对当前乡镇财政收支矛盾的思考

高晓红

摘要：近年来，乡镇财政收入持续保持较快增长，经济社会呈现良好发展态势。但是，我们也客观地看到，当前乡镇财政的收支矛盾并未由于财政收入的持续增长得到明显缓和，乡镇资金调度的难度也越来越大，乡镇政府债务越来越重，乡镇财政运行风险不断加大。俗话说“根基不牢、地动山摇”，积极理顺当前乡镇财政主要收支矛盾，推动基层财政持续健康发展，具有现实的必要性和紧迫性。

关键词：乡镇 财务 债务

一、乡镇财政收支运行中的存在问题

（一）收入较快增长，成本付出较高

近几年，地方公共预算收入、土地出让金收入均持续保持较快增长，但增长的背后隐藏着高成本的问题。

1、招商引资中的高成本

企业引进时的土地价格优惠。虽然形式上通过招、拍挂程序，但通过奖励或用于基础配套的方式将资金拨付企业，实际出让价格有的远低于拆迁补偿等政府所需成本，造成了土地出让数额较大而可用财力微薄甚至倒挂的情况。企业落地投产后的税收返还或奖励优惠。政府与企业签约时，纷纷约定了企业投、产运转缴纳税收的返还或奖励比例，造成了乡镇收入增长而财力不长的局面。

2、招财引税中的高成本

即从外地挖税源到本地开票入库，政府给予高额奖励或返还的行为，这一行为扰乱了税收秩序，让乡镇“长了面子丢了里子”，付出了高昂的成本，使乡镇可用财力更雪上加霜。

（二）支出政策频出，财力难以承受

近年来，新增刚性支出及其总量的不断攀升，使得乡镇财政资金缺口较大。

1、人员及基本运转刚性支出增长较快

城管、保安、联防队员等一大批编外人员随着城镇化的发展大量产生，形成了较大的人员供养负担。同时，随着安置房、路桥等基础设施的建设，路灯电费、小区维修费、物业费等公共运行成本已成为当前乡镇的一个较重负担。

2、民生保障类支出增长迅猛

近几年，民生保障类支出普遍呈现新增项目多、数额大、提标频繁的特点，有的项目调整频率之快数额之大与地方财力增长的速度相背离，使得乡镇财政的收支矛盾加剧，形成了较大财力缺口。

（三）项目投入较多，政府负债急增

政府建设项目大投入是乡镇债务规模迅速增长的主要根源。乡镇政府项目在决策、监管等环节存在着大量漏洞，给相当一部分乡镇带来了较重的政府债务。

1、项目决策的随意性

乡镇项目决策普遍缺乏可行性研究和民主决策程序，更多地是长官意志，草率决策。如苏中某县市大面积推进的“万倾良田”建设，使得乡镇背起因折迁和安置房建设产生的沉重债务，让原本财政状况较好的乡镇也异常困难。

2、项目管理的不规范

擅自扩大建设规模、提高建设标准、增加建设内容的现象较为普遍，政府损失浪费严重。如苏中某镇一条400多万元的道路建设工程，最终的送审价达1100多万元，接近合同价的3倍。

（四）预算约束不严， 管理不到位

乡镇财政编制预算时不是视可用财力，而是以上年的收支来确定当年的收支，人为的增减收支，预算编制的随意性大；有的乡镇支出由党委、政府说了算，存在无预算、超预算现象，预算执行的约束力软弱；镇人大是预算监督者，但其监督只局限于一年一次的镇人代会，监督方式过于表面化，没有实质的意义，使乡镇预算监督弱化、滞后。

（五）“三公经费”总量偏高，财经纪律意识淡薄

中央“八项规定”出台以后，地方铺张浪费现象得到了有效遏制，但“三公经费”总量仍然偏高，浪费现象依然存在。一是公务接待有超标准的现象。有的镇部分公务接待档次和标准仍然偏高，机关政府食堂成为逃避监督的避风港；有的乡镇仍存在购买礼品、土特产等现象。二是公务用车不规范。部分已实施车改的乡镇存在违规报支市内用车的行为。这些问题均暴露出乡镇领导干部中还有不少人财经意识较为淡薄。

二、对策措施

乡镇财政收支矛盾突出的现状，仅仅通过乡镇一己之力无法真正解决问题，必须引起上级政府和财政的高度重视，通过上下合力，厘清思路，才能化解矛盾，突出重围。

（一）上级政府应加强顶层设计，强化政策引导

1、严格税法和土地出让规定，严惩违规当事者

对税收和土地出让金返还或奖励，是把公众的收入让渡给了少数纳税义务人，不利于营造一个公平公正的市场竞争环境。因此，要从上自下加强对招商引资政策的管理，对地方违反税法和土地出让规定的当事人予以严惩，以儆效尤，促进镇级财政的收入与财力相匹配，真正使镇级财政在经济社会的发展中获益，缓解收支矛盾。

2、稳健推进民生保障政策，分层次逐步解决

把新增财力更多地用于民生保障的思路一定是对的。但改善民生应是一个复杂渐进的过程。前几年，希腊政府的债务危机以及法国福利政策调整后的大罢工就是经济衰退与民生刚性支出以及受益者期望值之间矛盾的凸显。这种现象必须引起警惕。我们要立足经济发展的现实状况，做到不同时期的“有所为、有所不为”，科学界定基础性民生保障与更高层次民生保障，对更高层次民生保障上级不宜鼓励或一刀切，否则将会进一步增加乡镇的政府性债务。同时要强化政策出台前对基层的调研，充分倾听基层声音。

3、增加财力性转移支付，取消上级项目的地方性配套

按照财权事权相一致的要求和谁出政策谁买单的基本原则，上级政府应进一步增加财力性转移支付的力度，让基层增强自我调配能力。同时建立自上而下的专项资金整合机制，确保重点，以充分体现专项资金的政策引导作用。实事求是地分配专项转移支付，不要求地方对上级项目予以配套，否则还会出现省要求县配套，县要求镇配套的现象，进一步增加镇级财政的负担。

（二）乡镇政府应多管齐下，积极化解矛盾

1、全面核实清理债务，防范财政风险

要对资产、资源、债务进行全面清查，包括财政所账面的，平台公司账面的，以及没有在账面反映的潜在资源和债务。在摸清所有资产和负债等家底的基础上，编制整个镇级的资产负债表，真实反映镇级财政状况，以便自身和上级部门进行正确决策。同时要在每年年初时对全年收支情况进行合理预测，掌握全年各类大额支出及各个债务偿还的时间节点，制定本年度偿债计划，并将偿债计划纳入年度重点工作，分批积极主动化解债务，合理调度资金，保证资金运转的正常有序进行，避免资金链的断裂，防范财政风险。

2、发展实体经济，增强内动力

要始终把推动实体经济的较快发展放在经济发展的首位。根据自身的优势和特点，使招商引资变成服务环境和服务质量的竞争，真正使实体经济在公平的市场环境和税收环境中开展竞争。要及时掌握、运用上级或出台本级各项奖励扶持政策，有效引导企业开展技术改造、产业升级，形成既有利于企业自身发展又有利于增加地方财政收入的积极作用。

3、严控新增债务，增强项目建设的约束性

要控制政府性债务的增长，必须严格控制政府项目的建设。一是要严把项目决策关。加强对项目的事前论证，建立相应的决策责任追究制度。二是严把过程控制关。建立分级审批制度，积极推行限额设计和上限招投标管理，明确专门机构加大项目概预算的统一扎口评审，严格变更和超支管理。三是积极探索和推行PPP模式，发挥社会资本在公共服务和基础设施建设等领域的作用。

4、设法调配债务期限，增强可持续性

要加强对镇级债务举借的计划管理，对债务的举借规模、债务期限和债务利率，进行计划控制，增加债务的计划性。在举借新债偿还旧债的同时，要合理调配各类债务的偿还时间，注意做到长期债务和短期债务相结合，以时间换空间，防止因债务集中到期引发的挤兑现象，增强债务偿还的可控性。通过合理延长债务链的方法，为镇级财政的可持续发展创造条件。

5、严肃财经纪律执行，增强规范性

要加强财经纪律执行的监督检查力度，规范乡镇的收支行为。严格执行中央的“八项规定”，规范公务接待和公务用车等支出，狠刹享乐主义和奢靡之风。加强津补贴发放的管理，严禁乱发奖金和实物。在财政管理上要积极深化国库集中支付和公务卡结算，使财政资金的流向更加透明。要逐步推进乡镇的预决算公开，让乡镇财政收支接受社会公众的监督。