澳大利亚种族和解进程中的焦点问题

【摘要】种族和解不是一句空洞的政治口号，它要直面种族关系中一直存在、解决不好但又无法回避的各种问题。澳大利亚的种族和解进程始于20世纪70年代。经过几十年的不断探索与实践，种族和解事业取得了不少的成就，但距离人们的预期目标还有相当的差距。造成这一局面的原因是多方面的，其中在诸如土著土地所有权、土著民族自决、宪法承认以及缔结条约等焦点问题上，土著澳大利亚人与政府以及非土著澳大利亚人之间难以取得共识，这是影响并制约种族和解事业向前迈进的重要因素之一。

【关键词】澳大利亚 土著 种族和解 民族自决

【中图分类号】K61 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.19.008

殖民化产生了澳洲的土著问题，而“白澳政策”的长期推行使得土著澳大利亚人与非土著澳大利亚人在人均寿命、教育、就业、住房、社会地位等方面有相当大的差距。①所以，澳大利亚的种族和解需要正视历史，承认并尊重土著在澳大利亚历史与文化中的地位，消除土著澳大利亚人与白人之间的历史积怨，实现土著澳大利亚人与非土著澳大利亚人真正意义上的平等。鉴于此，种族和解进程就是不断地暴露问题以及解决问题的过程。在澳大利亚种族和解的进程中，存在很多一时难以解决的问题。有些问题在殖民化时代就已存在，并延续至今，比如土著土地所有权；有些问题则是在种族和解阶段变得显著起来，比如宪法承认等。这些问题之所以被视为种族和解进程中的焦点，是因为它们对有关各方都至关重要，且长期以来找不到一个很好的解决方案。因此，这些问题总是被不断地提及、讨论和搁置，成为名副其实的老大难或焦点问题。

土著土地所有权问题

土地权是公民权的一项重要内容。土著对土地有着无法割舍的依恋。自殖民入侵的那一刻起，土著就誓死保卫自己足下的这片热土，虽然当时并不清楚公民权对他们意味着什么，但当20世纪60年代争取土地权成为一项政治运动时，土地权与公民权就不可分割地联系在一起，并且成为土著与白人关系以及种族和解进程中的一个焦点问题。②

1976年《土著土地权（北部领地）法》的颁布不仅使得北部领地的土著获得了领地内的大部分土地，而且促使其他州或地方的土著准备采取行动去主张自己的土地权益。③在这种情况下，鲍勃·霍克政府（Bob Hawke， 1983.3-1991.12）希望通过一个全国性的立法来解决土著土地所有权问题，保证土著在与他们相关的土地上的权益不受侵害。但是，来自农牧场主以及矿业主们的强烈反对使得这一略显理想化的方案折戟沉沙。④这一结局在让土著社会倍感失望的同时，也促使他们诉诸包括法律在内的各种手段去维护自己的土地权益。而反对土著土地权运动的既得利益者也想方设法予以阻止，于是就出现了马宝诉讼⑤长达八年的等待。1992年6月3日，澳大利亚高等法院对这一久拖不决的案件进行了宣判。在这场具有分水岭意义的裁决中，高等法院推翻了澳洲在殖民前属“无主地”的谬论，并在澳大利亚普通法范围内承认了土著的土地所有权。⑥原住民只要能够证明他们与传统土地之间存在持续的联系即便是精神上的关联，就可以主张土地权益。这一裁定在土著社会引起积极反响。⑦同年12月，保罗·基廷（Paul Keating， 1991.12-1996.3）在雷迪芬公园发表声明，代表政府对高等法院的这一裁决给予了积极回应，并表达了政府将为土著土地权进行立法的愿望。⑧不出所料，来自既得利益集团的反对一如既往地强烈，他们不仅对马宝裁决可能产生的后果表示了忧虑，而且把提上议事日程的全国性的土地权立法工作渲染为一场“国家危机”的到来。⑨利益集团对经济财富的绝对控制、院外集团的竭力游说以及媒体的大肆炒作，让基廷政府不得不在土著民族与既得利益集团之间寻求平衡：一方面同意建立一个决定土著权利主张的机制，另一方面又规定或允许过去的土地交易行为有效化。这就是1993年颁布的《土著土地权法》（Native Title Act）给人们留下的一大印象。这样一种妥协性的方案实则让有关各方在土地权问题上的争执变得表面化和常态化，而处在有利位置的既得利益集团肯定会寻机使他们的既得利益“常态化”和“合法化”，这就使得《土著土地权法修正案》（1998年）的颁布成为一种必然。这部修正案否定了土著土地所有权与牧场租约共存的可能性，确认租赁所有为自由持有。这种确认等于扼杀了土著主张对牧场租地享有权益的可能性。这一赤裸裸的剥夺行为不仅引发土著社会的强烈不满，国际社会也表示关注。一些人权组织或机构如“大赦国际”“消除种族歧视委员会”等不留情面地对澳大利亚进行了谴责，澳大利亚也因此而成为第一个受到“早期警告”的西方国家。⑩

如果土著对租约牧场失去主张权利的机会，那么土著仅存的机会或希望就在于已经不多且以王室名义占有的所谓“无主地”了。根据马宝裁决对“无主地”论调予以摒弃的原则，那么，作为澳大利亚的“第一民族”，土著就可以主张自己的权利。然而，这一非常清晰的原则却在实际操作中一再遭到曲解。比如，尤阿拉伊人（Euahlayi）试图通过法院去捍卫他们土地的主权时，昆士兰州高等法院（Queensland Supreme Court）却通过扩大“无主地”的概念来证明殖民主权的合法性。在2014年9月法院做出的裁定中，菲利佩迪斯（Philippedes）法官解释说，马宝裁决奠定了下述原理：“在取得澳大利亚主权的时候，国际法承认获取主权不仅靠争夺、割让和占领无主地，而且靠对无人居住的土地进行殖民，而不管‘殖民’的进程中是否与当地居民进行过谈判或者与对方发生过敌意行为。高等法院承认这最后提及的获取主权的手段是适用于主权案例的。”尤阿拉伊人领袖、土著长老米歇尔·G.安德森（Michael G.Anderson）对法院的这一立场给出了这样的评论：“法院现在把他们自己视为早期非法政权的保护者。”⑪这一案例反映了澳洲土地所有权的真实状态。土著在主张土地所权时往往援引马宝裁决作为案例，但反对一方往往利用现有的机制所带来的便利，钻法律的空子，玩弄文字游戏，甚至强词夺理，将土著土地权的主张消解于无休止的调查取证、法庭辩论甚至背后交易之中。然而，败诉的土著一方绝不会心甘情愿地接受法院的判决。所以，表面上看，法庭诉讼结果解决的是一个土地权纠纷，但实际上却从内心深处触发了土著对白人的司法制度甚至整个社会制度的不满。

土著民族自决问题

种族和解的目标之一就是实现土著澳大利亚人与非土著澳大利亚人之间的平等，而实现平等的条件或路径之一就是土著民族拥有自决权。

在土著澳大利亚人追求自身权益的斗争中，自决一直是他们孜孜以求的目标之一。这是因为：（1）土著是一个民族。按照埃里卡—艾琳·戴斯（Erica-Irene Daes）的说法，土著群体在“民族”的政治、社会、文化和民族学意义上就呈现了民族的属性。澳大利亚土著领袖迈克·道森（Mick Dodson）也认为，澳大利亚土著在“民族”的意义之内就是民族。既然是民族，那么土著就应与其他民族一样拥有对自己事务的自决权利。（2）国际人权文件赋予了土著的自决权利。《土著人民权利宣言》（Declaration on the Rights of Indigenous Peoples）第3款与《公民权利与政治权利国际公约》和《经济、社会和文化权利国际公约》共同的第1款相一致，即“土著拥有自决权。据此权利，他们能够自由地决定其政治地位，自由地追求其经济、社会和文化发展”。（3）土著有着自决的传统。殖民化前，土著部落社会就存在一套完整的和有效率的组织管理制度，是殖民化剥夺了他们这种与生俱来的权利。（4）土著人民希望通过自决或自治来消除殖民化的影响。⑫

第一次在国家层面考虑土著自决问题的是戈夫·威特拉姆（Gough Whitlam， 1972-1975）时期。时任工党政府希望土著在多元文化背景下能够对自己的事务承担起真正和有效的责任。⑬到了马尔科姆·弗雷泽（Malcolm Fraser， 1976-1983）时期，北部领地的土著走上了联邦直接管辖下的自治道路。⑭20世纪80年代末“土著及托雷斯海峡岛民委员会”（Aboriginal and Torres Strait Islander Commission）的建立则进一步承认了土著事务自决的重要性。鲍勃·霍克政府希望推动“土著及托雷斯海峡岛民委员会”作为促进土著自决和自我管理的一个机构。霍克说：“通过‘土著及托雷斯海峡岛民委员会’，我们将有一个了解土著观点的更好的渠道。”路易斯·O·多诺霍（Lois O' Donoghue）在被任命为“土著及托雷斯海峡岛民委员会”主席时就声称，“土著及托雷斯海峡岛民委员会”是“澳大利亚土著及托雷斯海峡岛屿民族之声”“与政府建立独特和建设性伙伴关系”的一个开端。⑮取代格里·汉德（Gerry Hand）任土著事务部长的罗伯特·蒂克纳（Robert Tickner）在对该委员会的早期观察后认为，“土著及托雷斯海峡岛民委员会”可以拥有“逐步促进土著自决的能力”。⑯罗伯特·蒂克纳的这一看法后来得到了验证。1994年，“托雷斯海峡岛屿地区管理机构”（Torres Strait Island Regional Authority）成立。这是托雷斯海峡岛屿地区的土著实现自决的重要体现。

澳大利亚政府并不完全反对给予土著民族以自决权。1995年，就在《土著人民权利宣言》的起草过程中，澳大利亚就对土著自决权做过如下解读：“（它意味着）土著不但控制决策进程，而且在包括政治地位、经济和社会发展等广泛事务方面有最终的决定权。它意味着在一个对所有澳大利亚人相同的法律框架内，土著拥有掌控他们未来社会的资源和能力……像拥有代表制政府的独立国家内的所有其他民族一样，土著民族尽管拥有自决权，但没有分离的权力。”⑰

然而，由于对自决权的界定和理解常常与分离甚至单独的国家地位混为一谈，所以，在给予土著以什么样的自治权方面，有关国家都持谨慎态度，澳大利亚亦不例外。而且，一些较为激进的土著部落和土著长老的做法更是让澳政府担心“自决”有可能演变为“独立”，造成民族国家的分裂。比如成立于1992年的“土著临时政府”（Aboriginal Provisional Government）就倡导土著自决和自治运动，且目标是建立土著人国家。参与“土著临时政府”的长老们认为，土著主权从来就没有被割让，澳大利亚有关国家的法律和权利是无效的。⑱与“土著及托雷斯海峡岛民委员会”相比，“土著临时政府”有其独特的优势。这是一个由氏族长老和社区代表组成的志愿性组织，他们决心为基于主权原则而建立单独的土著主权国家而斗争，这大大超出了“土著及托雷斯海峡岛民委员会”的功能范围。也许因为“土著临时政府”成员更有可能去怀疑整个和解时期全部磋商框架的合法性，所以，无论是政府还是“土著和解委员会”（Council for Aboriginal Reconciliation）都很少在重要的问题上与他们进行磋商；当处理有争议的土著问题时，政府只与受他们雇佣的“土著领袖们”进行沟通，这是一个通常的策略。⑲因此，“土著临时政府”尽管目的性很强，但实际影响有限，因为就当时的情况来说，脱离主流社会的制度框架去寻求激进的变革方式肯定是不现实的。⑳

自决是一个民族行使的一项集体权利。一些澳大利亚白人政治家并不赞同土著是一个民族，这种认识对澳大利亚政府的土著自决政策产生了重要影响。每当土著社会发起要求政府给予自决权的抗议运动时，政府也会做出相应承诺，但很少付诸实施。这种惯用的政治手法已让一些土著部落对政府的承诺失去信心，转而用自己的方式来对政府的失信做出回应。如2013年3月13日，生活在新南威尔士北部卡戈亚河（Culgoa River）地区的穆拉瓦里人（Murrawarri）就以“穆拉瓦里共和国”（Murrawarri Republic）的名义宣布其土地独立。8月3日，在昆士兰的迪兰班迪人（Dirranbandi）和尤阿拉伊家族的主要成员和长老宣布独立。11月，又有一个原住民部落在昆士兰最北部宣布独立。虽然这些部落宣布独立对澳大利亚作为一个主权国家的完整性并无影响，但这种表达不满的方式凸现了真正意义上的自决权已成为土著澳大利亚人与政府之间就前者的政治地位进行磋商的核心内容。

宪法承认问题

土著之所以成为社会地位极其低下的民族，原因之一就是澳大利亚联邦宪法对土著权益保护的缺位。如果不从宪法上明确土著在澳大利亚历史和澳大利亚国家中的地位，即使在政策领域采取再多有利于土著澳大利亚人权益的举措，那也是徒劳无益的。因此，宪法改革一直是土著争取自身权益的重要路径之一。

在英国殖民时期，公民权是殖民者的特权。尽管土著是英王的臣民以及“事实上”的澳大利亚公民，但对他们而言，公民权是受到法律约束和管理限制的。1901年出台的联邦宪法很显然受到了白人种族优越论的意识形态的影响。这部宪法只在两处提及土著群体，且均为歧视性条款：（1）宪法第51条第26款规定：“为了维护澳大利亚联邦的和平、秩序以及良好的管理，联邦议会将依据宪法拥有对各州除土著以外的任何种族的居民制定特别法律的权利，而这被认为是有必要的。”（2）宪法第127条规定：“在统计联邦或州或联邦其他地方的人口时，土著居民不得计算在内。”这些规定反映了土著及托雷斯海峡岛民被澳大利亚联邦社会整体排斥在外的状态，土著得不到澳大利亚人所应拥有的权利、承担的责任以及享受的福祉，因而实际上成为在澳洲土地上生活的没有公民权的居民。

联邦宪法中有关土著的歧视性条款在1967年的全民公决中被废除了，但新增的条款并没有承认土著及托雷斯海峡岛民对他们土地的先占权和守护人地位。多元文化政策时期，《种族歧视法》（Racial Discrimination Act）、《土著土地权（北部领地）法》等法律的相继问世以及在福利领域采取的一些改革性举措，从多方面提升了土著的社会地位，并在一定程度上改善了土著的生存状态。但土著社会认为，政府在这些方面做得还远远不够。

在种族和解进程中，宪法承认被认为是土著澳大利亚人与非土著澳大利亚人实现和解的一个重要步骤。“土著和解委员会”就把保证土著澳大利亚人被这个国家的宪法承认作为其一项重要工作来推动。在2008年陆克文总理向土著社会尤其是“被偷的一代”（The Stolen Generations）表示政治道歉后，一些土著领袖似乎看到了宪法承认的希望，要求政府重视土著的呼声，启动修改联邦宪法程序，确认他们是澳大利亚的“第一民族”。陆克文也承诺政府将开始就宪法对土著承认的形式和时间进行磋商。他说：“本届政府在其国家政策中一直有给予土著宪法承认的承诺。当我们的优先考虑仍然是消除差距的这个实际挑战时，我们也将对与土著社会就宪法承认的最合适的形式和时间进行细致的、敏感的磋商给予关注。”

就在土著社会给联邦政府施加压力的同时，一些州已率先跨出这关键一步。维多利亚州于2004年8月、昆士兰州于2010年早期在它们各自的州宪法中正式承认了土著民族。2010年9月8日，新南威尔士州总理克里斯蒂娜·基尼利（Kristina Keneally）宣称，该州已对宪法前言进行了修订，正式承认土著是新南威尔士州的第一民族。修正案在1902年州宪法中增加了如下条款：（1）议会代表新南威尔士人民，承认并尊重土著人民为该州第一民族。（2）议会代表新南威尔士人民，承认土著人民是新南威尔士土地的传统守护人和占有者：（a）与他们的传统土地和水域存在社会的、文化的和精神上的联系；（b）对该州认同已做了并将继续做出独特和持久的贡献。（3）这些新增条款并不会产生任何法律权利或责任，或者导致甚至影响任何公民权利的行动，或者对新南威尔士现行的条例或法律的解释产生影响。这一规定使得修正案的意义被限定在象征层面。南澳大利亚州土著民族是澳大利亚第一个寻求这种宪法承认的，但直到2012年9月10日，该州政府才做出承认土著为该州第一民族的承诺，并请求州议会修改宪法予以确认。而塔斯马尼亚州政府亦为形势所迫，目前正在做这方面的推进工作。

土著的持续呼吁终于在朱丽娅·吉拉德（Julia Gillard）执政的最后一年即2013年有了一个初步的结果。2月13日，为了纪念陆克文政府向土著道歉五周年，澳大利亚联邦众议院通过了《土著及托雷斯海峡岛民承认条例》（Aboriginal and Torres Strait Islander Peoples Recognition Act）（简称《承认条例》）。3月12日，《承认条例》在参议院获得一致通过，28日正式生效。该条例在序言中明确了澳大利亚联邦在制定立法时将考虑下列问题：（1）土著及托雷斯海峡岛民是澳大利亚的第一居民；（2）联邦议会承诺将就宪法承认土著及托雷斯海峡岛屿民族的提议举行全民公决；（3）联邦议会认可“宪法承认土著及托雷斯海峡岛民专家小组”所做的重要工作以及提出的宪法改革的提议；（4）联邦议会承认，在细化全民公决方案以及为了取得宪法改革成功而取得必要支持方面，必须与土著及托雷斯海峡岛民进一步磋商；（5）联邦议会承诺将就宪法承认土著及托雷斯海峡岛民达成所需要的全民共识；（6）联邦议会相信，该条例是宪法改革进程中的一个重要步骤。在明确联邦议会在上述问题的立场后，该条例承认：（1）联邦议会代表澳大利亚人民承认现在被称作澳大利亚的大陆以及岛屿是由土著及托雷斯海峡岛民首先占据的；（2）承认土著及托雷斯海峡岛民与他们的传统土地和水域有着持续的联系；（3）承认与尊重土著及托雷斯海峡岛民持续存在的文化、语言和遗产。这部条例承认了土著及托雷斯海峡岛民的“独特的和特殊的地位”，并计划于当年9月选举后将宪法承认提上议事日程。《承认条例》规定拟在两年内举行一次全民公决，但是，政权易人则让这一承诺如水中望月。托尼·艾伯特（Tony Abbot）在位期间，也承诺将尽快举行全民公决，但澳元持续贬值以及党内阋墙让这位不拘言行的政治家中途出局。宪法对土著地位的承认又一次淡出公众人物的视线。

坦率地说，几乎没有人怀疑土著及托雷斯海峡岛民是澳大利亚的“第一民族”。在澳大利亚政治家的一些讲话中，承认土著及托雷斯海峡岛民是澳大利亚的“第一民族”也并不少见，但为何落实到宪法条文之中却显得步履维艰？这不仅是由于宪法的特殊地位所决定的，而且在于白人政治家对于宪法承认之后可能引发连锁反应的担心，比如宪法承认后的学术争议，这方面牵涉的议题很多，如殖民合法性甚至白人政府合法性、赔偿或补偿等问题。当然，一个不可避免的问题是“第一民族”应该拥有哪些基本权利或特殊权利。所以，在一些政治家的讲话中，承认土著及托雷斯海峡岛民是“第一民族”是一回事，而在宪法中明确承认则是另一回事。而在有限任期内，上任伊始的政治家大都会重申为在宪法中承认土著及托雷斯海峡岛民而举行全民公决的承诺，但全民公决需要一个较长时期的酝酿和准备程序则往往为政治家推托其责任提供了一个很好的借口。

而在土著及托雷斯海峡岛民那里，宪法承认之于他们的重要性不言而喻。“第一民族”意味着他们是澳大利亚这块土地的最初所有者和守护人；宪法承认不仅是对他们作为一个历史悠久的民族的承认，而且是对其传统历史文化价值的认可；宪法承认等于认可土著澳大利亚人拥有与其他澳大利亚人同等的权利。澳大利亚前年度人物、安赫姆地（Arnhem Land）最权威的土著领袖之一加拉努伍·尤努平古（Galarrwuy Yunupingu）说，已到了宪法承认土著权利的时候了。“在宪法中承认的这个任务是澳大利亚国家生活中伟大的未竟事业”“我们不会试图拿走其他澳大利亚人的权利——我们只是寻求保护和认可，而这已属于其他澳大利亚人的权利。”“皇家澳大利亚和新西兰精神病学家学院”院长玛丽亚·托马西克（Maria Tomasic）认为，宪法承认将对土著澳大利亚人的自尊以及加强他们对自己历史和文化价值的自豪感产生积极影响。所以无论如何，在敦促联邦政府就联邦宪法对他们作为“第一民族”的承认方面，土著及托雷斯海峡岛民是不会放弃这方面努力的。

缔结条约问题

当和解成为处理种族关系的一种目标时，各种各样的和解路径就应运而出，其中缔结条约就是一种屡被提及的和解路径。缔结条约的目的在于为土著澳大利亚人与政府以及澳大利亚整体社会之间的关系提供一种宪法基础。

早在殖民时期，为了规范殖民者与土著之间的关系或交换行为，就有人提出过条约概念。联邦时期，条约概念时而被提及，其用意是维护土著的公民权。斯蒂沃特·哈里斯（Stewart Harris）是一名伦敦《时报》（Times）的记者。1976年，他在《堪培拉时报》（Canberra Times）上第一个提出“承诺的条约”（Treaty of Commitment）的概念。这一概念最初是指澳大利亚政府做出因在土著的领地上开采自然资源而付给对方一定份额的矿区使用费的承诺。H.C.库姆斯（H.C.Coombs）接受条约概念，并扩大其适用范围。1979年，他邀集包括查尔斯·罗伊（Charles Rowley）、威廉姆·斯坦内（William Stanner）以及著名诗人朱迪思·怀特（Judith Wright）在内的一些人士组成了“土著条约委员会”（Aboriginal Treaty Committee）。该委员会提议缔结一个为土著提供下列内容的条约：（1）保护土著属性、语言、法律和文化；（2）承认和恢复土著土地所有权；（3）对给土著传统土地和他们传统的生活方式造成的损失予以赔偿；（4）给予土著掌控自己的事务并且为此目的而建立他们自己的组织的权利。1980年，布里斯班出版的《天主教领袖》（Catholic Leader）发表了H.C.库姆斯撰写的一篇长文。该文赞成条约概念，主张土著及托雷斯海峡岛民尤其需要“一种赋予他们能够掌控自己命运的尊严”。在天主教的思想体系中，对个人和集体命运的掌控是由人的尊严来诠释的。因此，库姆斯认为，条约所赋予的这种地位不应归于征服者的怜悯与善意，而是正义与公平之举。《天主教领袖》支持这一目标意味着该教会从禀持家长制的慈善的传教习惯转向对土著合法“权利”的承认。

1988年6月12日，时任总理霍克和土著事务部长格里·汉德参加了在北部领地巴侬伽（Barunga）举行的年度文化和体育庆典活动。霍克在会上致辞时说：“我希望政府能够通过一个契约或条约使土著和非土著澳大利亚人达成一个合适的、持久的妥协……对此想法我丝毫未迟疑过……重要的是过程：即我们共同努力朝着能达成妥协的协定去努力。”霍克进一步提示说，这样的条约将在1990年问世。霍克政府的这一和解倡议与往届政府的土著政策相比有着明显的区别。虽然此前澳大利亚历届政府在土著问题上采取了越来越同情与善意的政策，但这些政策的出发点大都以同化土著为目的，否定土著作为一个民族所拥有的基本权利、自由和尊严，而霍克政府却以一个契约或条约为模式，以实现土著澳大利亚人与非土著澳大利亚人之间持久的和解为目的，这无疑是在解决土著问题方面设计了一条更为清晰的路径。然而，这一承诺最终还是难免夭折的命运。成立于1991年的“土著和解委员会”在其十年运作期间，曾为种族和解做了大量有益的工作，其标志性成果之一就是撰写了和解文件。然而，和解文件并没有充分正视对土著人民具有重要意义的几个问题，如条约和权力关系等，这让一些土著领袖如杰夫·克拉克（Geoff Clark）、帕特里克·道森（Patrick Dodson）、伽提尔·迪耶尔库拉（Gatjil Djerrkura）等人感到不满。因为在1999年6月和解文件草案发布后，他们就表达了对这些问题的关注，并且主张任何和解文件将是土著民族与澳大利亚政府之间的一个正式协定。这样的协定要特别讨论诸如土著权利、条约、自决、习惯法、权力关系以及宪法承认等问题。

那么，土著需要与政府签订一个什么样的条约？让我们首先看看一些土著人士的观点。土著社会活动家米歇尔·曼索尔（Michael Mansell）说，他希望在条约中看到如下内容：“条约将给澳大利亚各级政府施加责任，即它们将不得不遵守新的条约法律，它也给土著人民创造在过去被否定的权利，这些权利将包括对习惯法、土地权有权做出有关澳大利亚土著人民的决定以及提升我们自己经济权利的承认。”约翰·皮尔格（John Pilger）视条约为“一份有效的土著权利法案：土地权、资源权、健康权、教育权、住房权以及更多权利”。一位来自卡米拉诺（Kamilaroi）的名叫纳塔利·克罗姆（Natalie Cromb）的妇女对条约的理解是：“条约将是具有主权的澳大利亚土著人民与政府就土地、矿产、资源以及社区自治权利条款进行谈判的基础。”从土著角度来看，缔结一个条约须达成两个原则：一是土著民族从未放弃他们的主权存在，也未割让过任何一块主权之地；二是根据他们的法律和习惯，土著民族一直拥有土地以及自然资源的财产权。可能构成条约基础的其他原则包括对土著及托雷斯海峡岛民作为澳大利亚第一民族的承认以及由此而衍生的显著权利，也包括就建立一个更加公平、公正的社会而需要进行改革的协定等。

澳大利亚土著人民为何需要一个条约？首先，“在所有联邦国家中，澳大利亚是唯一没有与其土著人民签订条约的国家”，这让澳大利亚土著难以释怀。其次，对土著人民来说，一个条约可以帮助他们取得主权和自决。简单地说，条约就是有关授权事宜。土著人民想从条约中得到的是做出自己的决定以及管控自己的生活、经济和土地而不受不断变化的政府的影响的权利。一个条约将为土著澳大利亚人与非土著澳大利亚人之间的共存提供基础。尼科尔·沃森（Nicole Watson）说：“在我们产生如何生活在一起的基本原则之前，创伤是不会得到治愈的。正因为如此，一个条约就是不可避免的。”理查德·布罗默（Richard Broome）也认为，澳大利亚人无论是选择对抗还是仲裁的道路往前走，最终在黑色澳大利亚人与白色澳大利亚人之间一定是种族和解，因为他们生活在同一个岛屿之上。有待完成的土地所有权的给予是取得这一目标的一种途径，经济补偿是另一种途径。但是，也许欧洲裔澳大利亚人需给土著澳大利亚人提供一个《权利法案》（Bill of Rights）或条约作为谢罪的象征和实质，这能够成为和解的基础。由于条约在澳大利亚政治和法律中具有丰富的含义，所以，澳大利亚政府始终拒绝进行严肃的谈判，而土著在争取自身权益的斗争中则不断强化缔约要求，从而使缔结条约成为澳大利亚种族和解进程中最敏感的话题之一。

种族和解不是一句空洞的政治口号，它要直面种族关系中一直存在、解决不好但又无法回避的各种问题。像本文所探讨的这些问题要么具有非常复杂的历史背景，要么交集各种利益关系，要么对现存的各种制度安排可能构成现实威胁，等等。而且，更为紧要的是，这些问题之间存在这样或那样的内在联系，有的是前因，有的是后果，有些是互为因果。这就使得任何一个问题的解决，将难以避免与其他问题纠缠在一起，从而增添了问题的解决难度，澳大利亚种族和解的复杂性由此可见一斑。

注释

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责 编/樊保玲