云南城市工作纲领性文件出炉

文/易　水

云南城市工作纲领性文件出炉

文/易水

着眼于云南高原坝区城市发展特点，高起点规划、高标准建设、高水平管理。

为贯彻落实中央城市工作会议精神和《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》、《中共中央、国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》精神，进一步加强和改进云南省城市规划建设管理工作，2016年5月24日，中共云南省委办公厅印发《中共云南省委 云南省人民政府关于进一步加强城市规划建设管理工作的实施意见》。

这是一份为解决云南省城市发展问题、明确云南省城市发展方向而出台的《实施意见》，内容及时、必要、清晰，措施具体、明确、有力。住房和城乡建设部副部长黄艳特别指出，《实施意见》的出台，反映出云南省委、省政府贯彻落实中央城市工作会议精神的决心大、干劲足、措施实。

《实施意见》包括总体要求、以城市规划引领城市发展、提高城市建筑水平、推进绿色节能城市建设、完善城市公共服务、提升城市人居环境、改革创新城市治理方式、完善保障措施等8个方面的重点工作，共33条分项表述的具体内容。可谓是云南城市规划建设管理的纲领性文件。

《实施意见》开宗明义地指出了云南省当前城市规划建设管理工作中面临的问题：在城市规划意识不强、水平不高、权威不够、执行不力；城市建设的空间布局、规模结构不合理，特色风貌、文化传承缺失，交通拥堵、“马路拉链”、城市内涝、屋顶杂乱等问题严重；城市管理执法体制机制不健全，依法治理城市力度不够等。这意味着，全省城市规划建设管理工作必须以问题为导向，切实解决制约城市发展的突出矛盾和深层次问题。

《实施意见》要求，着眼于云南高原坝区城市发展特点，高起点规划、高标准建设、高水平管理，实现全省城市“规划一张图、建设一盘棋、管理一体化”，努力打造和谐宜居、产城融合、富有活力、各具特色的现代城市，走出一条具有中国特色云南特点的城市发展道路。

《实施意见》明确目标：到2020年，以滇中城市群为核心的云南省城市群发展取得显著成效，沿边口岸城镇国门形象明显提升，经济廊带城市协调发展，全省城市特色风貌突出彰显、建筑水平不断提升、房屋和设施绿色节能、人居环境切实改善、公共服务更加完善、管理效能显著增强，努力打造人口聚集度高、资源配置合理、经济互补性强的云南特色城市体系。

多规合一以“一张蓝图”统领发展

城市怎么发展，城市群怎么布局，需要规划统筹引领。当前，全省各地各式各样规划成果多而乱，编制主体不清、层级混乱、行业间行业内规划“打架”问题突出，严重削弱了规划的实施性。在新的形势发展下，传统城市规划编制体系已不能较好地适应云南省新型特色城镇化发展的需要。

牵住规划这个“牛鼻子”，《实施意见》从依法制定城市规划和严格依法实施城市规划两个方面入手，建立开门编制规划、阳光决策规划、开放审批规划机制，改革完善城市规划管理体制，要建立以“一张蓝图”为统领，面向实施、面向管理，区域性规划、特色要素规划、专项专类规划、控制性详细规划和城市设计共五个技术层级构成的城市规划体系，以城市规划引领城市发展。

如何增强城市规划的科学性、权威性？从根本上看，在满足城乡规划法规体系的前提下，针对云南省情，要勇于创新、探索实践，以“多规合一”（是指推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划的相互融合，实现一个县（市、区）一本规划、一张蓝图。去年4月，云南省政府印发《关于科学开展“四规合一”试点工作的指导意见》，正式启动全省“多规合一”试点改革）试点改革成果统筹各级各类规划。在科学编制《云南省空间体系规划》的基础上，要积极探索完善市县空间规划体系，建立相关规划衔接协调机制，推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划的相互融合，实现一个市县一本规划、一张蓝图，解决现有规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题，稳步推进“规划一张图、建设一盘棋、管理一张网”，不断增强规划的科学性、权威性、连续性和公开性，实现“一张蓝图”干到底。

而强化城市规划实施监管，加快建立健全城市规划实施督查监管制度，严格开展建设工程是否符合规划条件的核实工作，主要基于以下考虑：目前换一届领导、改一次规划的现象时有发生，这违背了中央严格执行规划的要求，严重阻碍了规划的实施。这就是说，只有严格执行规划修改程序，加强公众参与，才能很好地实现全省城市规划有效实施。《实施意见》指出，城市总体规划的修改，必须经原审批机关同意，并报同级人大常委会审议通过。《实施意见》还强化了规划的实施监管，实行规划实施动态评估，未编制控制性详细规划的区域，不得进行建设。此外，还要求建立健全违反规划行为的追究机制，凡是违反规划的行为都要严肃追究责任，同时要抓好城市规划检查，城市政府要定期向同级人大常委会报告城市规划建设管理实施情况。

建设支撑打造有特色的绿色城市

每一个城市都是生命有机体，文化传承与创新是城市魅力之所在，生态环境则是城市面向未来的主体竞争力。

遗憾的是，千城一面，城市丧失特色，盲目求大求新，已经成为我国现代城市发展中的诟病。《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》指出，要塑造城市特色风貌，通过提高城市设计水平，加强建筑设计管理，保护历史文化风貌来突显城市特色风貌。

云南省具有得天独厚的江河、湖泊、山林、湿地等自然资源和丰富的风景名胜、民族文化，保护好、利用好这些资源，发挥城市设计在完善城市空间形态、塑造城市特色风貌、提高城市运营效率等方面的综合作用，有助于提升云南城市的发展水平和吸引力。

目前，城市设计在规划体系中尚无明确定位，在城市规划管理中发挥城市设计作用的意识相对缺乏，全省城市设计工作开展缓慢，缺乏相关支持文件和政策、措施，普遍存在建筑设计抄袭、模仿、复制的问题，缺乏民族特色、人文特色和美学观念。《实施意见》提出，全省要提高城市设计水平，强化顶层设计，制定完善城市设计管理法规和设计标准体系，提高城市设计管理的权威性。抓紧制定全省城市设计导则和城市街区规划设计导则，尽快研究起草、制定并出台适合云南特点的城市设计导则和城市街区规划设计导则等文件。

同时，《实施意见》还提出，要塑造城市特色风貌。深入挖掘云南特色地域性、历史性、民族性建筑特质，保护城市历史文化街区，引导历史文化街区有机更新，加强历史文化名城保护、提高城市建筑水平。还要加强建筑设计管理。大力培养既有国际视野又熟悉地域文化、民族文化的云南本土规划大师、建筑大师，推动建筑设计走出一条注重原创、保证质量、节约资源、传承文化的良性发展道路。

值得注意的是，《实施意见》还将推进绿色节能城市建设作为一个重点，明确提出要大力发展绿色建筑。认真执行国家绿色建筑推广政策，新建和改扩建国家机关办公建筑、学校、医院、博物馆、科技馆、体育馆等建筑，以及单体建筑面积超过2万平方米的机场、车站、宾馆、饭店、商场、写字楼等大型公共建筑，要全面执行绿色建筑标准。2020年全省绿色建筑占新建建筑比例达到50％以上。建设绿色建筑就必须提高绿色建材应用比例。《实施意见》要求，到2018年全省新建建筑应用绿色建材的比例达到30％、绿色建筑应用绿色建材的比例达到50％、绿色建筑试点示范工程应用绿色建材的比例达到70％、既有建筑改造应用绿色建材比例提高到80％。

为推进绿色节能城市建设，《实施意见》还提出要实施城市节能工程。到2020年，全省单位建筑面积实际能耗低于全国平均水平，节能率为70％—80％的低能耗建筑占新建建筑比例达到80％以上，建成一定规模的节能率为80％—90％的超低能耗精品示范建筑。并且要扩大可再生能源利用。充分发挥云南省太阳能、水电等清洁能源优势，大力推广可再生能源应用技术，新建建筑和既有建筑节能改造优先选用太阳能、水电等清洁能源。

管理创新持续提升居民宜居感

规划、建设、管理，在城市发展过程中每一环节都不能忽视。云南省目前处于城市化快速发展的阶段，在规划和建设方面投入较大，在管理上处于向精细化管理过渡的关键时期。在《实施意见》关于“改革创新城市治理方式”提到的“推进依法治理城市、改革城市管理执法体制”等都是当前城市工作中的突出要点。

《实施意见》中提出要通过推进海绵城市建设，到2020年，全省所有城市建成区20％以上的面积达到海绵城市建设标准要求；优化城市自然生态功能，全省城市建成区绿地率达到32％、绿化覆盖率达到37％，人均公园绿地面积达到10平方米；加强城市污水和大气治理，全省城镇污水处理率达到87％以上；加强城市垃圾综合治理，力争垃圾回收利用率提高到35％以上，基本建立餐厨垃圾和建筑垃圾回收和再生利用体系，全省生活垃圾无害化处理率达到87％以上，实现生活垃圾处理减量化、资源化、无害化目标的城市达到60％以上。这些实实在在的数字，为我们描绘出一幅美好的城市蓝图。

同时，我们也看到这是充分考虑各地各城市具体情况后提出的措施。例如，《实施意见》提出“加大城市绿道绿廊建设力度，优化城市绿地布局，将生态要素引入市区，实现城市内外绿地有机串联。按照"适地适树"原则，广泛种植适应当地气候条件的树种，保护古树名木资源，建设森林城市。”

在“改革创新城市治理方式”方面，《实施意见》提出8条分项表述的具体内容。为完善城市管理体制，落实城市管理责任，在《实施意见》提出要“推动州（市）、县（区）两级城市管理领域大部门制改革，整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能，实现城市管理执法机构综合设置”、“到2017年底，实现州（市）、县（区）两级政府城市管理领域的机构综合设置”。这有利于进一步加强全省城市管理工作的组织领导，健全和完善全省城市管理的长效领导体制和工作机制，提高全省城市管理的质量和水平，强化对城市管理方面的管理力度，高位、有效促进城市管理工作的顺利推进。

在《实施意见》制定过程中，省住房和城乡建设厅等相关部门通过调研，了解到全省部分地方在城市管理综合行政执法中，存在遭遇有组织、有预谋、有社会不明身份人员参与的阻碍执法、暴力抗法的情况比较普遍。参照省内外经验，城市管理部门与公安机关、检察机关、审判机关建立健全协作机制非常有必要，有助于及时介入调查、迅速查明事件真相、依法打击阻碍执行公务和暴力抗法行为。因此，根据国家有关法律法规，《实施意见》明确要“推进城市规划建设管理和执法方面的立法工作，完善配套法规和规章，健全法规保障体系，实现改革创新与法治保障有机统一”、“加强司法衔接，建立城市管理部门与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送协作机制”，严厉打击阻碍执行公务和暴力抗法行为，实现行政处罚与刑事处罚无缝对接。

在全省城市工作暨城乡人居环境提升行动推进会议上，省委、省政府提出，要扭住关键、强化统筹，走出一条有中国特色云南特点的城市发展道路。相信随着《实施意见》和会议精神的不断深入贯彻落实，云南省城市发展将进入更高的发展层次，开启更新的发展阶段。

《实施意见》提出，要塑造城市特色风貌