正视基层扶贫中的执行问题

吕德文

中部某县是国家级贫困县，扶贫之于地方政府就显得异常重要。去年，乡村两级干部因精准扶贫工作累得够呛。仅仅是建档立卡这一项工作，乡村两级干部全员上岗、加班加点，足足搞了大半年才算完事。

会用电脑的年轻乡镇干部天天在电脑上忙于造表格、录数据，其他工作一律靠边。村干部大多不会用电脑，只好以每个贫困人口1元的价格请街上打印店帮忙录数据。

我在调研中发现，精准扶贫的好制度设计，在基层的执行中出现的一些问题，值得我们关注。

标 准

在村庄中，“贫困”自有一套道义经济学的内涵，村民们普遍认为这几种类型值得同情：处于绝对贫困状态的，如住着危房、智力低下者；遭遇重大疾病、车祸等天灾人祸的家庭；生产生活不便的重病残疾者。

正常情况下，这种家庭不会超过总人口的10%。而这个比例基本上符合农村低保的保障范围。由于容易识别，农村低保政策的实施只要不介入过多的“人情保”、“维稳保”等因素，效果其实是很好的。

可是，对于贫困县而言，上级确定的贫困人口比例实在是有点高，接近30%。这就意味着，将近20%的国家政策中的“贫困”人口并不一定获得村庄道义的支持。一般农业型地区，农民之间的贫富差距并不大，“谁当贫困户都说得过去”，村干部也只能按大致的估摸将表格填满。客观而言，在精准扶贫政策实施之前，“贫困”意味着对地方政府和乡村更多的财政支持，部分村干部只关心哪个村是贫困村，却不会关心哪家是贫困户。

事实上，精准扶贫政策开始实施时，多数基层干部并未认识到其政策力度如此之大、政治意义如此之高。乡村干部还是按照之前的工作习惯将贫困户信息上报。结果，上报的数据要么不准，要么不全。我调研的乡镇，单单填表就推倒重来了三次。

有一个村，户籍人口就有8000多人，加上因各种原因未上户口的，实际人口接近9000人。建档立卡工作时间紧、任务重，而村两委只有5个村干部，只能按指标下拨给各个村民小组，由村民小组自己认定贫困家庭。

精准扶贫是一个现代意义上的“数目字管理”概念，贫困线的确定和人均收入的测算，都受制于统计过程。比如，我调研的这个县贫困线是人均收入低于2730元，符合这个标准的贫困户是少之又少。

因为，当地执行的低保标准是每人195元/月，一年就是2340元。显然，国家“兜底”的社会保障水平基本上接近了贫困线。正常情况下，一个家庭中只要有一个壮劳动力，哪怕仅仅是到沿海打工，基本上也可以让整个家庭“脱贫”了。

怎么帮扶

在调研中我们还发现，基层扶贫过程中很容易发生目标错位，误将“致富”代替“扶贫”的情况不是少数。

我调研的这个县，目标是到2018年全县脱贫，对贫困户的帮扶措施也是建立在这个时间表的基础之上的。那些因不可抗拒的天灾人祸而陷入贫困的家庭，两三年之内让其脱贫不太现实。但是，相当一部分贫困户在政府扶持下脱贫致富奔小康还是有可能的。

因此，建立在“致富”想象基础上的扶贫措施比“兜底”性的社会保障还有吸引力。这其中，“产业扶贫+3年3万元～5万元政府贴息贷款”就成为各地的标配。

各级政府还结合实际，想尽办法采用各种措施进行扶贫创新。一些有资源的部门，比如财政、国土、民政等部门，当然有使用惠农政策的便利，就不用说了。哪怕是电力等国企，也可以把帮助贫困家庭安装“太阳能”发电当做扶贫措施。

我调研了一个贫困村，是团县委挂钩的。按县委县政府要求，团县委每个月都要来人与结对帮扶的贫困户交流。村书记出于好心，每次都说“不要来了，要了解情况问我们”。团县委的干部很认真，说“我们就到贫困户家里喝杯茶，不吃饭”。村书记只好实话实说，“老是不见实惠，老百姓觉得是扰民。茶也不要去喝了，老百姓没空”。

我的工作单位也结对帮扶了一个村，扶贫工作队觉得要发挥大学优势，智力扶贫，请村干部来学校和我们这些农村研究的学者交流。在交流间隙，一位村支书却对我直言，“搞这些干什么，把钱给了就行了”。

显然，对于大多数老百姓而言，他们会朴素地将扶贫理解成是“得实惠”。调研期间，几乎所有被访谈的乡村干部都在吐槽，“恨不得我自己都要别人来帮扶，我怎么去帮扶贫困户？”有一个村支书，自己一屁股债，也结对帮扶了村里二三十户贫困户，他表示甚是无奈。

问 题

老百姓希望“得实惠”的心理好理解，但扶贫政策执行中的问题还是要引起重视。

以贴息贷款为例，它本是产业扶贫的一项举措。但是，许多贷款的贫困户并不可能拿去发展产业，而是拿来盖房子、娶媳妇去了。至于说几年以后怎么还款，暂时还不在考虑之列。

由于贴息贷款需村委会担保，到时坏账的风险不可预测。一些大胆的村干部做老好人，凡是申请的都签字担保了，放贷了不少。但是，一些胆小或理性一些的村干部，则卡着不签字。有一个村，今年年初贴息贷款政策下来后，一些本已在南方打工的农民工硬是赶回来搞贷款，每天几百个村民在村委会排队。村干部硬是顶住了两个月，那些不符合条件的村民等不及就出门打工去了。完了，严格把关的村干部因为完成的放贷指标太少，还挨上面的批评。

按照一些基层干部的说法，贴息贷款“有能力的用不上，没能力的没法用”。现在市场经济这么发达，就业机会那么多，那些有条件发展产业的早就富裕了，没条件发展产业，打工收入也够脱贫了。贫困户致贫的原因，基本上还是因为缺少资源禀赋，提供资本也没条件用。

对于一般贫困户而言，亟需用钱的地方往往不是产业发展上，而是结婚生子、小孩上学、老人看病等刚性支出上。

一方面，与贫困户挂钩的优惠政策越来越多；另一方面，按照脱贫时间表，每年都要有一定比例的贫困户脱贫—也就意味着得不到实惠，由此导致的干群矛盾越来越多。

有一户贫困户去年患了肠癌，去年评上了低保。经过治疗，他似乎病好了，可以和常人一样劳动，被村民看在眼里，今年评低保的时候就被调整了。没想到，刚调整完，癌细胞发生了转移，病情加重了。听说如果既是贫困户，又是低保户，看病报销的比例更高，因此，找到村干部哭闹。村干部也很心急，赶紧找镇政府咨询政策，反馈结果是还可以享受去年的政策。村书记说起这件事都深感内疚，觉得对不起这个家庭。说如果反馈结果不佳，“这个家庭会闹翻天”。

在村庄的道义经济学中，“贫困户”不仅具有经济内涵，更有道德内涵。比如，同样是贫困家庭，有些家庭确因客观原因致贫，且其社区关系融洽，村民会觉得这样的家庭理应获得照顾。但是，如果一些家庭是因好吃懒做，且社区关系不融洽，没有村民会觉得这样的家庭是真正意义上的“贫困户”。

但是，处于村庄情境中的基层干部，却在实实在在地依据道义内涵“扶贫”。有让村干部觉得因照顾不周而感觉内疚的贫困户，也有让村干部甚感心寒大骂“白眼狼”的贫困户。

有一个贫困户，在村书记的帮扶下种了几亩地的西瓜，算是产业扶贫。有一天，六七个村里的小孩捣蛋，毁了一点瓜地。由于其中一个小孩是一个村会计的儿子，这位贫困户就找到村委会大吵大闹。尽管几位家长都同意照价赔偿，可这位贫困户却提出无理要求，要求这几亩瓜地折价给这些家长，他不种了，还扬言要到镇政府告村干部。参与调解的村书记很是气愤，觉得这人仗着自己是贫困户，有那么一点“仇官”心态，觉得自己“吃定了”村干部，一点也不给面子。

这也就难怪，很多基层干部会感到困惑。有的干部反映， 报送材料太多耗费了基层太多的行政资源，且有形式主义之嫌。如一位村书记所言，“村里花了几万块钱打印费，都可以扶好几个贫困户了”。