立法样本之保障公共文化服务

阿计

短缺困境呼唤立法保障

对绝大多数普通人而言，“公共文化服务”似乎是个颇为陌生的专业概念。事实上，它时刻塑造着社会的文化肌理，书写着生活的日常风貌。

所谓“公共文化服务”，是指以满足公民基本文化需求为目标，由政府主导、社会参与，向公民提供的公共文化设施、文化产品、文化活动及其他相关服务。作为文化建设的重要一脉，公共文化服务承担者传播精神价值、提升国民素质、推动社会文明等功能。更重要的是，公共文化服务肩负着保障公民基本文化权益的使命，尤其是在国人衣食住行等物质需要已基本满足的当下，民生问题已更多注入文化权利的内涵。公共文化产品和服务的供应，能否保障公民充分享有文化娱乐、文化消费、文化教育、文化创造、文化审美等基本文化权利，彰显着国家的文明程度和人权水平。

经过多年努力，我国公共文化服务体系建设已取得了长足进步。以公共文化设施为例，近年来，在国家图书馆新馆、国家博物馆等一批大型公共文化设施崛起的同时，覆盖城乡的公共文化设施网络亦在快步推进，到2011年年底，已基本实现了“县县有图书馆文化馆、乡乡有综合文化站”的目标。截至2014年年底，全国已建成县级以上公共图书馆3117个，文化馆、群艺馆3313个，乡镇、街道文化站41110个，公共博物馆、纪念馆3473个，工人文化宫1300多个，青少年官700多个，科技馆350多个，青少年校外活动中心3000多个。

然而，由于文化建设底子薄、欠账多，我国公共文化资源仍然处于供应不足、总量偏少的困境。尤其是城乡和区域发展不平衡、财政投入偏少、服务效能不高、社会参与不足等现象，更是长期成为制约公共文化服务体系发展的深层次、瓶颈式难题。其中的一个佐证是，我国各项公共文化服务指标不仅无法与发达国家媲美，即使在发展中国家中也位居后列，与世界大国的地位极不相称。

仍以公共文化设施为例，早在上世纪70年代，国际图书馆协会联合会颁布的《公共图书馆标准》就已规定，每5万人应拥有一座图书馆，服务半径为4公里。而目前我国平均每46万人才拥有一座图书馆，平均服务半径为57公里，与国际标准差距遥远。即便在公共文化设施最为发达的首都北京，情形也不容乐观，比如，每10万人拥有的文化馆及类似设施数量，北京为1.7个，而日本东京为2.9个；每10万人拥有的博物馆数量，北京为0.8个，仅为世界水平的一半。

正是基于这样的现实，公共文化服务日益成为决策层筹划改革全局时的重点议题。2012年11月召开的中共十八大，设定了到2020年建成公共文化服务体系的目标。而将公共文化服务纳入法治轨道，则被视为实现这一目标的一大关键。尤其是2014年10月召开的党的十八届四中全会，更是明确将公共文化服务保障法列入文化立法的重点选项。

在公共文化服务领域，截至2014年年底，较高层次的立法仅有2003年出台的《公共文化体育设施条例》，更多依赖于政策文件、部门规章的推动。相关规范不仅左支右绌、效力低下，而且保障权利的内容设计严重不足，已成为公共文化服务现实困境的制度根源。以全新思维打造一部全局性、基础性的公共文化服务保障法，已时不我待。

也正是立法的紧迫性，促使立法构想很快走向了立法行动。2014年4月，由全国人大教科文卫委员会领衔，公共文化服务保障法起草工作正式启动。仅仅两年过后的2016年4月25日，法律草案就正式提交全国人大常委会一审。公共文化服务从行政推动迈向法制保障的历史性转型，由此进入了倒计时。

政府与社会，一个也不能少

公共文化服务由谁供给？是立法需要厘清的重大议题。

公共文化服务既是一种公共产品，同时又体现了价值观念、文化权益、公益属性等特质，这就决定了提供公共文化服务是现代政府的基本职能。事实上，公共文化服务正是21世纪公共行政和政府改革的重要理念，也是当下中国转变政府职能、建设服务型政府的必然要求。

然而在现实中，公共文化服务供给无法满足需求的情形依然普遍存在，不少地区的公共文化设施、资源、资金等频现缺口。其根本原因就在于，一些地方政府深陷重经济发展、轻文化建设的观念误区，与能够带来耀眼GDP政绩的经济发展相比，文化建设往往被视为费力搭钱的累赘。正如坊间段子所形容的：“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”，公共文化服务领域的政府“缺位”“越位”现象因此屡见不鲜。典型的例证是，农村区划实施调整时，绝大部分乡镇文化站都被顺势削减，而在乡镇机构改革时，不少地方也借机甩掉了文化站这个费钱的“包袱”，其直接后果是，一些基层地区的公共文化服务长期徘徊于低水平甚至有所倒退。

正因此，公共文化服务保障法的首要方向是确立“政府主导”的基调。法律草案明确中央和地方政府是公共文化服务的责任主体，详尽规定了政府在公共文化服务组织、管理、提供、保障等方面的诸多职责，并对未履行职责的行为，设定了“限期改正”“处分责任人员”等法律责任机制。

正所谓“责任在政府，关键在投入”，体现政府责任的一个核心标志是对公共文化服务的财政投入。但数据显示，我国文化事业费占国家财政支出的比重，长期在0.4%左右的低位徘徊，且从“八五”时期的0.5%逐渐下降到“十一五”时期的0.38%，2010年和2011年更是下降至0.36%的新低。相比近年来其他社会领域经费投入的大幅增长，文化经费的差距也越拉越大。2013年的统计就表明，教科文卫四大社会事业中，文化事业费仅为教育的2%、卫生的6%、科技的10%。

一方面，财政投入总量不足、比重偏低，已成为制约公共文化服务的瓶颈；另一方面，许多既定制度也执行走样，导致“文化欠账”越积越多。比如有规定明确要求城市建设费用应单列1%用于辖区内文化设施配套建设，但多数城市除主城区外，均未予以落实。与此同时，多头管理的文化体制，又令资金投入过于分散，导致公共文化资源不足与浪费并存。

基于这样的现实，公共文化服务保障法草案明确规定：各级政府“应当合理划分公共文化服务的事权和支出责任，将公共文化服务经费纳入本级财政预算，落实公共文化服务所需资金”。以立法形式构建“事权”“责任”“预算”三要素相结合的文化投入机制，体现的正是经费保障与投入效益并重的思路，以防止盲目决策、资源损耗等弊端。

在强调政府责任的同时，推进公共文化服务的另一个重要维度是鼓励社会参与。从国外发达国家的经验看，政府主导并不等同于政府包办，相对于政府有限的文化资源，民间蕴藏着巨大的文化能量。社会力量参与公共文化服务，既是政府主导的重要补充，也是现代民主精神的体现。

在相当长的历史时期内，我国公共文化服务一直局限于“官办、官管、官养”的模式。“大包大揽”不仅令政府财力、资源不堪重负，而且自上而下的灌输式文化服务，也极易造成公共文化供给与需求的严重脱节，滋生供应不足、效率低下、质量欠佳等诸多弊端。在此背景下，近年来文化体制改革的一个重要方向，就是引导、鼓励社会力量进入公共文化服务领域，并因此注入了新的活力。以全国多地崛起的民办博物馆为例，截至2014年年底，武汉市的93家博物馆中，近30家属于民营性质，已占总数的三分之一；而截至2012年年底，被称作“中国博物馆文化之乡”的浙江省宁波市鄞州区，已建、在建、筹建的36家博物馆中，民办博物馆更是多达23家，几近三分之二。

然而，社会力量参与公共文化服务的进程，也遭遇了种种成长的烦恼。一方面，一些政府部门的陈旧观念，阻碍着民营资本和市场机制进入文化领域；另一方面，促进、激励等机制的严重匮乏，又使社会参与举步维艰。仍以民办博物馆为例，场馆兴建难以享受土地优惠政策，水电等日常运营成本按高昂的商业标准缴纳，社会捐资因缺乏税收抵扣等政策而不愿投入。凡此种种，导致许多民办博物馆风光一时后，迅速陷入经费捉襟见肘的经营困局，有的甚至被迫转售或关门。更极端的个案是，著名文物收藏家马未都1997年创办的观复博物馆是国内首家民办博物馆，在城市拆迁的浪潮下，迄今已被迫两次搬家，即便已远离城市中心，仍然没有摆脱拆迁威胁，成了一片废墟中的“钉子户”。而2012年，私人兴办的“上海奇石盆景博物馆”遭强拆后，博物馆主人指责拆迁者瓜分价值亿元的藏品，进而起诉有关部门，索赔2.89亿元，更是引爆了轰动社会的“史上最贵强拆案”。

社会参与成长与烦恼并存的现状，意味着为社会参与提供充分的制度空间，是公共文化服务保障法的又一个重要方向。为此，针对社会力量出资兴建、捐建公共文化设施，参与公共文化设施运营和管理，参与提供公共文化产品等诸多方面，法律草案设计了一系列鼓励和支持措施，并规定了“表彰奖励”“税收优惠”等激励机制。

政府与社会，一个也不能少！以立法形式构建政府主导、社会广泛参与的公共文化服务格局，最终将促成政府、社会、市场的良性互动，为公共文化服务注入最强劲的动力。

从文化扶贫到文化均等

公共文化服务所内含的公益特质和权利价值，决定其必须坚守均等性、基本性、公益性、便利性的原则，即公共文化服务资源应当为全社会公平拥有，满足全体公民的基本文化需求，并且不以营利为目的，方便民众享受服务。

然而，我国长期存在的城乡二元结构、地区发展差异以及持续多年的文化投入重城市、轻农村的政策倾向，却导致城乡之间、地区之间的公共文化服务资源配置，出现了严重失衡的两极分化。2013年的统计就显示，从城乡看，县级以下基层公共文化服务资源普遍匮乏，比如全国2712个县级公共图书馆中，无购书经费支出的有580个，占总数的21.4%。从区域看，东部地区文化体育与传媒支出约占全国总量的44.15%，西部约占33.25%，而中部仅占22.57%，中西部地区远远落后于东部地区。

现实中，当一些大都市的居民面对众多文化消费选择而纠结时，许多农村居民却为找不到一块电影放映场地而烦恼，折射的正是公共文化服务资源“城市闲置、农村稀缺”的巨大反差。即便是资源相对集中的城市，也存在着内部的区域失衡。比如北京的天通苑地区经过十多年发展，已聚居了数十万人口，但至今仅有几个藏书量寥寥的微型图书馆和图书室。

公共文化服务的失衡状态以及由此造成的公民文化权利不平等，无疑有违社会的公平正义原则。正因此，公共文化服务均等化成为近年来的主攻方向，其中的关键路径则是推进标准化，由政府制定公共文化服务设施建设、管理服务等通用标准，并据此实施诸多文化工程，引导文化资源向基层农村和不发达地区倾斜。

不过，标准化并不等同于简单的“一刀切”，也非平均主义的大锅饭模式。我国不同地区经济水平、文化需求差异极大，倘若将下里巴人的“大秧歌”送给城市白领，或者把阳春白雪的歌剧、芭蕾送给农村居民，其效果可想而知。有调查已经显示，近年来一些基层地区投入巨资建设高档文化设施，甚至劳民伤财盖起奢华的歌剧院之类，但因不接地气，纷纷陷入无人问津的困境。这样的事实意味着，公共文化服务均等化、标准化必须尊重地区差异，因地制宜、因人而异，否则，人为的“一刀切”只会徒耗资源、扩大差距，与原始初衷背道而驰。

公共文化服务保障法草案体现的，正是“国家标准兜底线，地方标准促特色”的分级保障思路。法律草案明确规定，国务院制定国家基本公共文化服务指导标准，省级政府根据这一指导标准，结合当地实际需求、财政能力和文化特色，制定本地基本公共文化服务实施标准，以促进基本公共文化服务标准化、均等化，同时给不同地区留有余地。

与此同时，法律草案还建立了一系列与公共文化服务均等化密切相关的重要制度，包括：公共文化服务公示制度、公共文化服务目录提供制度、公共文化设施免费或者优惠开放制度、公益性文化单位提供免费或者优惠的公共文化服务制度，等等。

以公共文化设施免费或优惠开放为例，自2008年起，我国公办博物馆、纪念馆、美术馆等陆续迈人免费开放时代，这被视为推进公共文化服务均等化的重要一步。而法律草案在确认这一改革成果的同时，进一步将科技馆、体育场、工人文化宫、青少年宫、妇女儿童活动中心、农家书屋等明确列入公共文化设施，这意味着，免费或优惠开放的利民之举，将进一步走向纵深。

在中国的现实语境下，公共文化服务均等化在很大程度上体现为文化扶贫，除了矫正公共文化资源的城乡失衡、地区失衡，另一个重要方向是向弱势群体、特殊地区提供倾斜服务。

调查显示，目前针对弱势群体和边疆民族等地区的文化资源供应，普遍存在短缺不足。以近两亿之众的农民工为例，这一庞大群体几乎完全游离于公共文化服务体系之外，遭遇“流出地管不着、流人地不愿管”的双重困境。聊天睡大觉、赌钱打麻将、闲逛看美女等等，占据了绝大多数农民工的业余时间，其精神文化需求却无处寄托。农民工在城市生活中的“文化孤岛”现象，已成为推进城市化改革的一大瓶颈。

基于这样的现实，法律草案作出了特别设计，明确规定，对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的公共文化服务给予扶持，对未成年人、老年人、残疾人、流动人口等群体的特殊需求提供公共文化服务，国家重点向农村地区提供公共文化产品。

以均等化为导向的立法构建，最终目标是填平文化鸿沟，实现文化共享。而文化资源的均衡配置，文化权利的平等保障，正是社会公平正义的重要象征。

要建设，更要利用

公共文化设施是公共文化服务的重要基石和阵地，也是文化发展的标志和象征。经过多年努力，我国公共文化设施基本实现了按行政层级“全设置”，但对照现代化要求，不少地区尤其是基层的公共文化设施却相距遥远。比如，按照国家最低标准，县级图书馆和文化馆面积应分别大于800平方米和1200平方米，但截至2013年年底，全国仍有619个县级公共图书馆和791个县级文化馆面积不足800平方米，分别占总量的22.8%和27%。此外，我国36.7%的县级公共图书馆和43.1%的县级文化馆建于1990年以前，面临设施陈旧、存在安全隐患等诸多问题。乡镇一级的文化站情况更为糟糕，大多名存实亡，深陷“一块牌子、一张桌子、一个章子”的瘫痪处境，一些乡镇文化站甚至被挤占、转让、出租，沦为政府牟利的资产。

另一方面，公共文化服务管理的各自为政、分散运行，又必然滋生重复建设、布局不合理等弊端，导致公共文化设施总量不足与资源浪费并存的怪象。比如在不少农村地区，农家书屋、党员教育室、体育活动室等由不同部门实施的文化工程叠床架屋，其服务成本与效率却不成比例。

正因此，强化公共文化设施的建设，是公共文化服务保障法的一个重要目标。为此，法律草案明确规定，县级以上地方政府应当将公共文化设施建设纳入本级城乡规划，合理确定公共文化设施的种类、数量、规模以及布局。而为了破解当下基层文化设施普遍存在的“散、乱”现象，法律草案力图引入整合资源、协同发展的对策，要求地方政府着力打造综合性文化服务中心，“采取新建、改建、扩建、合建、租赁、利用现有公共设施等多种方式，推动基层有关公共设施的统一管理、综合利用，并保障其正常运行”。

公共文化设施的又一困境是，在城乡建设的进程中，往往成为拆迁潮的弃儿，文化设施被房地产驱逐的现象屡屡发生。不少公共文化设施被拆除后，重建再无下文，或者重建后位置偏远、规模缩小，以牺牲实用、便民的代价压低重建成本，导致原有的服务水平大打折扣。

最近的一个典型例证是，2016年年初，河南省郑州市传出消息，因为要为地铁建设让路，为当地市民服务了22年的郑州市图书馆被列入了拆迁动议，令无数市民为之伤心，亦引发了巨大争议。而此前数年，从重庆图书馆搬迁至交通困难的偏僻之地，到南京老金陵图书馆变身停车楼项目，再到江西广昌县图书馆、文化馆拆除后长期蜗居政府大楼一角，公共文化设施不断上演的命运悲歌，引发阵阵社会质疑：“为何受伤的总是文化设施？”

在此背景下，法律草案特别设计了公共文化设施拆除与重建的程序制度，明确规定，因城乡建设确需拆除公共文化设施，或者改变其功能、用途的，应当依照法律、行政法规的规定重建，并坚持先建设后拆除或者建设拆除同时进行的原则。同时规定，新建公共文化设施的选址，应当征求公众意见，符合其功能和特点，有利于发挥其作用。

与公共文化设施的建设相比，更加重要的是如何使公共资源实现最大的社会效益。现实中令人深思的现象是，一方面，许多地方投入巨资，纷纷盖起高大上的一流公共文化设施；另一方面，门可罗雀的景象却如影随形，利用率、参与度令人难堪。典型的对比是，美国公共图书馆年人均借书量高达7.7册，而我国仅为0.2册；日本公民馆年人均到馆1.8次，而我国文化馆年人均到馆仅为0.18次，差距之大令人叹息。

其深层原因就在于，不少地方的公共文化服务深陷“重设施建设、轻管理使用”的误区，仅仅注重设施、场所等硬件建设，却漠视配套资源、服务内容等软件建设，由此也窒息了公共文化服务的活力和生机。普遍存在的图书更新长年停滞、陈列内容了无新意、展示手法陈旧不堪、活动设计呆板乏味等弊端，难免让民众“用脚投票”，也在很大程度上使公共文化设施沦为应付检查和验收的“形象工程”。

解决这一困局的关键是构建以效能为导向的监督机制，这也是公共文化服务法的一大立法重点。为此，法律草案确立了“提高公共文化服务效能”的基本原则，并明确规定各级人民政府应当建立公众参与的公共文化设施使用效能考核评价制度，管理单位应当根据评价结果改进工作、提高服务质量，坚决避免公共文化设施建而不用、用而不当等问题。

建设与效能并重的立法设计，不仅将有力推动公共文化设施质的飞跃，也将有效约束政府行为的偏差。事实上，公共文化服务法草案的诸多制度构想，都兼具观念洗礼的意味，由此追寻的，正是人人享有文化权利的灿烂前景。