从“短板”到提速

阿计

立法的“短板”

2016年4月进入立法机关审议议程的公共文化服务保障法草案，在取得文化立法重大突破的同时，也足以引发对于文化立法现状的深层思考。

文化是民族血脉、制度之母，是国民的精神家园和根基，也是国家软实力的重要象征。从许多国家的经验看，无不以齐全纵深、各具特色的文化立法保障，推进文化建设，以此塑造国家法制的文化底蕴，铺设文化强国的关键路径。

法制的重建和勃发，是中国走向现代国家的核心标志，其中自然也包括文化立法。自改革开放以来，我国文化领域的制度建设从无到有、从粗到细、从分散到体系，取得了相当进展，并在很大程度上，推动文化管理方式从以往单纯依靠政策转向政策和立法并重。然而，与其他领域的立法进展相比，我国文化立法却迟缓滞后、差距巨大。

2013年8月的统计显示，其时我国立法总数约为38000件，其中有关文化的法律、法规、规章和全国性规范性文件为1042件，仅占全部立法的2.7%。而在国家法律层面，文化领域法律更是仅占全部法律的1.68%，与之相比，经济、政治领域的法律所占比例分别高达31.5%和52.1%，社会和生态环境领域的法律也各占7.56%。显而易见，文化立法是中国立法的“短板”。

从微观角度分析，截至2016年6月，由全国人大常委会制定、称得上法律性质的文化立法仅有“三法两决定”，即文物保护法、非物质文化遗产法、著作权法和“关于维护互联网安全的决定”“关于加强网络信息保护的决定”。其中，著作权法虽然与文化事业密切相关，严格意义上还应归属于民事法律。国家法律属性的文化立法不仅数量寥寥，而且覆盖面极窄，除了文化遗产保护方面的法律相对完备外，绝大多数文化领域都属于法律盲区。与此同时，由国务院制定、层次相对较高的文化类行政法规也仅有40多件，且立法极不平衡，主要集中于文化遗产保护和文化市场管理方面，公共文化服务、文化产业发展、对外文化交流、新型文化业态等方面却立法稀少甚至空白。

文化立法的又一个重大缺陷是层级偏低，主要集中于部委规章、地方性法规、规章以及大量的规范性文件。2006年至2012年的统计就显示，七年间出台的文化立法中，部委规章达35件，占69%；行政法规达14件，占27%；法律性质的立法只有两件，仅占4%。2014年年底的统计也显示，其时有效的489件全国性文化法律、法规、规章、政策中，发展规划为3件，规范性文件为359件，有关政策法规的解释为28件，占了绝对多数。由此带来的直接后果是，一方面，诸多事关文化建设和文化权利的重要事务，往往由低层次立法甚至一纸“红头文件”定夺，其权威性、正当性、合理性令人生疑。另一方面，效力偏低的文化立法，必然陷入执行困难、保护不足、监管不力等困境，比如由于处罚权限、处罚力度有限，往往难以有效约束和震慑违法违规行为。

颇能说明问题的是，新闻出版、广播电视是极为重要的文化领域，且与宪法所规定的公民基本文化权利密切相关，理应由高层次的国家法律予以规范，但迄今为止，新闻法、出版法、广播电视法在我国仍是空白，这些领域的制度规范依然停留在一些较低层次的行政法规、部门规章甚至“红头文件”。

与此同时，由于总揽全局、统一权威的高层次文化立法极为匮乏，绝大部分文化领域的规范都由部门和地方自行其事，必然带来政出多门、冲突抵牾等弊端，多头执法、交叉处罚、推诿扯皮等现象屡有发生。一些职能部门甚至借助立规建制之便，借机扩张执法权力、固化部门利益，进一步异化了文化立法的应有功能。

典型的例证是，数年前，文化部与原新闻出版总署围绕网络游戏“魔兽世界”的审批问题，曾公开互相指责，甚至引发国际社会的关注。而“魔兽世界”，则在五年内经历了4次重复审批的煎熬。无法可依之痛

文化立法成为立法“短板”，直接引发了无法可依的困境。

在文艺创作、文化建设、文化产业、公益文化、社会文化等诸多文化领域，大多只能依赖低效、散乱的部门规章或政策文件，制度盲区俯拾皆是。由此，行政干预乃至领导好恶决定“文化”命运的怪象屡有发生。比如，文化事业资金频遭挤压，出版市场盗版严重，新闻监督时遇阻力，电影业饱受“雷剧”“偷票房”困扰，文物市场鱼龙混杂，名胜古迹屡屡毁于旧城改造，文化保护区不断沦为商业附庸，等等。

一方面，许多传统的文化领域遍布立法盲区；另一方面，文化的快速发展，不断催生新兴的文化业态、文化经营模式、文化融资模式等等，而缺乏前瞻性的文化立法反应迟缓，无法可依的困境更为突出。尤其是进入互联网时代后，随着信息技术、数字技术的广泛运用和不断更新，文化产品的创作方式、生产流程、传播形式等都发生了革命性的变化，而相关立法却乏善可陈。目前高层级的相关立法，仅有全国人大常委会有关网络安全和网络信息保护的两个决定以及国务院的《信息网络传播权保护条例》，且规范内容过于狭窄。新媒体、动漫、网游、数字出版等网络时代的新兴文化领域以及高科技所孕育的手机短信、网络视听点播等新型文化服务形式，几乎全部立法不彰乃至无法可依。

其中典型当数网络文学的版权保护困境。近年来网络文学迅速崛起，成为《花千骨》Ⅸ琅琊榜》《寻龙诀》等诸多人气影视剧的素材来源。但网络文学火爆异常的同时，也成了盗版“重灾区”。借助网络技术的便利性和隐蔽性，一些贴吧冒出了一批边看正版边打字的“手打团”，转贴网络文学的速度以秒计算，以致业内出现了一个专门名词——“秒盗”。与正版几乎完全同步的盗版，令辛苦原创的网络作家损失惨重，深陷侵权之苦却投诉无门。据统计，仅在2014年，网络文学因盗版而损失的付费阅读收入、衍生产品产值等就近100亿元。更严重的问题在于，由于现行著作权法所规定的赔偿数额过低，导致盗版者侵权代价甚微，受害者维权却成本高昂。比如，备受关注的盛大文学诉百度侵权一案，法院最终判赔50万元，已是网络文学获得的最高法定赔偿额，但对财大气粗的百度而言，根本起不到惩罚作用。

即便是已经有法可依的一些文化领域，立法滞后的现象也日益严重。以立法相对完备的文化遗产保护领域为例，近年来频频爆出的拆除古建筑、复建假古董闹剧以及艺术品市场不时揭开的虚假鉴定丑闻，无不暴露出文物保护法等相关立法的规范欠缺。而非物质文化遗产法在实施过程中出现的重申报重开发、轻保护轻管理等现象，也意味着如何形成分类保护和动态管理、如何建立长期审定和退出机制等等，依然存在大量的细则空白。

文化立法为何成为立法“短板”？其中一个重要原因是，改革开放后的首要任务是解决经济发展问题，立法重点也随之长期集中于推进市场经济、维护改革发展的方向，这在客观上导致了文化立法的相对滞后。与此同时，文化体制改革的逐渐深化、文化领域市场化的日益推进、各区域文化发展的不尽平衡、文化产业边界的不断扩展、文化形态的日新月异等诸多因素，导致有关文化立法的一些重大原则和具体问题存在不少分歧，立法稳定性和改革变动性、文化差异性等之间存在的冲突，亦加剧了立法难度、拖延了立法速度。

而在思想意识层面，文化领域一直存在着轻视乃至排斥法治的倾向，一些职能部门和管理者过度夸大文化产品的意识形态属性，迷恋于行政命令、政策调节等管理手段，却始终怀疑文化立法的必要性和可行性，进而形成了立法难产的观念阻力；另一个不容忽视的原因是，多部门管理的文化体制，导致每个立法项目都需多方协调，必然降低立法效率。而一些部门争权逐利的冲动，更是加剧了立法久拖不决。典型的例证是，我国早在2001年年初就提出了图书馆法的立法议题，由于该法涉及文化、新闻出版、教育、科技、广播电视等多个管理部门，意见分歧巨大，为减少争议，于2008年更名为公共图书馆法，但迄今，此项立法仍在路上。

全面提速的拐点

文化强国是国家现代化的重要标志，对于正处于文化大发展、社会大转型的中国而言，加速构建齐备完善的文化立法，以此助推文化事业发展、深化文化体制改革、保障文化基本权利、改善文化公共治理、弥补文化法制“短板”等等，已是势在必行、意义深远的时代课题。与此同时，在文化交流全球化的背景下，我国已批准加入《保护世界文化和自然遗产公约》《保护非物质文化遗产公约》《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会及文化权利国际公约》等国际公约，如何使国内文化立法与国际全面接轨，以塑造大国形象、维护文化权益等等，亦已刻不容缓。

多年以来，社会各界尤其是文学界、艺术界、知识界要求加快文化立法的呼声，可谓不绝于耳。尤其是近年来的全国两会，有关文化立法的代表议案、委员提案不断涌现，知识分子云集的民进中央、台盟中央，还以党团提案的形式大力呼吁，这在两会议政史上并不多见。

事实上，早在1999年，文化部制定的《文化立法纲要》就提出了一系列重点文化立法目标，但由于种种原因，十多年来，文化立法虽然有所进展，却无根本起色，立法依然迟缓。比如，2006年公布的《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，曾明确提出“十一五”期间要抓紧研究制定非物质文化遗产保护法、图书馆法、广播电视传输保障法、文化产业促进法、电影促进法等法律，但迄今为止，仅有一部非物质文化遗产保护法面世。

真正具有转折意义的是，自2011年以来，决策层不断释放“加快文化领域立法”的强烈信号，尤其是2014年10月召开的党的十八届四中全会，更是明确提出要建立健全文化法律制度，并对文化立法作出了一系列顶层设计。与之相呼应的一个标志性事件是，2015年8月，十二届全国人大常委会对立法规划作出重大调整，文化立法被确立为重点立法领域，并列入了公共文化服务保障法、文化产业促进法、公共图书馆法、电影产业促进法、著作权法修改、文物保护法修改、广播电视传输保障法等8个文化法律项目，其比重史无前例。

而在立法实践层面，自2015年起，文化立法迎来了全面提速的历史性拐点。2015年2月，《博物馆条例》正式出台；10月下旬，电影产业促进法草案提交立法机关一审；12月，公共图书馆法（征求意见稿）、文物保护法修订草案（送审稿）先后向社会公开征求意见。进入2016年，文化立法势头更盛，2月，《全民阅读促进条例（征求意见稿）》浮出水面；4月下旬，公共文化服务保障法草案进入一审程序，为风起云涌的文化立法浪潮再添重彩一笔。与此同时，文化产业促进法的制定、著作权法的修改，也在紧锣密鼓地进行中。

这些密集推进的立法行动标志着，长期徘徊迟滞的文化立法，终于打破历史僵局，步人了只争朝夕的立法陕车道。