政府购买服务问题初探

陈佳佳

摘 要：政府购买服务不仅是政府职能转变的重要体现，更是进一步满足公众需求、促进市场竞争的必然发展趋势。但当前政府购买服务存在内外部动力不足、服务项目公共性不足、服务的供给方不足、服务的专业人才和结果评价不足等问题。本文建议政府通过完善相关制度建设、构建公众需求表达机制、发展社会服务组织与机构、建立人才遴选引进与培养机制、加强服务的绩效评价等措施，解决存在的一系列问题，以推动政府采购事业的更大发展，切实加快政府职能的转变。

关键词：政府购买；服务；内涵；问题；对策

党的十八大强调，要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式，“凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》明确，“十二五”时期，初步形成统一有效的购买服务平台和机制，到2020年，在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度。2016年6月，国务院决定成立政府购买服务改革工作小组，由国务院副总理张高丽任组长，该小组负责统筹协调政府购买服务改革，组织拟订政府购买服务改革重要政策措施等。可见新一届政府对进一步转变政府职能、改善公共服务的重大决心。我们各级政府采购部门，立足本职工作，对当前购买服务的主要问题“把脉”、“开方”，积极探索发展政府购买服务的做法和对策，将有利于推动政府采购事业的更大发展，有利于加快形成合理的公共服务新机制。

一、政府购买服务的内涵

《中华人民共和国政府采购法》明确指出，“政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。本文所称的政府购买服务仍属于政府采购范畴的“服务”，遵从《中华人民共和国政府采购法》的相关规定，但具体指“服务”中的“公共服务”部分。政府购买公共服务的主体是政府，它不同于购买私人服务，不是为政府机构及其工作人员自身消费的服务，而是由政府购买为社会公众所提供的服务。应该说，目前我国政府购买服务的新方式可倒逼事业单位加速改革，有助于破解以往政府包办公共服务的弊端。政府购买服务不仅是政府职能转变的重要体现，更是进一步满足公众需求、促进市场竞争的必然发展趋势。

二、当前政府购买服务的主要问题

（一）政府购买服务的内外部动力不足。从各级政府部门内部看，由于长期以来社会公共服务多由机关事业单位直接承担，如医疗卫生服务、政策咨询服务等，当新的服务需求出现时各单位为避免部门利益和资源的减少，往往仍维持着传统的管理惯性，不是积极考虑向社会力量购买相应服务，而是借机要求增加机构编制、聘请人员、追加经费等。可见，政府部门自身非常缺乏对外购买服务的内在动力。

从外部看，中央层面的相关法规制度建设滞后，对各单位购买服务的决策带动力不足。目前财政部仅于2014年底出台了《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号，2015年1月1日起施行），对购买主体和承接主体、购买内容、购买方式及程序、预算及财务管理、绩效和监督管理等方面作出了规定和要求，但缺少实质性举措、实施方案和条例，具体落实较为困难。如该办法第三十五条，“购买主体应当建立监督检查机制，加强对政府购买服务的全过程监督，积极配合有关部门将承接主体的承接政府购买服务行为纳入年检（报）、评估、执法等监管体系。”如何实现全过程监督？年检、执法部门等如何有效配合？……这些管理细节不落地，该条款也就形同虚设，完全丧失执行力。

（二）政府购买服务的项目公共性不足。政府购买服务的目的在于满足公众需求、提高服务效率。但从各地的实践看，向市场购买服务的范围大多局限于人手缺乏或专业技能无法胜任等方面，政府购买服务的项目品种不够丰富，公共性不足。首先，从中央到地方出台的暂行办法，对于购买服务多为指导性目录，未强制执行，如福建省财政厅2015年印发的《福建省政府购买服务实施办法（暂行）》第十四条，“省直各单位应结合工作实际，以《政府采购品目分类目录》（财库[2013]189号）中的编码为C的服务类项目为指导性购买目录，从中挑选并实施政府购买项目”，而且该指导性购买目录并未涉及公众关心的养老服务；其次，政府部门在制定购买服务计划时，多靠主观判断，未对公众需求进行科学调查，对于公众到底需要买什么较为盲目，导致政府购买服务中，一些项目的服务并非当前社会最迫切需要的，项目的合理性和公共性还有特商榷。

（三）政府购买服务的供给方不足。目前政府购买的机动车保险、印刷、物业等维持自身运转的服务，企业参与的积极性较高，市场竞争较充分。但对于其他类型的社会公共服务，由于以往行政干预过度，造成服务供给企业或社会组织的参与数量不足、市场竞争能力弱、功能不全、服务水平有限等状况，无法满足政府购买服务的各类需求。

（四）政府购买服务的专业人才不足。在政府购买服务的采购过程和服务实施各环节，专业人才尤为重要。无论是采购文件的制定、采购项目的专家评审、服务合同的拟定，还是从事具体服务工作，都需要具备一定专业素质的人员才能胜任并保障政府购买服务项目的顺利实施。但我国政府购买服务发展较晚，目前还处于处级阶段，各类专业人才相对短缺。一是采购文件和服务合同的拟定一般由政府部门采购工作人员把关完成，而采购做为各单位的后勤服务部门，在人员的配置上往往不受重视。采购工作人员很可能缺乏法律专业知识和谈判技巧，缺乏项目管理经验等。二是当采购项目需要专家评审决策时，地方政府专家库人员难以满足需求。权威评审专家往往集中于大城市，市、区、县级城市的评审专家严重不足甚至没有，而且专家成员普遍年龄偏大，知识单一或老化较严重。三是由于我国社会组织发育滞后，各种社会工作专业人才，如护工、幼教等人员的专业性和规模度都与需求不相匹配。

（五）政府购买服务的结果评价不足。《政府购买服务管理办法（暂行）》第三十一条，“财政部门应当推动建立由购买主体、服务对象及专业机构组成的综合性评价机制，推进第三方评价，按照过程评价与结果评价、短期效果评价与长远效果评价、社会效益评价与经济效益评价相结合的原则，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。评价结果作为选择承接主体的重要参考依据。”可见，政府购买服务的效率和效果是评价的主要内容，但从我国目前的情况看，对政府采购服务的评价手段主要局限在行政化检查或监督审计制度，评价内容主要聚焦于采购程序是否合法合规，这样既缺乏第三方独立的监督管理机制，又忽视采购效率和具体实施效果的评价，极易导致政府购买服务的评价流于形式，不利于政府履职水平的提升。

三、改进政府购买服务的对策

（一） 完善相关制度建设。财政部应根据近年实践经验，尽快明确政府购买服务的实施细则（试行），确定政府购买服务的财政预算、资金管理、采购方式、操作规程、绩效评价等具体内容。建议此细则不急于全国贯彻，而是先选取各类型代表的特色城市或重点领域进行试点，针对实施细则在试点城市遇到的实际执行问题，再反修订该实施细则。同时，考虑到社会公共服务不同于货物、工程采购的特点，建议财政部制定专门的不同层级的《政府公共服务采购分类表》，并动态更新服务目录及承接服务的社会组织库。通过顶层设计，以点带面，理论联系实际，形成可复制、可推广的示范性政府购买服务项目典型和可操作、可执行的实施方案，切实加快政府职能的转变。

（二） 构建公众需求表达机制。科学选择购买服务的内容，避免采购行为的随意性，是保证购买效果的基础。这就需要构建公众需求表达机制，积极调动社会公众、大众媒体参与的积极性，明确大众需求，确保采购服务的合理性和公众性。一是借助“互联网+”，打造在线购买服务的网络平台，该平台可实现公众提交服务需求、需求急需度排队、已列入政府购买服务项目及其采购活动过程公开等，并提供相关内容实时查询功能；二是借助大众媒体平台，帮助整合反馈公众需求和对政府购买服务的意见等；三是借助已有的人民代表大会制度和听证制度，充分听取公众意见，特别要多听取弱势群体的声音，切实满足公众所需。

（三） 发展社会服务组织与机构。培育和发展社会服务组织，为社会组织与机构承接公共服务创造良好的平台和环境，是完善政府购买服务的关键环节。我们要以事业单位改革为契机，逐步打破政府向事业单位购买服务的方式，实行“以事定费”，鼓励更多的社会组织、企业甚至是个人进入社会服务供给领域充分开展竞争。一方面，对参与政府购买服务的各类社会服务组织、机构、企业等提供外部政策支持，如简化社会组织成立的行政审批程序、提供税收减免和财政补贴等；另一方面，政府购买服务的各类供给方也要从内部加强诚信和自律建设，规范从业行为，提高服务水平，通过不断地自我完善，实现政府购买服务的良性循环发展。

（四）建立人才遴选、引进与培养机制。针对政府购买服务各环节人才短缺的现象，建议一是在编制内招录公务人员时注重相应专业背景的选才，如行政管理、法学等；二是联合高校、科研机构、特殊行业企业等，依据专业、经历、年龄等考评因素遴选专家，建立分类专家库并定期动态更新补充；三是设立激励机制或奖励制度，引导国有企事业单位、招投标公司的项目管理人才、律师事务所一线优秀人才及高层次社工人才向这一领域流动，充实政府内部采购人才队伍，提高社工专业素质和参与人数；四是注重多渠道、多形式的理论和实践培训，上岗前主要进行相关法律法规、合同管理实务等专业培训，入职后要根据工作实际和政策变化，及时更新知识储备和工作理念。

（五）加强服务的绩效评价。政府购买服务的绩效评价体系的合理设计将督促政府官员认真履职，有助于建立更优质的服务供给系统。评价体系应遵从主客观结合、多维度考核等原则，体现考核的公信力。首先，加强采购过程的评价。可通过内部行政化检查和对外电子平台的采购全过程公开，评价采购程序是否合法合规，资金使用效率如何等；其次，加强采购效果评价。一是通过问卷调查、专项访谈等形式，引导社会公众特别是直接服务对象参与评估；二是通过独立第三方监督机构，如律师事务所、会计师事务所、专业调查公司等机构，进行专业性、科学性、客观性评价。最后，加强采购结果反馈。利用信息技术建立项目评价结果数据库，根据评估结果确认服务质量，以此确定资金的继续支付及社会组织下次承接政府购买的资格等，对评估不合格的项目，应要求其按合同约定承担相应责任。

（作者单位：福建省国家税务局财务管理处）

参考文献：

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[2] 王力达，方宁.我国政府向社会力量购买服务问题研究[J]. 中国行政管理，2014（9）

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