以司法之剑护卫碧水蓝天

文/穆　希

以司法之剑护卫碧水蓝天

文/穆希

8年来，云南省法院在未有明确规程的情况下，探索环境公益诉讼制度，创造了多个全国第一。

打破地方保护，云南将试点环境公益诉讼跨区域管辖

司法是环境保护的重要手段，这一点已经成为全球共识。进入6月，随着又一个“世界环境日”的到来,“环境公益诉讼制度”这一名词在媒体上出现的频率也越来越高。

6月2日，云南省高级人民法院召开新闻发布会，向社会发布“环境资源司法保护”白皮书，通报云南三级法院在环境资源司法保护方面所做的工作和取得的实效——8年前，以“一湖两江流域”水资源保护为契机，云南省拉了开环境司法保护序幕。8年来，全省各级法院在未有明确规程的情况下，探索“环境公益诉讼”制度，创造了多个全国第一：首创司法与行政联动执法机制；成立首个“环境公益诉讼救济专项资金账户”；建成首个“环境公益诉讼林”；首创“禁止令”和“专家证人”制度……

省高院同时在发布会上通报，云南省编办已正式批复云南省高级人民法院设立环境资源审判庭，确保云南天更蓝水更清。同时，为了对抗地方保护主义，云南省还将试点环境公益诉讼跨区域管辖。

成绩：三级法院建环资庭

生态环境案件纠纷是宏观生态环境的“晴雨表”，也是地区生态环境微观运作是否规范的“显微镜”。特别是经济发展新常态下，一些新类型的生态环境纠纷不断涌向法院。与之相适应，环境保护方面的法律法规也逐步完善。

10年前，我国引进环境公益诉讼制度。2008年12月，昆明市中级人民法院环境资源审判庭成立，这是云南省第一家，也是全国第三家成立环境资源审判庭的法院。随后，云南省多家法院挂牌成立环资庭。彼时起，媒体和公众就对“走在全国前列”的云南环境公益诉讼寄予了巨大的期望。

事实证明，云南省在环境公益诉讼方面的探索也不负众望。8年来，在审理阳宗海砷污染重大环境污染事故案件、首例民间组织针对饹馇污染提起的环境民事公益诉讼案件，以及全面参与洱海环境治理、统筹助力苍山保护等等工作中，都有环境资源审判庭的身影。

其中，作为市、县两级法院环境资源审判工作的带头人，昆明中院环资庭自成立以来构建民事、刑事、行政、公益诉讼执行“四合一”的审执模式，共审结280余件环境资源类案件，审理6件环境民事公益诉讼案件。

玉溪中院紧随其后成立环资庭，自成立以来审理各类环境资源案件160余件，其中，审理了在全国有重大影响的阳宗海砷污染事故案件。

大理两级法院环资庭成立以来共审理案件650余件，同时审查300余件非诉行政执行申请案件，以环境审判为平台全面参与洱海环境治理、统筹助力苍山保护。

曲靖中院审理案件共计220余件，审理了在全国较有影响的首例民间组织针对铬渣污染提起的环境民事公益诉讼案件。

以安宁、澄江县法院为代表的基层法院在成立后也先后审理了一批环境资源案件，为当地的环境生态提供司法保护。

截至目前，全省共有昆明、玉溪、曲靖、大理4家中级法院、11家基层法院成立了环资庭。今年2月28日，云南省编办正式批复云南省高级人民法院设立环境资源审判庭，填补了云南省三级法院环资庭建设中省法院缺失的空白，实现云南三级法院环境资源审判工作有效衔接。

值得一提的是，8年来，云南省法院在环境公益诉讼方面创造多个“全国第一”，被最高法“点名”——

昆明中院审理的6起民事环境公益诉讼，均由环保局等行政机关作为原告提起诉讼，而检察院作为支持起诉人出庭，这开创了“官告民”，并有检察院参与打民事官司的先河，第一起公益诉讼案件被最高法评为2011年全国法院十大典型案例。

昆明中院还在全国率先成立首个“环境公益诉讼救济专项资金账户”明确公益诉讼的利益归属。建成首个“环境公益诉讼林”示范基地，探索多样性诉讼责任承担方式，由单一的罚金处罚逐步转向多样性处罚方式，尝试进行生态修复。实行环境刑事案件“集中管辖”制度，集中打击污染、破坏环境犯罪。

最高法院调研组认为，昆明市两级法院为当地环境司法保护、生态文明建设所付出的努力有目共睹。被最高法院授予首批“环境资源司法实践基地”。

困境：无案可审的尴尬

环资法庭建立之初，有舆论认为，在云南得到重视并被积极推广的环保法庭，将促成环境公益诉讼的热潮，那些原本难以解决的污染事件，将迎来法律的重拳。而随着法律规定的完善，8年来，云南省环境公益诉讼的探索也的确越来越成熟。

然而，我们也看到，8年间，民事公益诉讼程序在全省进展缓慢，环境公益诉讼案件屈指可数，出现“环境损害事件多而公益诉讼案件少”的现象：截至目前，云南省共有15家法院挂牌成立环资法庭，但是审理过环境公益诉讼的寥寥无几，有的在办着其他类型的案子，有的还没有实现“零的突破”。除昆明中院审理6件、曲靖中院审理1件之外，其它法院均未受理过，处于“等米下锅”的状况。

即使作为带头人的昆明中院环保法庭，在2012年以前审理了6件环境民事公益诉讼案件之后，自2013年至今，却没有受理一起环境民事公益诉讼案件，陷入无案可审的尴尬局面。

作为生态资源宝库的云南，在争当生态文明排头兵的今天，环境保护和经济发展的矛盾日益突出，污染环境的违法事件日益增多，尤其是新环保法明确规定了环境公益诉讼制度后，为何至今没有审理一起环境公益诉讼案件呢？

事实上，这也是全国法院都存在的具有共性的困局。据统计，我国每年的环保纠纷有10万多起，但真正通过司法诉讼渠道解决的不足1％，司法的作用远远没有得到充分发挥。

省高院副院长向凯认为，公益诉讼案件少，法律的缺位是一个重要原因。昆明中院审理的6件公益诉讼案件，都是在这项制度还未得到法律的明确时，创造性地探索完成的。而随着民事诉讼法及环境保护法等相关法律对环境公益诉讼的确立和完善，“无米下锅”的情况应该会有所改观。

此外，审判队伍专业化程度不够，受案范围不明确，也是一大问题。

向凯还表示，环境资源案件受案范围不明确是困扰环资庭的普遍问题。受生态环境形态繁多特点的影响及法律法规的不尽完善，导致了该类案件的界定困难和案件数量的不饱和。

此外，环境案件涉及知识面广、蕴含基础理论深、要求庭审能力强等特点，对环境法官提出了更高的要求，而目前大部地区法官较为欠缺，审判队伍专业化程度不够。

审判机构的设置缺乏合理性。全省目前仅四家中院设立环资庭，辐射范围较小，部分基层法院环资庭的设置不尽合理，分布范围过于集中。且联动机制、集中管辖制度以及修复资金制度在全省大部分法院尚未建立，间接制约了公益诉讼的有效推动。

除此之外，业界普遍认为，公益诉讼里没有具体的受害人，公益精神的缺失让大家“事不关己高高挂起”，以及现行法规对原告范围的限制，也成为公益案件案源稀少的重要原因。

破局：试点跨区域管辖

司法保护是环境保护的最后一道防线，必须筑牢。而面对环境司法审判工作中的种种困难和问题，各级法院该如何作为？

据此次新闻发布会通报，为加快推进生态文明建设和“十三五”规划的实施提供有力的司法保障，下一步，全省法院将在以下几个方面发力。

扩大受案范围，环保法庭更名环境资源庭——

云南省之前出台的相关文件，环境公益诉讼的受案范围仅限于环保案件，即涉及生态环境、生活环境保护的案件，不包括土地、矿产等资源类案件，因此以前成立的环境资源庭名为“环境保护审判庭”。后面临着“无米下锅”的困境，有人就提出应该将资源类案件也纳入环境公益诉讼的受案范围。

6月2日，省高院通报，为了扩大受案范围，全省法院按照全国法院环境资源审判工作会议要求，将尽快完成环保庭的更名工作，与最高法院环境资源审判庭机构名称保持一致。

试点环境公益诉讼跨区域管辖——

就全国范围来看，环境公益诉讼案件数量少，还有一个重要原因是来自于地方保护主义的阻碍，环境司法无法对抗地方GDP发展的冲动。

基于此，昆明中院一直致力于探索建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度。通过将全市环境刑事案件集中由盘龙、安宁等5个法院集中管辖，既相对统一了执法尺度，又加大了对污染环境等刑事犯罪的打击力度，解决了环境刑事案件总量不多、分布不均等状况。

而这个跨区域管辖制度将在全省推开。高院通报，云南省将在试点法院、已成立或即将成立环境资源审判庭的中级法院当中，选择审判专业能力强、环境资源案件多、环境区域位置优等具备较好条件的中级法院，在其中确定5-6家对环境民事、行政公益诉讼案件跨行政区化进行集中管辖。

同时，对环境污染、生态破坏行为以及损害后果跨行政区域的案件，由高级法院根据生态环境保护需要，探索实行由部分中、基层法院跨行政区域集中管辖。

也就是说，打破地域管辖的限制，法院将更加“超然”，可以克服地方保护主义干扰。

欢迎公职部门、非政府组织都来“告”——

随着全国人大授权检察机关探索提起公益诉讼，检察机关作为原告提起公益诉讼的案件将越来越多，在一定程度上将缓解案源稀少的问题。

按目前的规定，环境公益诉讼的主体为行政机关、检察机关和相关组织，公民个人还不能提起民事诉讼。业界普遍认为，相比于背负着预算包袱的公职部门，以及力量相对弱小的个人，相关组织应该成为公益诉讼的主体。

为了扩大环境公益诉讼的“原告人”，新修订的民事诉讼法和环境保护法均对环保组织可作为公益诉讼原告做了相关规定。但云南省只有曲靖中院受理的铬渣污染案是由有政府背景的环境组织提起的，其它案件均为行政机关提起。

“要大胆尝试受理、审理环保组织为原告起诉的环境民事公益诉讼案件，及时总结相关审判经验和做法。”昆明中院相关负责人曾呼吁，要探索构建合理的诉讼成本负担机制，加大对环境公益诉讼原告的司法救助力度，充分保护这类主体维护环境公共利益的积极性。

设省级各部门联动机制，设省级环境公益诉讼专项基金——

早在2008年，昆明中院与市环保局共同推动市政府出台了《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》，在我国首次确立了环境公益诉讼救济专项资金制度。

后来引发全国关注的东川“牛奶河”案件审理，昆明中院将被告单位及被告人所交纳的49万元用于生态修复资金使用。该笔款项将用于受污染的河段两岸，即汤丹镇望厂村菜园窝小组公路沿线及面山，种植冬樱花1754株，并建立昆明市第二个“环境公益诉讼林”。

这项制度有望在省级层面统筹。省高院表示，该院将积极协调环保、财政等有关单位，建立统一的、独立的“环境公益诉讼专项资金账户”，以便接收全省法院环境公益诉讼案件的赔偿款。同时协同相关部门出台环境公益诉讼资金管理办法，严格资金的使用程序和范围，并采取招投标的市场运行模式，组织市场主体修复受损的生态环境。

而昆明中院全国首创的环境执法协调机制，也将获省级统筹。高院将协调省检察机关、公安机关、环保机关，省级层面建立这项机制，提请省政法委作为主要牵头单位，协调各部门联动起来，更好地保护青山绿水。

典型案例

云南省首例环境公益诉讼案

2010年6月，昆明市中级人民法院环境保护审判庭（后改为环境资源审判庭）受理了云南第一起环境民事公益诉讼案件，市检察院作为支持起诉人，市环保局作为公益诉讼人，起诉被告昆明三农公司、昆明羊甫公司污染嵩明县杨林镇七里湾大龙潭水质。这是全国首例由环保行政机关起诉并由检察机关出庭支持起诉的环境民事公益诉讼案件，也是昆明中级人民法院环境民事公益诉讼的破冰之诉。通过审理，一审判决两被告向昆明市环境公益诉讼救济专项资金支付417.21万元。云南省高级人民法院二审维持原判。该案让污染环境者付出了沉重代价，为环保联动执法机制的探索起到了示范作用，因此该案成为当年全国法院年度十大典型案例之一。