区域协同与跨域治理：“一带一路”中的边疆非传统安全治理

【摘 要】“一带一路”战略在给我国边疆地区带来巨大发展机遇的同时，也增大了边疆地区在政治、经济、社会和生态领域面临的非传统安全威胁。以“国家主义”倾向、政府属地化管理、社会有限参与等为特点的边疆非传统安全治理模式难以适应“一带一路”战略下边疆非传统安全的跨域性、流动性和复杂性特点。因而，区域化的跨域治理模式就成为“一带一路”中边疆非传统安全治理应然选择。跨域治理模式主张通过跨国合作、政府间协同、多元主体协作网络构建等途径，推动形成跨国家、跨区域、跨组织的边疆非传统安全协同治理格局。

【关键词】“一带一路”；边疆安全；非传统安全；跨域治理

【作 者】张立国，云南大学公共管理学院政治学理论专业博士生、讲师。昆明，650091

【中图分类号】D631 【文献标识码】A 【文章编号】1004 - 454X（2016）04 - 0043 - 007

“一带一路”是我国在全球化深入推进和国家日渐崛起背景下提出的统筹国内发展与周边外交的重大战略，也是一个促进国内不同地区尤其边疆地区均衡发展的重要战略。国务院授权发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》的文件中明确阐述了云南、西藏、新疆、内蒙古等边疆省区在“一带一路”建设中的定位和作用，这就将原来深处内陆的边疆省区推到对外开放的最前沿，边疆成为“一带一路”建设的核心区、桥头堡和排头兵。“一带一路”战略在为处于经济新常态的中国尤其是边疆地区带来巨大发展机遇的同时，也伴生着诸多跨国性的安全风险尤其是非传统安全风险，恐怖主义、跨国犯罪、非法移民、资源纠纷等非传统安全问题与边疆地区复杂的社会政治生态相互纠缠在一起，这将会对国家安全和边疆治理产生严重的冲击和威胁。非传统安全问题发生场域上的跨界流动性、问题致因上的复杂混合性和内容结构上的广泛多样性，使其成为超出单一政治地理边界和行政组织边界的地区性问题，只有通过区域协同治理才能有效防范和遏制。而跨域治理作为因应区域协调发展而出现的制度架构，在有效协同跨地域跨部门的不同政府、市场和社会主体共同参与区域事务治理方面具有独特优势，也是应对具有典型跨域性特点的边疆非传统安全问题的应然路径选择。

一、非传统安全：“一带一路”战略中边疆安全面临的主要威胁

“一带一路”战略是以发展为主要导向的国际性倡议，但其中隐含着的安全风险也是客观存在的。从政治地理学角度来看，“中国的海上丝绸之路和陆上丝绸之路与民族宗教矛盾复杂、热点问题众多的‘世界动荡之弧有着较高的空间吻合性”。[1 ]“一带一路”主要途经的南亚、中亚、中东和北非地区，武装冲突、政治动乱等传统安全问题和恐怖主义、跨界民族、疫病扩散、毒品走私等非传统安全问题都呈现出高发趋势和高危险性特点。随着“一带一路”战略的逐步实施，国内各地尤其是边疆地区与“一带一路”沿线各国的人员、资金、商品、文化和资讯往来将不断增多，而边疆地区与其中的多个国家地理毗邻、山水相依、交通相连，是受外来安全风险影响最为直接的地区，也是维护国家安全的门户。相比较而言，基于军事冲突和政治对抗的传统安全风险由于受到国家主权规约和国际形势的禁格，对边疆地区的影响相对较小，而各种经济、社会、生态领域的非传统安全风险由于其具有“范围上的跨域性、形态上的流动性、性质上的混合性、发生机制上的累积性和表现方式上的隐蔽性”[2 ]等特点，容易跨越政治地理意义上的边界从而对我国的边疆安全产生重要影响，并与边疆特殊的历史文化、民族宗教、经济特征和安全治理能力相互影响，使边疆地区的非传统安全风险呈现出跨国性、民族性、宗教性、区域性的特点，进而对边疆治理和边疆稳定产生严重干扰。具体来看，“一带一路”建设中边疆地区面临的非传统安全风险主要表现为：

一是政治性的非传统安全问题。非国家行为体对国家安全的军事性威胁或者非军事威胁构成了政治性非传统安全问题，从这个意义上来看，民族分裂主义、宗教极端主义和恐怖主义三股势力的活动、意识形态渗透、政治认同失衡等是边疆地区政治性非传统安全面临的主要威胁。首先，从“三股势力”的活动趋势来看，境外的民族分裂组织、极端组织、恐怖主义组织等可能搭乘互联互通的便车，对我国的边疆安全产生输入性风险。诚然，“三股势力”活动在我国边疆地区一直长期存在，但“一带一路”沿线是当今世界上“三股势力”最为活跃的地域，伴随着伊斯兰国的强力东扩、基地组织向南亚地区的拓展，“东突”等分裂主义势力的活动也随之从陆上丝绸之路扩展至海上丝绸之路，宗教极端主义由外而内、自西向东向我国的周边国家渗透，美国则试图借助“东突”势力充当将伊斯兰极端主义引入中国的工具。“三股势力”的活动呈现出从中国的大周边向小周边进而由北而南向我国边疆地区合围的态势。其次，从意识形态安全来看，西方大国利用“一带一路”对我国边疆地区进行意识形态渗透的风险加剧。“一带一路”沿线地区是世界上主要大国战略博弈的胶着区，一些国家认为中国动了他们在这一地区的“奶酪”，从而利用各种方式或明或暗的阻挠反对中国的“一带一路”计划。边疆地区一直是西方国家对我国进行意识形态渗透的热点地区，也成为其干扰“一带一路”战略的重要突破口。少数西方国家试图通过“颜色革命”或威逼利诱等手段作乱中国周边国家，进而将其动乱的祸水引向我国边疆地区，并与境外非政府组织的非法活动相互推波助澜，扰乱边疆安全。最后，从政治认同安全来看，边疆地区政治认同失衡的风险可能进一步显现。边疆民族地区群众本来就存在着民族认同与国家认同如何保持平衡的问题。“一带一路”的推进将促进边疆地区与国内外的文化思想交流，各种不良思潮也会沉渣泛起，不同思想争夺群众思想阵地的交锋也将加剧，如何夯实边疆地区群众对国家、中华民族、中华文化、中国特色社会主义道路和中国共产党的认同基础面临很大挑战，部分群众难以适应边疆快速发展带来的急剧社会变迁，在认同取向上可能会倾向于更加保守。

二是经济性的非传统安全问题。经济全球化在将各个国家和地区的经济紧密联系在一起的同时，客观上也增加了彼此之间在金融、投资、贸易、能源等领域的安全风险，从而形成经济性的非传统安全问题。“一带一路”沿线几乎具备了导致政治冲突和社会混乱的所有典型要素，各个国家政治生态的复杂性、经济的脆弱性加之边疆地方政府及企业风险应对能力不足，就容易造成边疆地区经济上的非传统安全风险。首先，“一带一路”沿线国家复杂的政治经济形势导致中国的对外投资隐含着巨大风险。从政治上看，“一带一路”沿线国家和地区普遍存在着政局更迭频繁、派系势力盘根错节、政府行政效率低下、法治环境欠缺、对华态度摇摆不定的问题，政治、宗教、民族等因素对经济的影响较大。例如，云南多家企业参与开发缅甸水电站，结果因为缅甸国内的政治纷争导致项目搁浅，30多亿元的投资打了水漂；从经济上看，“一带一路”沿线国家和地区普遍较为落后，经济结构单一，对外依存度较高，一些国家的经济民族主义情绪高涨，对中国企业从事的能源、基础设施等项目多持谨慎态度。在国际经济不景气的大格局下，“一带一路”沿线很多国家未来的经济状况不容乐观，中国的地方政府和企业在参与这些国家投资的过程中必须注意防范投融资风险。其次，边疆地区的地方政府和企业应对涉外经济合作风险的意识和能力不足。“一带一路”建设涉及的投资项目，普遍具有投资量大、回报周期长的特点，边疆省区在地方政府负债率不低的情况下，如果盲目地参与“一带一路”项目则可增加地方政府负债甚至引起投资亏损。另外，中国的地方政府和企业全面参与海外国家发展的经验还比较少，对境外安全事务的介入经验更少，对参与“一带一路”建设过程中可能出现的各种风险，政府缺乏必要的规制性政策工具和保护性手段，企业则是相关意识和能力普遍不高。因此，边疆地方政府在推动企业参与“一带一路”竞争的过程中，固然要着眼于自身经济利益的最大化，但也要关注“损失”的控制。

三是社会性的非传统安全问题。“现代化孕育着稳定，现代化过程孳生动乱”，[3 ]64我国的边疆地区和“一带一路”沿线的绝大部分国家和地区都处于现代化进程的前期阶段，在这一阶段大量的社会问题不断涌现，造成社会运行风险加大从而影响社会安全，形成社会性的非传统安全问题。“一带一路”沿线存在社会性非传统安全问题主要涉及跨国犯罪、走私贩毒、疫病扩散、非法移民和难民问题等，其中对我国边疆地区影响较大的就是跨国犯罪和人口跨境流动。首先，外源性的跨国犯罪活动可能会进一步扰乱边疆治安。边疆地区是跨国犯罪活动较为频繁的地区，其中尤以走私贩毒对我国边疆地区的危害为大。云南、广西等西南边疆省区、新疆等西北边疆省区分别毗邻世界上四大毒源地之一的金三角地区和金新月地区，2015年前3个季度，来自于这两大毒品基地的海洛因占到了国内查缴总量的95.8%。[4 ]跨国贩毒集团与“三股势力”相互勾连，向我国边疆地区渗透的趋势不断增强，“一带一路”带来的国外与我国边疆地区来往的便利则可能会客观上助长这种趋势。其次，跨境人口流动可能会改变边疆地区的人口结构。“一带一路”沿线国家当今世界上难民的主要产生地，也是人口迁徙最为频繁的地区之一。随着互联互通的完善和口岸开放，“一带一路”沿线国家和地区的人口大量涌入我国的可能性陡然增强。而“一带一路”沿线人口的经济结构、文化结构和宗教结构具有高度的复杂性、差异性和敏感性，此种情势下的外来人口输入，“会在我国的边疆地区形成新的聚积，从而逐渐改变边疆的人口结构，引发边疆地区更多和更加频繁的民族、宗教和稳定问题”，[5 ] 今天欧盟国家遭到的大量难民涌入的严重困扰，值得我们警惕。

四是生态性的非传统安全问题。我国的边疆地区和“一带一路”沿线国家均属于生态环境较为脆弱的地区，共同面临着水资源短缺、自然灾害频发和气候变化等大量生态性非传统安全问题。“一带一路”带来的发展机遇将极大地提升沿线各国的工业化和现代化水平，现代化发展过程中出现的空气跨界污染、资源需求增大等问题，加上气候变暖因素的影响，将会使“一带一路”沿线国家今后面临更加严重的环境资源束缚。而这些沿线国家和地区的生态环境治理体系和能力均较为滞后，环境资源问题与民族宗教、地方冲突等因素相互纠缠，生态、资源等议题一旦处理不慎，十分容易演化成为政治问题，从而对“一带一路”建设产生肘挚。近年来，中国的周边国家不断出现的“中国正在利用水资源牵制亚洲”“中国在出口污染”“中国利用生态武器给其他国家制造洪水”等论调也说明了这点。周边邻国因为跨界生态资源问题而对中国边疆地区生态资源开发进行的干预势必会影响边疆地区本身对生态资源的正常利用。另外，由于边疆地区与“一带一路”沿线国家人员和商贸往来的快速发展，外来物种进入边疆地区的通道和几率加大增多，外来有害物种侵入边疆地区的风险陡增，边疆地区将长期成为遭受外来有害物种侵袭最严重的地区，从而对我国的生态边疆安全产生不利影响。

二、区域协同：“一带一路”战略中边疆非传统安全治理的现实诉求

“一带一路”建设将中国的全球化进程推进到了新的阶段，边疆在拱卫国家核心区域发展和拓展外向型发展空间中的地位日趋凸显。与此同时，边疆地区的安全环境也在发生深刻变化，边疆安全不仅受到国内因素影响，而且也越来越多地受到国际因素牵绊，边疆非传统安全风险日渐增高。边疆安全作为国家安全的重要组成部分，对边疆稳定和国家发展均具有重要意义。边疆安全不仅是“一带一路”推进过程中必须积极绸缪的基础性问题，也是国家安全治理现代化的重要维度。

处于全面对外开放格局下的当今中国日渐卷入到一个彼此依赖的地区化和国际化体系当中，国家安全也逐渐被纳入国际性的安全体系当中，从而使得国家发展面临的“安全风险已经呈现一种全球化的趋势，跨越了生产和再生产，跨越了国家界限，成为一种带有新型社会和政治动力的非阶级化的全球性风险，威胁正在从国外挑战转变为国内挑战”。[6 ]271“一带一路”背景下，我国边疆地区非传统安全面临越来越多国外因素的影响，但是其产生的威胁和影响却日益内部化，非传统安全问题上国际安全与国内安全的界限日渐模糊，边疆非传统安全风险在发生场域、扩散机制和问题致因上也呈现出跨域性、流动性和复杂性的特点。具体来看，“一带一路”中的边疆非传统安全风险不再局限于特定的地理空间和行政区划范围内，而是跨越了多个国家和地区，进而在我国边疆地区积聚发酵，其影响在边疆地区也不局限于某一具体的行政区域，而是波及边疆的广大地区。例如，“三股势力”和跨国贩毒活动在我国的新疆、西藏、云南、广西、内蒙古等省区均不同程度的存在；与跨域性特点紧密相连的，就是边疆非传统安全风险的流动性。“非传统安全问题产生的影响同时内传和外溢，造成大范围的连锁反应直至危害国家安全”。[7 ]在当代的市场经济和国际交往条件下，开放的边贸往来、畅达的交通物流、紧密的经济技术联系、便捷的讯息网络，为非传统安全风险的传播和扩散提供了有利条件，发生于边疆地区的非传统安全问题往往借助于上述各种介质和通道，迅速性地向边疆之外的国内其他地区传播、蔓延，甚至成为全国性的问题。例如，近年来，暴恐犯罪活动就呈现出从边疆地区向内地渗透的趋势。

“一带一路”战略中边疆非传统安全风险的跨域性、流动性和多样性特点，与边疆非传统安全固有的民族性、宗教性和历史性特点相互影响，使得边疆非传统安全面临着长期、复杂而艰巨的治理任务，这也对边疆非传统安全治理模式和治理体制提出了新的更高的要求。然而，我国目前的边疆非传统安全治理体制与非传统安全对国家治理的需求相比，还面临诸多挑战：

首先，传统安全的“国家主义”倾向制约了非传统安全治理的跨国合作。发展与安全是“一带一路”战略实施的两翼，非传统安全则是最大的安全威胁。解决“一带一路”中我国边疆地区出现的非传统安全问题从根本上来说要依靠中国自身安全治理能力的提升，但是，在国际安全国内化、国内安全国际化的今天，解决威胁我国边疆地区的跨国性非传统安全问题显然不可能只靠中国自己的单打独斗，还要建立地区性的国家间非传统安全协同治理机制。在跨国非传统安全合作方面，虽然我国已经同中亚五国联合成立上海合作组织、开展中老缅泰四国湄公河流域联合执法行动等，但从总体上看，除了亚丁湾护航、参加联合国维和行动之外，中国自身对如何介入国际安全事务、在国际非传统安全治理中发挥大国主导作用的经验还比较缺少，对如何化解非传统安全带给中国海外利益和国家发展的威胁缺少可循的先例，“一带一路”建设过程中亟待建立区域性的统一的国家间合作组织来协调区域合作的各种事宜。

其次，行政区划和属地管理体制不适应跨域性的非传统安全治理。边疆非传统安全无论是从产生机制还是影响范围上都涉及多个行政区域和多个职能部门，具有消费的非排他性和影响的外部性特点，各个地方政府出于本位主义的考量，对跨域性非传统安全治理的动力不足，甚至倾向于选择“搭便车”，即使开展了治理行动，也往往迫于上级政府压力，导致非传统安全治理很难按照行政区划单位来划定各个地方政府的职责，地方政府在非传统安全协作治理中还存在体制、组织、程序和成本上的诸多壁垒。此外，非传统安全多样性、复合性、易转化的特点逐渐模糊了治理的责任边界，其治理对象、治理责任很难按照属地化和科层制模式进行责任分割，边疆非传统安全治理面临着主体责任缺失、地方政府推卸责任或者选择性治理的问题。

最后，社会主体对边疆非传统安全治理的参与有限。边疆非传统安全影响的不仅是边疆地区的整体发展，而且也包括社会组织和公民个人，并对群众的生命财产安全构成严重威胁，社会公众对边疆非传统安全治理具有较强的参与动力和愿望。并且，广大群众在边疆地区土生土长，熟悉边疆地区各方面的具体情势，很多社会组织在应对非传统安全威胁方面也具有群众性、专业性和便捷性的优势。因此，吸收社会多元主体参与进而形成群防群治的治理格局是“一带一路”中边疆非传统安全治理的重要应对之策。目前，由于跨境非传统安全的跨国性、政治性特征，边疆非传统安全治理基本上是依靠国家性力量、采取运动性治理的方式来进行的，对社会多元力量的吸纳重视不够，缺少落实群防群治的制度化机制。

“一带一路”中的边疆非传统安全风险是全球化和现代化条件下的产物，其发生场域与影响范围超出了民族国家内部的行政区域，超出了民族、国家的边界，其成因和影响具有多样性和不确定性，涉及的主体囊括了国家、组织、社区和个体，成为典型的跨国家边界、跨行政区域边界、跨组织边界的区域性公共问题。安全是“一带一路”建设的基本保障，对“一带一路”中我国边疆的非传统安全风险及其管控也应该从区域合作的角度来进行审视，以开放的立体化安全观为指导，超越基于国家主义的传统安全立场，打破原有的囿于民族国家内部的行政属地化治理模式，从区域公共治理创新的角度开展跨国家、跨地区、跨组织的治理，构建起“一带一路”中边疆非传统安全风险的跨域治理机制。

三、跨域治理：“一带一路”战略中边疆非传统安全治理的应然选择

跨域治理是顺应全球化、现代化和区域一体化过程中出现的大量诸如非传统安全、流域治理等区域性公共议题和公共事务而形成一种新兴治理模式。所谓跨域治理是指，“两个或者两个以上的不同部门、团体或行政区，因彼此间的业务、功能或疆界相接及重叠而逐渐模糊，导致权责不明、无人管理与跨部门的问题发生时，藉由公部门、私部门以及非营利组织的组合，透过协力治理、社会参与、公私伙伴或契约协定等联络方式，解决难以解决的问题。”[8 ]3简而言之，跨域治理就是跨域事务的利益相关方，为了实现共同的公共价值和目标，而共同参与和协同治理公共事务的活动和过程。跨区域、跨政府、跨组织、跨部门、跨层级、跨领域等是跨域治理的主要表现形式。跨域治理整合了地方政府、企业、非政府组织和公民个体等多元参与主体的力量和资源，打破了行政区域的地理分界、政府与市场职能分割、政府与社会的领域分野、部门层级的组织分立，构建起多元参与主体的合作关系和协作治理机制，成为解决区域性公共问题、促进区域合作的有力治理工具。跨域治理作为区域合作与区域治理的制度架构，也为解决“一带一路”中的边疆非传统安全问题提供了重要的思路借鉴。作为“一带一路”中边疆非传统安全治理模式的跨域治理，是指为了防范和化解边疆非传统安全风险，以民族国家的安全治理为基础，“一带一路”沿线相关国家、边疆地方政府以及各种社会力量共同参与的，在政府的主导下形成的边疆非传统安全协同治理机制。落实到实践层面，“一带一路”中的边疆非传统安全跨域治理就是要在总体安全观的指导下，采用跨国合作、政府间协同、社会参与的模式，架构多元主体间的协作互动网络，实现“一带一路”持续发展与边疆长治久安的共赢。

第一，构建我国边疆非传统安全治理的国家间合作机制。一般意义上的跨域治理只局限于民族国家范围内，而边疆地区存在的很多区域性问题则往往涉及周边邻国，具有典型的跨国性特点，因此，边疆地区的跨域治理应当包括跨国合作的内涵。边疆非传统安全跨域治理就是要关注“一带一路”建设中的非传统安全风险，建立沿线各国合作应对机制，打造“一带一路”的命运共同体、安全共同体，减少外源性因素对我国边疆地区的冲击，共同维护“一带一路”沿线的安全环境。对于边疆非传统安全治理的国家间合作机制，重点应当通过安全风险共担、安全体系共建、安全产品供给、安全节点共筑等层面来进行建构。首先，培育区域安全风险责任共同分担机制。“一带一路”沿线国家和地区在分享共同发展红利的同时，也应当共同担负起安全保障的责任。中国的政府和企业在与沿线各国开展项目合作的过程中，可以借鉴美国的经验，在外交和发展援助计划嵌入冲突预防、安全合作的内容，明确各方在安全保障方面的权责关系，深化与当地的安全执法合作，促使当地政府对项目安全切实承担起应有的保障责任，形成多样性的安全保障合作机制。其次，建立区域非传统安全合作组织体系。在“一带一路”建设中的非传统安全合作方面，中国已经与中亚五国、东盟十国分别建立了针对“三股势力”、海盗、跨国犯罪等问题的多个双边性、多边性合作机制。在此基础上，中国应进一步扩大非传统安全合作的范围，增加与伊斯兰合作组织等机构的接触，探索在伊斯兰国家建立安全保障的有效方式，并主导和推动建立统一的将“一带一路”沿线国家和地区联系起来的组织机构，来负责“一带一路”中经济、安全等各种合作事务的统筹和协调。再次，中国应积极提供区域非传统安全的公共产品。习近平总书记在加强互联互通伙伴关系对话会上曾指出：通过“一带一路”沿线各国的互联互通，中国愿意为周边邻近国家和地区提供更多公共产品。非传统安全的公共产品在沿线区域总体上处于严重缺乏的状态，中国在非传统安全公共产品供给方面既有强大的实力和丰富经验，也有可以作为的国际空间。中国应当在充分了解区域内各国的非传统安全公共产品需求的基础上，发挥负责任的地区大国的作用，通过设立区域安全合作基金、开展非传统安全联合演练培训、推动区域灾害风险管理一体化等措施，为“一带一路”非传统安全治理提供更多的公共产品，争取“在地区管理机制的制定中把握主动权、发挥领导力” [9 ]215。最后，全面深化与安全节点国家的安全合作。在应对“一带一路”安全挑战的过程中，“真正有效的互动还在于发挥‘支点国家的作用。” [10 ]例如，巴基斯坦位于南亚、中亚的交汇处，地处陆上丝绸之路与海上丝绸之路经济带的连接处，战略位置十分重要，是阻断部分非传统安全风险因素的重要通道，又是中国全天候的朋友，深化与巴基斯坦的全方位经济与安全合作，对维护我国边疆安全尤其是西北边疆安全意义深远。

第二，完善边疆地方政府非传统安全治理的协作机制。从政府间关系来看，跨域治理主要涉及三个层面的问题：一是跨区域（行政区）政府间的协作治理；二是跨部门之间的协作治理；三是跨层级政府间的协作治理。边疆非传统安全政府间跨域治理就是改革不适应非传统安全治理的体制机制，将非传统安全作为边疆治理的重要内容，充分发挥政府在边疆非传统安全多元治理网络中的主导作用，从跨区域政府协作、跨职能部门协作、跨层级政府协作三个层面来构建非传统安全治理的府际协同模式。首先，建立跨行政区域的联合治理机制。非传统安全的跨区域性并不等于淡化地方政府的管理职责，而是在明确属地化管理责任的基础上，打破行政区划的边界和地方利益的藩篱，通过完善信息共享、构筑合作平台、优化政策网络和健全激励机制等措施来解决边疆非传统安全跨域治理中的职责分解、任务落实和资源整合等问题，实现边疆非传统安全治理的府际间定期会商、信息互享、行动协同、应急联动。其次，完善跨职能部门的协调治理机制。“一带一路”中的边疆非传统安全治理涉及外事、公安、环保、国安、民政等多个部门，需要各部门之间的通力协作，但是由于非传统安全治理中存在的条块分割问题，使得各部门在协同应对非传统安全危机时还面临很多肘掣。在维持现有的多部门共同管理体制不变的情况下，可以通过建立由党政主要领导担纲、相关部门负责人参与的跨部门领导小组、协调小组以及将边疆非传统安全按照性质由党政主要领导归口管理的办法，将部门之间非正式的协作机制逐步组织化和制度化。最后，优化跨层级的政府间分工治理机制。由于边疆非传统安全的跨国性和敏感性等特点，管理权力主要集中于中央和省级政府层面，随着边疆地区与国外联系的日益紧密，边疆地方政府需要面对和处理的非传统安全问题日益增多。针对边疆非传统安全的发展趋势，边疆地区上下级政府之间应当进一步明确在非传统安全问题上领导、决策、执行和监督的关系，赋予边疆地方基层政府处理经济性、社会性和生态性非传统安全问题的更多权限。

第三，架构边疆非传统安全治理的社会多元主体参与协同机制。跨域治理“关注公私伙伴关系的建立，鼓励非政府组织和公民社会的参与”[11 ]，具有显著的开放性特点。“一带一路”中的边疆非传统安全治理“既不是一种单纯的政府行为，也不是一种单纯的市场活动，而是各类社会主体、各种社会力量共同参与的过程”。[12 ]其中，政府发挥主导性的作用，市场和社会力量发挥辅助性和建设性的作用。因此，边疆非传统安全治理不仅要依靠政府，还要从完善治理网络的角度出发，充分发挥非政府组织、社会公众、企业和边防军事力量的作用，形成应对边疆非传统安全威胁的制度化群防群治格局。首先，鼓励市场化的非传统安全服务保障体系发挥辅助作用。“随着全球经济的日益区域化、一体化，世界经济政治化和政治关系经济化趋势发展，……市场力量对安全的影响上升”，[6 ]3企业等市场性的安全服务保障体系在“一带一路”安全保障中具有重要地位。政府应当引导支持企业设立负责对外项目安全保障的部门和力量，编制跨国投资安全风险与保障的操作标准，增强企业在“一带一路”沿线驻在国的社会网络影响力，发挥边疆地区企业“获取经济利润和在维护领域安全、地区安全中的作用，实现在经济与安全合作上的成功对接，拓展安全合作的外层空间”。[13 ]其次，重视非政府组织等社会力量在边疆非传统安全治理中的建设性作用。非政府组织在应对非传统安全中具有非政治性、专业性、社会性、灵活性等特点，非政府组织“作为一种社会力量的代表，由于自身与非传统安全的天然联系，在其中扮演着越来越重要的角色”[12 ]。边疆地区的非政府组织可以借鉴美国的“志愿国际行动理事会”“班克罗夫特环球发展组织”等机构在维护本国企业和居民海外安全方面的成功经验，与国外同行开展非传统安全的对话与合作，探索政府主导下的非政府组织协同应对边疆非传统安全的模式。最后，健全边疆非传统安全的群防群治机制。群防群治机制是在维护边疆安全的长期实践中形成的成功经验和优良传统，也契合跨域治理构建多元主体伙伴关系的要旨。边疆非传统安全治理要依靠边疆地区的政府、企业、社会组织，也要依靠军队、公安、武警等国家强制性力量，更要依靠边疆地区的各族群众，形成专群结合、党政军警民以及民族宗教界人士共同参与的多位一体的边疆安全群防群治、联动联控格局，筑牢边疆非传统安全治理的群众基础。

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Abstract：“The Belt and Road” strategy brings great opportunities of development to the frontier area of our country， but also increases threats in the non-traditional security domains such as politics， economy， society and ecology in frontier areas. The mode of frontier non-traditional security governance characterized by “statist” tendency， territorial management of government， limited social participation etc. is difficult to adapt to features of cross-territory， liquidity and complexity of frontier non-traditional security under “the Belt and Road” strategy. Therefore， regionalization of the mode of cross-domain governance becomes the inevitable choice for the non-traditional security governance along “the Belt and Road”. The mode of cross-domain governance proposes to promote the formation of cross-national， regional and organizational cooperative non-traditional security governance pattern through multiple ways such as multinational cooperation， intergovernmental coordination， collaborative network building and so on.

Key Words：“The Belt and Road”； frontier security； non-traditional security； cross-domain governance

﹝责任编辑：罗柳宁﹞