重构银行业分类监管标准

张惠

特殊的金融地位决定商业银行从诞生到成长历来都受到严苛的准入与严格的监管，特别是经济发展进入新常态以来，经济结构调整与转型升级的特征凸显，市场对银行业监管的关注度明显提高，“十三五”规划纲要再次强调性地提出深化金融监管体制改革的工作要求。同步于中国经济体制改革与政府职能转变的深入，在吸收借鉴国际先进监管经验的基础上，中国银行业监管的逻辑思路日渐明确，根据银行业运行特点，对商业银行科学分类，有针对性地实施差异化监管成为银行业监管的基本原则与基本方法。检视中国银行业整体监管体系，监管模式多样、组织构架复杂、监管指标同一，原本设定的监管约束却产生松弛现象，有违提高金融监管效率的初衷，问题的根本在于没有形成一种有效的分类标准。从现行的分类监管框架出发，反思分类标准存在的不适性以及负效应，科学划分商业银行质量等级，动态调整商业银行监管分类，进而重构分类监管指标体系，形成纵横交汇的网状监管构架是进一步提高银行业监管的有效性，推动金融监管体制创新改革的重要可选择方向。

银行业分类监管的历史演进与现实问题

实施银行业分类监管并非简单的概念性选择，从银行监管的演变历史轨迹分析，其是在深刻总结国内外宏观经济环境、银行业实践活动以及金融监管改革的基础上形成的金融监管思维，理论与实践在实施分类监管已经基本达成共识。实际监管中对商业银行的分类并不存在固定标准，分类标的多样，监管层级自上而下，削弱了监管效率。

银行业分类监管的演进逻辑

从过程论的角度看，中国银行业分类监管带有明显的路径依赖色彩，无论监管的分类选择、实行时点、监管重点都是政府自上而下推动的一种规制行为，分类监管的制度设计一直以来都与中国银行业演进轨迹与政府职能变革密切关联，其演进历史与逻辑思路如表1所示。

集权统一监管阶段。从新中国成立至改革开放以前，计划经济体制下的银行管理与监管基本是照搬苏联的“大一统”金融模式，“弱监管、弱发展”的特征突出。整个金融系统内中国人民银行全揽中央银行和商业银行双重职能，监管方式实际上是自上而下推行的一种简单严格、统一集中的计划管理与行政控制。

人行统一监管阶段。改革开放以后，高度集权的中国人民银行过渡到国家专业银行二元银行体制，中国银行业监管开始逐步建立。中央银行行使职能的监管雏形阶段，“弱监管、强发展”的特征突出。四大专业银行的国有独资商业银行地位的确立，中国人民银行内设机构负责银行监管，通过不断建立与完善一系列监管制度，以定期、不定期考核和检查等方式鼓励银行业优先发展兼顾风险监管。

初步分业监管阶段。随着三家政策性银行成立，股份制银行、外资银行、农信社、城信社登上历史舞台，中国银行业呈现百家争鸣的局面，监管层面“一行三会”的分业监管格局正式形成。2003年银监会作为专业监管机构成立后，负责对商业银行实行条线垂直管理，银行业监管过渡到分业监管起步阶段，监管理念开始向市场化、经济性的风险监管方式转变，“弱监管、强发展”的特征突出。

专业分类监管阶段。在活跃的金融市场下，多类型金融机构丰富完善原有的金融体系，逐渐形成以多种所有制结构并存、各种地域跨度并存、大中小规模并存为主要特征的多元银行体系。银行业监管进入专业监管的成熟阶段，“强监管、强发展”的特征明显。监管层在吸收借鉴国际先进监管经验的基础上，秉承创新与监管协调发展的理念，坚持微观审慎与宏观审慎相结合，按照主要金融职能对政策性银行与商业银行分类监管，同时对商业银行归属部门实施内部岗位分工，实施全面风险监管。

从银行业监管演进规律看，不同的银行体系与运行模式需要不同的监管体制匹配，从金融分业监管到银行分类监管的转变是监管体制深入变革的进步体现，是应对不同的金融风险和系统性风险应有的监管动作，利于提高金融助于服务实体经济质效。

银行业分类监管的现实问题

经济新常态环境下，国内外宏观经济基本面、货币政策、宏观审慎监管等方面不确定性同步增添银行体系的内在不稳定性。现行的商业银行监管分类本身惯有的历史问题与监管中存在的现实缺陷已不能完全适应经济变革与金融创新时代环境与商业银行发展处境。

标的模糊化。中国银行业分类监管长期沿用“惟身份论”，就商业银行成立时间与演进轨迹为坐标轴划分大型银行、股份制银行、城市银行、农村金融机构等类别，监管部门细化内部职责分工分别负责对口单位的非现场监管和现场检查等系列金融监管工作。然而以历史出身为分类标的较为模糊，是以所有制结构为标的还是以总资产规模为标的无法准确界定。

一方面，如果是从所有制结构发出实施分类监管脱离现实。目前商业银行已基本完成股份制改革的目标，股权结构多元化特征突出，但由于受到体制性因素的限制，各大银行始终没有摆脱全民所有制的经济属性。从16家上市银行的组织形式看，除民生银行、平安银行，多数商业银行还以中央国有企业、地方国有企业为主，国有资产主导色彩显著，其主要差别是国家绝对控股、相对控股还是国有法人控股，采用所有制结构为标的划出国有商业银行字样的银行群体并不合理。

另一方面，如果是从总资产规模出发实施分类监管有失公平。从资产规模出发，将商业银行划分为大型银行、中小银行。大型商业银行则特指工商银行、建设银行、农业银行、中国银行、交通银行五大行，而中小银行则多指除五大行以外的全国性商业银行、区域性股份制银行与城市商业银行。此种划分只是关注总资产绝对值忽略总资产相对增长率。参见监管公布数据，截至2015年12月，商业银行总资产150.94万亿元，比上年增长15.4%，占银行业金融机构比例为77.7%。如图1所示：上市银行中国内四大行总资产均达到15万亿以上，这与其起步早、规模大不无关系，其中资产规模最大的工商银行达到22.21万亿元，同比增速仅有7.76%，位居最低位；而资产规模较小的宁波银行总资产规模7165亿元，同比增速达到29.30%，占领最高值。仅以规模定大小而忽视商业银行成长性不利于营造公平公正的市场环境。

监管行政化。中国银行业监管有其特殊的国情特点与历史进程，政府的建制性实力从内部保证了法规化、制度化和程序化等监管理念的贯彻执行，凭借强力的监管机制从外部保证了商业银行的稳健运行发展，但也从根部灌输了行政化规制与约束的思想，不符合金融市场化改革的大方向。国家对商业银行的行政合规控制、计划指导的色彩一时难以抹去，银行业推动国家经济发展和平稳改革的工具性定位从未改变，国家对绝大多数商业银行的股权、人事任免权、核心定价权的控制从未停止，不利于提高商业银行的运行效率与市场竞争力。另一方面，虽然市场化改革的实质性推进使得行政控制与管理的力度有所减弱、范围有所缩小，商业银行自主选择性逐步提高，但却是政府遵循不以削弱银行体系或限制金融功能为方向，围绕市场经济改革需要而做出的动态选择，致使商业风险判断与监管风险判断的界限难以明确划清，市场自我约束与行政规制的适度性无法准确把控，监管一定程度上偏离市场化改革的主线。

坐标固定化。银行业监管不仅仅是结果监管更是过程监管，现有分类监管方式与方法中的固化因素作用于发展层次多样的银行业市场一定程度上降低监管的有效性。一是，固化监管指标。虽然各项指标反映各家银行的运营与发展状况，然而并不排除商业银行在考核期内不时的调整发展战略，不同的业务发展重点、不同的客户群体、不同的管理措施等将对监管指标带来不同的趋势影响，既定的同一监管指标起不到应有的约束作用就会产生约束松弛，甚至产生无效监管。二是，固化分类层级。短期内，通过制度化的监管指标直接作用于商业银行对应的指标值之上，对于经营目标各不相同的商业银行其约束程度也不同，预期监管成效难以实现。长期内，“唯身份论”的分类监管将各类商业银行锁定在固定的监管层级忽略各类商业银行在转型发展中自身能力与素质的变化，此时按照最初的坐标实施监管已经远远比不上的动态调整分类的监管效果。三是，固化监管政策。在中国以银行主导经济体内，银行监管对于宏观经济调控政策传导的效果存在较大影响，尤其是在符合本国规律的逆周期资本缓冲调节机制尚未广泛铺开的阶段，外部宏观经济的阶段性波动直接影响不能做到灵活调整的监管政策，甚至使得市场约束机制并未得到有效发挥。

导向被弱化。面对资产规模、经营模式和治理框架多元化和差异性凸显的商业银行，即便监管机构内部细化监管职责分工，单一监管政策、固定监管指标、传统监管技术将降低规则的可操作性、政策的实际执行效果，致使监管导向性被弱化。第一，少激励，比家底。根深蒂固的“唯身份论”分类监管使得各类金融机构均呈现重规模与速度而非效益与效率的偏好。在监管激励机制不足的情况下，国有大型银行依靠雄厚的优质资本实力天然占据垄断地位，而内生动力明显不足；中小则商业银行过多地依赖机构扩充、网点扩张等粗放的经营模式，却不可长期可持续。单纯追求规模的竞争模式致使金融资源错配与金融风险并存，与彻底摒弃传统“跑马圈地”外延式业务扩张方式，降本增效地深入推进精细化管理的监管导向背道而驰。第二，看指标，重排名。长期以来监管框架中的宏观审慎、统筹监管、行为监管、功能监管等本质都是指向风险监管，涉及风险管理、营运控制、合规控制、资产质量等影响监管评级的指标数量多、权重高，直接影响商业银行的监管排名。为冲刺或巩固排名，不排除商业银行一定程度上绕开贷款类风险监管指标的限制，相应提升中间业务与和新兴业务的地位，但因为业务结构监管不足，创新产品报备的完整性监测机制缺失，导致监管指标失真，反而造成潜在风险。

银行业分类监管的重构原则与实施要点

虽然全球经济复苏迹象有所显露，但总体疲弱的基本面并未显著改观，仍然延续“低增长、大分化”的格局，金融市场面临较多下行风险。随着经济红利的缩水、制度红利的消失以及成本优势的减弱，商业银行原本需求侧粗放式生存发展模式明显偏离供给侧结构性改革，其经营水平、盈利能力、资产质量加速分化，客观上要求变革分类监管思路，坚持可行性原则设立分类标的，按照动态性原则定期调整等级，遵循差异性原则制定监管政策，依照导向性原则保证监管有效。

分类监管的重构原则

可行性原则。分类方法与分类结果直接影响到分类监管的具体实施效果，设计一整套可操作性强且具有说服力的分类方法是实施分类监管的重要前提。

动态性原则。动态性原则是适应监管新形势区别于传统分类监管的重要标志，主要是指根据内外部环境的变化及时调整分类思路，在监管方式、方法上快速适应环境的不断变化。

差异性原则。差异性原则在商业银行监管中被长期使用并将继续执行的一项重要原则；分类监管中同样面对商业银行同质化经营的现象，需要通过灵活运用监管指标，实行差异化监管。

导向性原则。导向性原则是指金融监管政策的出台必将指向政策导向结果。在当前市场化的金融环境下，金融创新复杂多变、金融风险交织传染，实施银行业分类监管重在确定明晰的监管导向。

设定标的划分等级

现行的“唯身份论”分类监管直接由商业银行的历史出身确定机构类型并不涉及银行间的等级评鉴，间接地约束商业银行的活动，降低兼顾成效，实施分类监管的首要前提就是突破传统以出身为标的分类监管的桎梏，围绕金融监管体制改革的重点，站在监管部门考评的层面，将衡量商业银行风险的关键性指标聚拢在一个评价体系内，通过关键指标的选取、指标权重的设定、对应数据的可获得性以及综合评价得分等过程准确划分商业银行所处的监管等级。

紧扣安全金融的目标，突出信用风险标的。随着金融创新趋紧，预防系统性金融风险，维护金融安全成为金融监管的首要任务，相应的划分等级首先需要考虑资产质量。不良贷款衡量商业银行贷款收回贷款的风险，拨备覆盖率反映商业银行对贷款损失的弥补能力，一旦此类指标接近或碰到监管红线将直接拉低商业银行的等级。

紧贴高效金融的目标，抓住流动性风险标的。在商业银行主导的金融融资体系下，商业银行作为信用中介其资金流动性折射资金供需市场的基本面。存贷比反映着实体经济资金需求面与资金供给面，流动性比率反映着实际的或潜在的流动性需要与流动性供给之间的比较，一旦此类指标偏小则商业银行承担的流动性风险较偏大。

紧靠协调发展的目标，考虑市场风险标的。复杂多变的宏微观环境加大市场波动的可能性，商业银行单一客户最大贷款比例、前十大客户贷款占比是反映集中度风险的重要指标，在此类指标基础上能有效识别市场所暴露的集中度风险，识别可能带来不利影响的潜在因素，并根据经营规模与复杂程度可对集中度风险确定限额管理。紧绕资本监管的目标，考量资本充足率标的。银行资本是维系银行可持续经营的基础与弥补非预期性损失的保证，优质的资本提高商业银行抵抗风险的能力。由于资本与资产客观存在的敏感关联性，资本工具的创新活跃度的提升，直接影响银行资产配置行为与战略选择，所以资本充足率、核心资本充足率自然应被纳入分类标的。

紧握经济本性的目标，囊括盈利水平标的。归根究底商业的本性决定商业银行的最终目标还是追求利润最大化，净资产利润率衡量公司运用自有资本的效率，非利息收入占比反映商业银行在利率市场化竞争实力和发展能力。按照最基本的收益覆盖风险原则，一定的盈利空间是维系金融稳定的重要保障，是判定商业银行等级标准之一。

动态调整等级高低

分类监管标的体系是综合考虑影响商业银行风险监管目标的会计信息，建立在因素管理指标体系设计的一般规律基础之上，但在市场基本面、宏观政策环境等变化的过程中，商业银行适应经济环境的内部调整将直接影响序列的稳定性，所以不能单纯依靠一次固定指标体系所列出的等级分类，实施长期不变的监管，还需要动态、全面、适时调整分类指标与分类等级，真实反映商业银行阶段性成长过程。第一，构建动态分类方法。突破现行分类标志的固化坐标的弊病，通过外部环境的预测、内部数据的分析，根据商业银行在考核期内的最新变化，重新评判监管等级，构建能上能下的动态分类方式。第二，调整分类指标体系。结合最新的宏微观经济形势，政府的最新改革方向以及监管政策导向，对分类体系进行阶段性的指标、权重进行适时调整，对分类监管工具进行升级，以不断变化的分类监管方式与方法主动适应监管环境，实现分类监管的动态协调性。第三，定期评估监管等级。根据监管环境的变化确定调整的时点或者调整的频率，既不能朝令夕改也不能长久不变。通过定期评估大型、中型和小型银行的监管等级，以考察分类标的是否需要调整，并据此对商业银行重新分类。

分类实施差别监管

就本质而言，分类监管事实上也是一种差异化监管，利于降低监管约束松弛程度，引导商业银行形成特色化业务，促进整个商业银行业的良性竞争，培育一个共生竞合的金融生态有机体系，而对于分类后的商业银行不同梯队，差异化监管的侧重点又有所不同。一方面，针对不同梯队，实施区别监管。结合经济金融改革的主线，对处于同一监管梯队的商业银行以具体明确的规则为监管依据规范银行业金融机构行为动作；对处于不同监管等级的商业银行以普遍使用的概念为监管依据引导银行业金融机构行动方向。另一方面，整合空间体系，实施立体监管。在商业银行混业经营特点凸显，综合化经营特点突出的趋势下，遵循立体式分类监管模式，从横向、纵向、立向三个方位进行协调监管。横向上，集中监管权与央行，保持“三会”政策导向一致性，监管可交叉但却不重复；纵向上，自上而下地保持宏观审慎管理、微观审慎监管和系统重要性监管的独立而有力；立向上，改革从中央到地方的金融监管事权划分体制，对跨区域经营的商业银行实施分区域监管，对不跨省份直接由省辖机构负责监管。

注入时代监管政策

检视商业银行演变与监管体的改革历史，每一阶段商业银行所处的外部环境与内部资源都各不相同，但风险监管的主基调未曾改变，而这就需要在全面风险监管中注入具有时代性的监管政策。第一，遵循改革的方向。供给侧改革为中国经济指出新方向，实施商业银行分类监管需要强化风险前瞻性管理，全方位加大风险防控督导和引导商业银行全力化解不良，以金融安全与稳定推动供给侧结构性改革。第二，兼顾环境因素。考虑到商业银行短期经营目标具有差异性，而长期战略目标具有一致性，所以在实施商业银行分类监管的过程中，需要更加注重短期内外部环境的波动，对不同商业银行的不同反应，灵活调整监管政策，寻求短期监管的最优策略。第三，协调政策导向。在监管政策方面，注重原则导向监管与规则导向监管相结合，在不同资产规模、不同风险等级、不同业务领域、不同系统重要性之间的相对适用性和协调性，并根据实际分类结果进行灵活调整，保证有效性。

结语

突破现有“唯身份论”的分类监管，重新界定银行业分类监管标的并非只是一种概念性想法，在监管工具升级、模式设定与数据完备的情况下完全可行，只是这将是一个影响范围特别大的系统性工程需要强有力的组织保障，需要系列测试之后才能真正地全面推行。

（作者单位：华夏银行南京分行）