将对《森林法》《野生动物保护法》进行修改（新修订的《野生动物保护法》将于2017年1月1日正式实施），将制定出更加严格、更加符合实际需要的森林和野生动物保护制度。另外，国家经济增速放缓，但是工人工资增加，房地产市场低迷，市场木材需求量降低；再者，国家取消林业基金的征收，对森林资源的保护也是一大利好，让原来准备滥伐林木的人不愿意再铤而走险。上述因素将在宏观上对破坏森林资源的违法犯罪行为起到一定遏制的效果。但是，由于森林公安机关作为专门打击破坏森林和野生动物资源的队伍，仍然缺乏对森林和野生动物资源的行政管理手段，缺乏主动发现此类违法犯罪的能力，尤其是应对当前破坏野生动物资源的违法犯罪越来越智能化、网络化、组织化、甚至国际化上，准备不足。加上体制上的瓶颈、警力的严重不足，从政府到民间对野生动物保护的被动重视，都将造成破坏野生动物案件在今后一段时间仍然走高。

（三）存在着科技含量低的问题

在森林公安机关的林区治安防范中，“三情四网”是森林公安基层基础工作的核心内容，但是由于林区社会的变化、森林公安机关资金使用渠道等问题的困扰，“三情四网”建设机制难以成型，林区治安管理一直处于被动防守的局面。举一个例子：2015年上半年，某县林业局要组织非法征占用林地的清理行动，行动快结束的时候，基层林业站和森林派出所将所掌握的情况以及打击处理的案件都上报到林业局，本来认为行动很圆满，但是核查人员通过网络提取了最近更新的地图进行比对，发现了许多还没有掌握的被非法占用的林地、被滥伐的林班。这个事实说明我们守株待兔式的防控方式，难以有效地维护好林区治安秩序。迄今为止，在以林业主管部门主导，森林公安机关为主体的林区治安防控体系中，一直沿用的都是以打击促防范、以打击代替防范的模式，仍然停留在“人防”阶段，亟须在此基础上，加大资金投入，注入科技含量，形成由以新的群防群治工作（人防）为基础，情报信息数据为主导的林区警务机制。我们欣喜地看到在云南、江西等省部分森林公安机关，今年以来为加强林区治安防控，增加了红外感应自拍相机、夜视仪、无人机等科技装备，大大增强了基层森林公安机关防控、打击的能力。

2015年9月23日，全国社会治安防控体系建设工作会议在辽宁大连召开，会议提出以理念、体制机制、方式手段创新为动力，完善立体化社会治安防控体系建设。要充分依托大数据、云计算中心，善于从多源的、分散的、碎片化的大数据中找到规律，要坚持以信息流引导技术流、物质流，运用物联网等新技术，要更加注重统筹设计，结合制定“十三五”规划，结合“智慧城市”建设，统筹建设大数据、云计算中心和物联网等基础设施，推动各类基础设施互联互通，推进各类数据集成应用，打造社会治安防控体系升级版。当前，中央已经将“绿色”发展作为发展的五大理念之一提出来，作为保护森林生态安全的专门公安队伍，面临难得的发展机遇，我们应该以此为契机，将林区治安防控体系建设与社会治安防控体系建设相融合，构建以生态文明建设理论为指导，由各级政府统筹协调，以林业主管部门主导、森林公安为主体，以人防为基础、以情报信息为主导的数据化立体林区治安防控体系。

本文为2016年度中央高校基本科研业务费专项资金项目《新形势下林区治安防控体系建设研究》（项目编号：RWYB201601）研究成果之一。

（作者单位 安徽省池州市森林公安局贵池分局）

（编辑 赵文清）