对加强政府采购审计工作的思考与对策

■黄费连　王文华

对加强政府采购审计工作的思考与对策

■黄费连王文华

政府采购审计主要审查采购资金使用的合理性、采购方式的合理性、采购环节的合规性、采购过程的透明性、采购合同的规范性、采购项目的效果性和采购活动的效益性等。当前政府采购审计工作总体滞后，专业性弱化，缺少市场信息和设备、物资技术资料，降低了政府采购审计的质量。为此，必须加强对政府采购审计理论的研究，制定行之有效的审计方法，不断改进审计方式，重视资料收集和知识积累，提高政府采购审计的专业化水平。

政府采购；审计工作；审计监督

随着政府采购制度改革的全面推进，从根本上避免了分散采购带来的经费管理失控、盲目采购、重复采购以及采购环节中“暗箱操作”、徇私舞弊等腐败现象。如何加强政府采购过程中的审计监督，确保用较低的费用在较短的时间内采购到所需要的商品、服务和工程，达到“更快、更好、更省”的目标，是当前政府采购工作中面临的一个突出问题。

一、政府采购审计的主要内容

（一）审查政府采购资金使用的合理性。

审查政府采购部门是否严格执行政府采购预算，是否有超预算现象的发生，确保该花的钱一分不少花，不该花的钱一分不能花；审查是否合理使用政府采购资金，是否正确、完整地确立政府采购的领域和范围。目前，大到工程建设项目，小到办公用的复印纸，大都已纳入政府集中采购的范围。因此，应审查政府采购部门是否把应列入采购范围的预算资金按政府采购制度进行管理；审查政府采购部门是否存在缩小采购范围，是否有非法挪用政府采购资金的行为。

（二）审查政府采购方式的合理性。

政府采购方式分为公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源等。政府采购必须坚持以集中采购、公开招标的方式为主。因此，政府采购审计应审查纳入政府采购目录的项目是否都实行了集中采购；规模较大的通用品采购是否以公开招标采购方式为主，是否运用价值规律和完全竞争原则以尽可能低的价格满足需求；供应商较少的设备物资采购是否实行单一来源采购方式，是否坚持价格谈判、定价审查。

（三）审查政府采购环节的合规性。

政府采购活动涉及许多环节，可以采取跟踪审计的方法，审查政府采购活动是否按照规定实施。例如，审查公开招标投标的程序是否符合法律规定；招标文件的内容是否完整透明，是否有标明特定的供应商以及含有倾向或排斥潜在投标人等内容；开标是否在公证机关的监督下进行；评标是否符合法定程序，技术、经济等方面的专家是否占到评标委员会成员的三分之二，而且不得有和招标有利害关系的人员；招投标合同和相关文件是否报财政部门备案；是否对招标文件和中标人的投标文件做了实质性修改等。

（四）审查政府采购过程的透明性。

较高的公开度、透明度是实现政府采购科学化、规范化、高效化的根本保障，也是杜绝腐败现象和违规操作的有效措施。为此，需要审查政府采购的信息是否公开透明，是否有为达到不正当目的而隐瞒采购需求信息的情况；审查政府采购部门是否用明确、统一、公开的评估方法和标准对供应商进行资格审查；审查评标方法是否透明，评标标准是否公开透明，是否有歧视性的规定或可以变通的模糊空间；审查政府采购记录是否详细透明，如每次采购物资的名称、数量、功能、成本等的要求，招标文件，参加采购的供应商、中标、签约的供应商，以及验收情况、评委意见等是否记录档案。

（五）审查政府采购合同的规范性。

政府采购涉及到财政部门、政府采购部门、供应商、物资使用的各事业部门等各方面的利益关系，需要审查政府采购合同的标的、产品的数质量、包装、运输、交接、产品价格等主要条款，是否符合政府采购法的有关规定，是否充分表达了双方当事人的意愿；审查政府采购合同的变更与解除是否符合法定程序，是否存在不正当行为；审查违反政府采购合同的责任是否明确规定，违约责任是否落实到具体部门和个人。

（六）审查政府采购项目的效果性。

对政府采购项目的效果性审计，就是对政府采购项目是否能实现其目标进行的评价。为此，需要评价新的或正在进行的政府采购项目的目标是否充分、适当和相关；确定政府采购项目达到所要求的预期结果的程度；评价政府采购项目的成果；识别那些造成政府采购效果不够理想的因素；审查政府采购部门是否考虑了政府采购项目的替代执行方案，从而产生更为有效的结果或降低采购成本；评价是否遵循与政府采购项目有关的法律和规章；评价政府采购项目效果的管理控制制度的有效性。

（七）审查政府采购活动的效益性。

政府采购的活动主要包括政府采购计划的制定、采购资金的预算和划拨、采购方法的选择、采购程序的控制和管理、采购合同的管理等。其效益性表现在两个方面：一是政府采购活动为政府部门提供了多少物资、劳务和工程建设；二是政府采购活动为政府部门节约了多少支出。政府采购审计人员在进行政府采购活动的效益性审计时，应对政府采购活动实施全程的监督，具体地说，就是要审查政府采购计划的制定是否既遵循政府采购的总体要求，是否体现经济效益和社会效益的统一；审查政府采购资金的预算和划拨是否合理、及时；审查是否选择正确的政府采购方法和适当的程序，保证购买的物资、劳务、工程符合需要；审查是否以较低的价格、可靠的质量和最优的服务筹措物资，购买劳务和工程建设。

二、当前政府采购审计工作存在的主要问题

（一）政府采购审计总体发展滞后。

目前对政府采购审计的研究还处于探索阶段，相关的法规制度和审计方法还比较缺乏。在现有的审计法规中，对政府采购审计的范围和内容作了一些说明，但对如何将审计工作监督贯穿于政府采购和管理各个环节之中，还没有作出明确具体的规范。尽管对各级各部门制订政府采购计划按规定金额做出了报送审计部门审核的要求，但操作性不强，难以为政府采购审计提供根本遵循。

（二）政府采购审计的专业性弱化。

政府采购审计涉及到政府采购计划、采购途径、采购方式、订货合同、结算方式、库存管理、出入库手续以及使用、报废处理、残值回收等方面，单靠对账务和原始凭证进行审查，无法揭示深层次的问题。不掌握设备物资的用途和适用性，不了解市场价格，势必影响政府采购审计的深度和质量。实行政府采购制度，目的是使政府采购活动更加公开、公平和公正，从计划、论证、招标到采购实施均得到有效控制，以遏制政府采购环节中的舞弊行为。政府采购的主体包括政府采购部门和供应商。政府采购活动的公开、公平和公正，就是使政府采购过程向政府采购部门内部以及供应商开放，接受内部和外部的共同监督，避免政府采购经费使用过程不透明、不公开以及行政力量干预的影响。但是，由于这种监督主要针对采购环节，不具备系统性和综合性。只有审计部门可以对政府采购实现全过程、全系统、全要素的审计监督，从而达到提高采购经费使用效益的目的。

（三）缺少市场信息和设备、物资技术资料。

信息和资料不足是影响政府采购审计质量和效率的一个重要因素。要适应政府采购审计的专业性要求，就必须获取足够的信息和资料。但审计部门与设备、物资管理部门之间由于业务性质上的差别，缺少获得相关信息资料的途径。掌握资料信息不充分，使政府采购审计在专业上缺乏必要的基础条件，为发现、揭示问题以及给问题定性带来了很大的困难。

三、加强和改进政府采购审计工作的对策

（一）采取行之有效的政府采购审计方法。

首先，要提高对政府采购审计研究的自觉性。只有不断研究新情况，广泛开展对政府采购审计的研究和探索，制定切实有效的审计方法，才能使审计工作在政府采购领域有用武之地，为提高政府采购审计质量打下坚实的基础。其次，随着政府采购工作的全面展开，审计部门要努力探索新时期政府采购审计的新规律、新方法和新思路，探索设备、物资、工程管理各个环节中的审计重点，以及进行全程监督和控制的途径，实现政府采购审计工作的制度化、规范化和经常化。

（二）改进政府采购审计方式。

审计部门不是政府采购的直接管理部门，在获取有关资料、掌握有关知识上有其自身的局限，这给政府采购审计工作带来了一定的困难。要解决这个问题，就要充分发挥审计监督的职能作用，可以采用联合审计的方式，即抽调一些专家或技术人员，或利用各业务监督部门的力量，与审计部门组成联合审计组，对政府采购活动进行跟踪审计，综合评价和全程监督政府采购过程中的各个环节的真实性、合法性和效益性，促进政府采购的制度化和规范化。在加强对政府采购过程监督的同时，深入开展对实物形态管理的延伸审计，对设备、物资库存管理、领用手续、使用情况、报废处理程序和残值回收进行系统考核和评价，为提高设备、物资和工程管理的效益提供真实、全面、科学的依据。

（三）重视资料收集和相关知识的学习。

审计部门要加大政府采购审计监督的力度，就必须深刻认识到其专业性的特点，加强有关设备、物资采购和工程管理方面知识的学习，强化自身的专业素质。如采购单位将设备、物资采购计划报送审计部门进行审核，在认定设备或物资是否适用、是否存在重复采购、价格是否真实等方面，如果不具备应有的知识，就无从进行科学评价，致使这项工作流于形式，无法实现提高采购经费使用效益的目标。同时，对政府采购活动进行审计，将涉及到库存管理、设备折旧、报废处理和残值回收等问题，没有相关的知识储备，就难以保证政府采购审计的质量。因此，审计部门必须重视对资料信息的收集，了解市场情况，不断拓宽资料信息的来源渠道，不断扩展知识面，才能更好地发挥审计在政府采购中的职能作用。

（作者单位：陕西省委党校、陕西正衡管理咨询有限责任公司）