精准扶贫的问题与思考——汪三贵教授访谈

◎张栋

精准扶贫的问题与思考——汪三贵教授访谈

◎张栋

习近平总书记2013年11月在湘西考察时，对扶贫工作提出了“精准扶贫”的要求，这一要求随之成为我国扶贫工作的重要指导和方向。本期我们就针对“精准扶贫”的背景、问题和解决思路，采访了中国人民大学农业与农村发展学院的汪三贵教授，以飨读者。

记者：近年来，精准扶贫成为我国扶贫工作的中心思想。我们为什么要提精准扶贫，它的针对性是什么？

汪三贵：精准扶贫，全面表述，是习近平总书记2015年6月在贵州考察时提出的六个精准，即：“扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到位精准、因村派人精准、脱贫成效精准”；概括表述，那就一句话：扶贫要到人到户。

精准扶贫是相对于区域开发的扶贫方式而言的。长期以来，我们扶贫的主要特点是区域瞄准，措施也是区域发展。1988年，我们确定了328个国定贫困县，370个省定贫困县，1994年“八七扶贫攻坚计划”把国定贫困县扩大到592个。2001年的“扶贫开发纲要（2001—2010）”在保留这592个扶贫开发重点县的基础上，把扶持的重点转向15万个贫困村。2011年的新“扶贫开发纲要（2011—2020）”又在扶贫工作重点县和贫困村基础上，又确定了14个连片特困地区。虽然扶贫的方向重点不断调整，但始终是以贫困地区的区域开发为主要手段，以区域发展带动贫困人口脱贫。贫困发生率高，贫困面大的时候，贫困问题首先是发展问题。所以我们以往的扶贫方式，不论基础设施建设，还是医疗教育投入，只要是在贫困地区的投入，都是扶贫工作。

但是现在情况不同了。首先贫困不再是普遍性、大面积的问题了，1990年之前中国农村贫困人口的比例超过60%，2002年到了30%以下，2014年就下降到了4.2%；第二，我们现在经济发展速度下降了，三十多年，经济发展平均10%以上，但现在已经降到了6.7%，而且可能还会下降，经济发展的带动能力正在变弱；第三，一个非常重要的因素是收入差距的问题。过去30多年，不仅是全国整体上的收入差距大幅拉大，在贫困地区内部收入差距也在扩大很多，并且还在持续扩大。在《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》实施期间，2002—2009年，贫困户、扶贫重点县农户和全国农户的收入增长速度分别为2.75%、11.76%和11.04%，贫困户的收入增长速度比贫困县农民的平均增长速度低9个百分点。显然，贫困地区的经济增长明显有利于高收入农户，对收入最低的贫困户拉动作用有限。

所以，在贫困面缩小、经济增长放缓，尤其是贫困地区内部收入差距不断拉大的情况下，单纯区域开发的扶贫模式，有效性会不断下降，要2020年全面实现小康，实现“两不愁、三保障”，就必须实施精准扶贫战略。

“民主评议+建档立卡”是目前贫困识别的主要方式。

记者：精准扶贫要求精准识别，但是贫困户分散而且数量巨大，各自情况也差别很大，我们目前是怎么进行贫困识别的？

汪三贵：精准扶贫的前提和基础是精准识别，但精准识别确实非常困难。如果能够做到精准识别，那扶贫就没有多难。按照国家统计局估算，现在我们的贫困人口总数大概5575万，不到6000万，贫困标准2015年是2855块钱，不到3000块，就按6000万人，3000块钱算，一年不过1800亿，这个数字并不大，就是财政全兜起来，也不是做不到。当然贫困不只是收入问题，还有教育、医疗、住房，但整体上，只要做到精准识别，以目前财政能力，扶贫就不是大问题。

目前国家统计局主要是采取抽样调查的方式，全国选取7万户样本，组织调查队入户，采取记账法统计家庭的经济活动，首先是消费，其次是收入水平。这种专业机构调查的方式，进行宏观估算是可靠的，但是要使用这种方式进行贫困识别，则很困难，一是成本很高，二是基层政府实际也没有能力准确可靠核定农户的收入和支出数据。我们目前实际采取的主要识别方式是：在名额控制下，通过民主评议的方式进行建档立卡。名额控制的目的是防止各地为了获得更多的扶贫资源而过分夸大贫困人口数量。名额依据抽样调查的数据确定，分解到县，再由县分解到乡和村，名额都有一定的上浮的幅度。最终精准识别的任务落在村一级，虽然贫困线很明确，但没有可靠的收入支出统计，村两委也不可能准确说出谁贫困谁不贫困，只有采取民主评议的办法，由各村民小组推荐贫困户再由村民代表大会讨论决定。

民主评议解决了贫困户识别中的矛盾和合法性问题，但这样确定出来的贫困户经常和调查记账核定出来的贫困户有很大出入。我们曾经在云贵川6个贫困县做过1200户的抽样调查，发现建档立卡贫困户中有40%的农户人均收入超过贫困线，而在非建档立卡户中有58%的农户收入低于贫困线。造成这种出入的原因很多，并不全是不合理因素。除了村级腐败、人际关系方面的原因之外，这种出入很大程度上反映了农村贫困情况的复杂性。我们现在强调的是多维贫困，有的农户收入高于贫困线，但可能健康不好，看病要借钱看；有的孩子多，教育支出压力大，按经济指标不贫困，但实际贫困，不是一条贫困线，只靠收入或者支出这种单一指标可以简单衡量的。而民主评议恰恰就是综合评定，村里熟人社会，谁家穷村民心里大致有数，评出的贫困户整体上是合理的。

但不管什么原因，即使你好吃懒做造成的贫困，也是要解决的。各地在民主评议基础上也做了很多修正方式的探索。有的是综合指标量化打分，家里住房怎么样、有几个劳动力、有没有人生病，有几个孩子上学，家里产业是什么，按标准打分，分越高，越贫困；有的地方采取“控两头，选中央”的方式，明显穷而没有选入的，明显不穷却被选入的要控，中间两可的情况则听由村民来选。各地各不相同，方式很多，很多措施能起到有效的修正作用，但要做到完全准确，不现实，也不可能。

民主评议、建档立卡，不可能做到完全精准，但2020年达成减贫目标又是中央坚定的政治决心，那么最可行的办法就是扩大建档立卡的覆盖面。我的建议是按照国家统计局的贫困人口估计总量的1.5～2倍去建档立卡，并且相应增加资源投入。

汪三贵，中国人民大学农业与农村发展学院教授，博士生导师；中国人民大学可持续发展高等研究院副院长，反贫困问题研究中心主任，中国农村金融研究所副所长。

记者：在精准识别的问题之外，在精准帮扶上，我们还存在哪些问题？

在精准帮扶方面，存在的第一个问题是以往的扶贫项目是不是瞄准了贫困人口，以往扶贫开发的重点是贫困地区的基础设施，但贫困户由于缺乏商品化的产业而普遍没有利用基础设施来提高收入的能力。比如，修通村路谁能受益？主要是贫困村中相对富裕的农户。很多到户项目，比如水窖、沼气池农户配套的比例通常都在50%以上，不少都会超过贫困户的负担能力。扶贫移民搬迁也经常是这样，我在陕西、甘肃、宁夏和江西的调研，平均每户的搬迁成本20万左右，政府在征地、基础设施建设和农户的建房补贴方面负担了50%左右的成本，农户自己需要承担10万左右，这也不是真正的贫困户拿得出来的，所以经常有“搬富不搬穷”的问题。

这些问题归结起来，就是扶贫资金与项目捆绑的问题。项目是上级部门确定的，而且还规定了比较详细的实施规模和标准。对于大部分基础设施项目，这些规定有一定的合理性，但要做到精准扶贫，资源到户，那这种项目机制问题就比较多了。贫困户的需求和条件禀赋差别很大、各不相同，政府要把所有情况搞清楚是不可能的，扶贫资金要和项目捆绑，那就经常会与贫困户实际需求脱节，一些贫困户需要的项目没有资金支持，而不需要的项目又有资金来源，就是个不可避免的问题。

解决这个问题，就要下沉扶贫资金的管理权。扶贫资金的管理权越是下沉，就离实际需求越近，也越能适应贫困户千差万别的需求。目前大部分的扶贫资金的管理权已经下沉到县，但是其他部门的资金管理方式变化不大，而且即使是扶贫资金的管理权也还有进一步下沉的必要。其次是要探索贫困户的受益机制。导致贫困的因素是多维的，精准扶贫不仅需要采取综合性的扶持措施，而且也需要有长远的眼光，比如需要重点解决儿童的营养、健康和教育问题，阻断贫困的代际传递。

在产业发展和创收方面，要探索如何将贫困户纳入现代产业链中，解决贫困农户经常面临的技术、资金、市场方面的困难。产业扶贫政府直接上手去做是不行的，200块一只的种兔发给贫困户，贫困户转身50块卖掉，这种事见的多了，不管种植养殖、手工业还是乡村旅游，都会涉及技术、市场、渠道、经营风险等诸多问题，这些问题是政府搞不定的，即使能搞定，代价也会远高于企业。另一方面，现代农业、乡村产业对技术水平、资本投入要求越来越高，这都是贫困户的弱项，即使当地有不错的产业发展，贫困户也很有可能无法参与其中，所以这又需要政府的干预。

政府可以通过市场主体，以财政资金投入、信贷支持和政策优惠，引导、鼓励各种农村经济组织，农业企业、合作社吸纳贫困户，同时，政府通过各种手段去保障贫困户的产权，扩大其收益比例。事实上，在这一领域，各地已经有了很多各具特色也富有成效的探索。比如在很多地方采用“公司＋合作社＋贫困户”的模式，贫困户将土地流转给公司或合作社来获取稳定的土地租金收入，同时为公司或合作社出工来获取工资收入。政府对吸收建档立卡贫困户参与的企业从土地使用、税收、优惠贷款等方面给予扶持。有的地方采用联户合作生产的模式，由大户、合作社带动建档立卡贫困户统一组织生产，以此解决贫困户的技术和市场问题。地方政府对联户生产提供基础设施（如大棚）、技术和资金方面的支持。

湖南省宜章县采取“公司+基地合作社+村委会+小额信贷+贫困户”的方式，以龙头企业福鹅公司为核心，由企业提供种鹅、饲料，及养殖技术指导培训和保本收购，吸纳建档立卡贫困户参与到鹅养殖产业中。

记者：农村的基层治理对于精准扶贫会产生多大的影响？

汪三贵：首先扶贫资源的使用效率很大程度上取决于基层治理水平。扶贫资源精准到户，并不是狭义上的项目和资金到户，而是扶贫效率的到户。很多扶贫资金、优惠信贷，如果撒胡椒面一样平摊到每一个贫困户，实际什么都做不了，只能当生活资金使用，但如果能由村级组织根据当地实际情况，因地制宜地安排使用，并且能够得到村民的配合、信任，那扶贫资源的使用效果就会很好。但是实际上，贫困地区的基层治理上的欠缺是普遍的，很多地方贫困村根本没法有效组织起村民，形成集体行动。有的地方，比如一个连户路的项目下来，但村里连道路用地都协调不出来，修路要砍我的树，不先赔偿，那就不能修，如果是这种风气，这种治理水平，那资源投入进去是很难产生效力的。

第二，扶贫也不只是经济问题。比如农村的养老照料问题、乡村公共卫生，乡村文化生活等等，都必须依赖农村的自组织能力。尤其是现在，农村青壮年大量外出打工，留守儿童、老人的照料，如果没有村一级的组织能力，都是很难解决的。

记者：谢谢汪老师。

（责编刘玉霞）