城市群协同发展政策环境评价利益相关方分析

张海涛，李天威

(环境保护部环境工程评估中心，北京　100012)



城市群协同发展政策环境评价利益相关方分析

张海涛，李天威

(环境保护部环境工程评估中心，北京100012)

利益相关方分析作为贯穿政策环境评价全过程的一种重要方法，在促进政策过程中主要利益相关方的参与、识别政策相关的关键环境问题、强化政策相关的环境支持群体等方面发挥了重要作用。从利益相关方的初步识别与筛选、信息收集方法、特征描述、要点分析等方面介绍了其基本流程，为我国政策环境评价实践提供技术方法参考。此外，以城市群协同发展政策环境评价为案例，采用利益相关方分析方法，识别出主要利益相关方，辨识与政策议题相关的关键环境问题，最终提出预防政策相关环境问题发生的几点建议。

利益相关方分析；政策环境评价；城市群协同发展政策

作为战略环境评价的一种类型，政策环境评价是指对已有或计划制订的政策及其替代方案可能产生的环境影响进行的系统、综合的评价过程[1]。要实现可持续发展目标，仅做到符合标准、减轻负面影响是不够的，这就要求把环境可持续性目标整合到决策过程中，把对环境因素的考量纳入政策制定过程。政策环境评价是把环境问题整合入战略决策的一种重要工具和方法，也是最有效地防治环境污染的方法[2]。2005年，世界银行开始实施政策环境评价试点计划，以检验和推广战略环境评价；2014年修订的我国《环境保护法》第十四条规定，“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见”，在此基础上，我国已逐步开展政策环境评价试点研究和相关工作。

实施政策环境评价，利益相关方分析是一种重要方法，从环境优先事项的确定，到后续公众参与计划的提出和政策环境评价实施过程中环境支持群体的强化，都离不开与拟议政策涉及的利益相关方对话和利益相关方分析。利益相关方是指涉及某一政策时，具有明显的或可能的兴趣或利益的任何实体。利益相关方分析则是识别某一政策的关键利益相关方，评估其在该政策中的利益，以及分析这些利益如何影响该政策。其中，重点是分析这些利益与该政策的潜在环境影响有何联系。政策环境评价的利益相关方分析有助于识别政策环境评价拟议政策所涉及的社会个体或群体，厘清这些个体或群体关注的不同利益或持有的不同价值取向、支配的社会资源如何与政策的潜在环境影响相关联，进而在政策制定过程中采取措施对这些冲突加以协调，避免在后续政策实施过程中产生重大环境问题。利益相关方分析有助于识别：(1)哪些个体或组织将被包括在政策议题内；(2)在哪个阶段将扮演什么角色；(3)与谁建立和培养关系；(4)向谁通告和咨询政策信息。利益相关方分析主要关注以下两点：在特定问题上，有何种利益；以影响该问题的结果为目的，能够调动资源的数量和类型[3-4]。本研究采用利益相关方分析对京津冀城市群协同发展政策涉及的利益相关方进行识别，分析其关注的经济社会利益、环境利益以及与此相关的生态环境问题，最终确认哪些利益相关方干预政策的能力最强，哪些利益相关方的利益容易被忽略，应该如何协调、平衡各个利益相关方，以更好地解决政策相关的重要生态环境问题。通过案例研究，尝试在政策环境评价研究中采用利益相关方分析方法，为后续政策环境评价的开展提供技术参考。

1　利益相关方初步识别

1.1识别方法

首先，由研究人员、专家组成研究小组，采用头脑风暴的方法确立一个利益相关方名单。初步确定主要利益相关方的筛选原则包括：在政策中有显著利益得失的相关方，其行动会潜在影响政策实施成功与否的相关方。根据以上原则，京津冀城市群协同发展政策的主要利益相关方包括城市群协同发展领导小组、中央政府各相关部门、跨区域的政府协调管理机构、城市群内的省级政府、协同发展规划相关领域的专家学者、非营利性民间组织等。

然后，通过文献查阅的方法初步描述各个利益相关方的权力、影响力等基本特征；根据其相对重要性和影响力，采用矩阵法进行筛选，如图1所示，确定最终需要重点分析的利益相关方名单。在利益相关方筛选矩阵中，X轴表示“重要性”高低，代表从该项目中利益相关方在多大程度上获得或者损失利益；Y轴表示“影响力”，指利益相关方影响该项目成功的相对能力。其中D栏的利益相关方在政策的设计和实施中可以忽略；A栏是最重要的利益相关方，其利益应该在所分析的联合体中得到体现；同样，具有很高重要性的B栏的利益也应在所分析的联合体中得到体现；C栏最具潜在影响力，这部分利益相关方也应与其建立和培育关系[5]。

图1　利益相关方筛选矩阵Fig.1　Matrix of screening stakeholders

1.2特征描述及初步确定

通过文献查阅，分别总结城市群协同发展政策主要利益相关方的重要性、影响力等基本特征，包括：(1)城市群协同发展政策协调机构。该机构是跨区域的政府机构，政府机构在制定公共政策时会利用自身优势地位，把与自身利益密切相关的政策问题列入议事日程，最终形成反映其利益偏好的公共政策方案。(2)京津冀城市群的省级地方政府及其发改委、经信委、环保局等各部门。地方政府在强烈追求自身利益和辖区利益最大化动机的驱使下，往往会选择动用行政、法律等手段构筑各种壁垒，干预要素、资源、人才的自由流动。(3)民营企业。作为市场主体，民营企业对于区域市场产生的效益是一系列的，包括生产要素的组合、扩大就业、增加利税等，是影响区域经济发展的关键性因素。(4)民间非营利组织。民间非营利组织作为社会中介组织，是市场与政府两个系统传递信息的桥梁，在满足弱势群体需求、解决社会问题方面具有独特优势，在立法和公共政策的倡导方面也发挥着积极影响[6-10]。根据上述主要利益相关方的基本特征描述，将以上所列出的利益相关方分别填入两轴之间的合适位置，如图2所示。

图2　初步识别的城市群协同发展政策利益相关方Fig.2　Preliminary identified stakeholders of coordinating development policy for urban agglomeration

2　利益相关方分析

2.1信息收集与分析

针对前一节初步筛选出的城市群协同发展政策利益相关方，进一步获取其相关信息进行深入分析。获取利益相关者信息的重要手段是问卷调查，此外还包括座谈、研讨会等形式。本研究通过设计问卷并进行实地调研和访谈的方式收集利益相关方信息，主要包括利益相关方对政策所持的立场、所能调动资源的数量及类型、在政策中的地位等信息，分析各利益相关方在城市群协同发展政策中的权力和领导力、对政策的认知能力和所持立场、关注的政策相关社会经济利益和主要环境问题。

根据利益相关方分析的要求，对京津冀地区的天津市、河北省等省级地方政府的发改委、经信委、环保局等相关部门的职能处室负责人开展问卷调查和访谈，收集城市群协同发展规划主要利益相关方的信息。问卷调查和访谈针对京津冀城市群协同发展政策的人口疏解、产业转移、交通和环保一体化等主要议题开展；涉及的利益相关方包括制定政策的跨区域政府机构、城市群内的省级政府部门、规划研究机构、专家学者等。同时，对于未能直接对其进行问卷调查的企业及其管理者、社会公众、非营利组织等利益相关方，通过其他利益相关方的问卷调查和访谈间接收集。问卷调查的统计结果如表1所示。

表1　利益相关方特征描述

注：(1)“政策认知水平”采用打分法：3为较多，2为一般，1为无。(2)立场：S为完全支持；MS为总体支持，但有部分反对意见；N为中立；MO为总体反对，但有部分支持意见；O为完全反对。(3)“权力”采用打分法：3为很多，2为一般，1为较少。

2.2分析要点与结论

(1)权力和领导力分析。在城市群协同发展政策中，制定政策的跨区域政府机构、城市群内的省级政府部门具有最高“权力”得分，分别为3分、2.5分，表明这些利益相关方不仅能够调动较多资源，而且对这些资源具有较高的支配能力以影响政策的制定和执行。研究机构、企业及企业管理者、非营利组织、专家学者、社会公众等其他利益相关方在“权力”一项的得分均≤2分，表明这些利益相关方在城市群协同发展政策中掌握资源的数量有限，且支配这些资源用于影响政策制定和执行的能力较低。

(2)政策认知能力分析。研究机构、制定政策的跨区域政府机构、专家学者对政策的认知能力较高，对政策内涵的把握相对较准确；其他利益相关方对政策的认知能力较低。研究机构、制定政策的跨区域政府机构、专家学者等对城市群协同发展政策中的人口迁移政策、区域间的产业转移政策、环保和交通一体化政策的理解比其他利益相关方更科学。研究机构等普遍认为实现区域协调均衡发展才是调控城市群人口规模的根本途径，通过行政手段调控城市群地区人口规模是不可行的；地区间产业转移、升级与产业发展不仅仅是发达城市将低端、低辐射产业转移至周边相对欠发达地区，缓解自身环境污染压力，而且必须优化城市群区域产业结构和产业发展模式，使产业转移有利于产业承接地区的产业升级改造；环保和交通一体化应作为城市群协同发展政策的先行政策和突破口。

(3)政策立场分析。制定政策的跨区域政府机构、城市群内的省级政府部门、专家学者对城市群协同发展政策持“完全支持”立场；研究机构、社会公众持“总体支持”立场；非营利组织持“中立”立场；企业及企业管理者持“总体反对”立场。

(4)潜在利益分析。问卷调查同时也收集了城市群内的省级政府部门、研究机构等对城市群协同发展政策中与环境问题相关的自身潜在环境、社会、经济利益/劣势的看法。

对城市群内的省级政府部门来说，城市群协同发展政策的潜在环境利益包括：产业转移和升级有利于改善区域生态环境质量，降低资源消耗；环保一体化有助于统一污染物排放标准，改善区域环境质量。城市群协同发展政策的潜在环境劣势包括：承接低端产业转移对本地区的资源环境形成更大的压力；环保一体化政策面临着区域间经济发展水平差异大、统一的污染物排放标准很难实施的困境。城市群协同发展政策的潜在社会经济利益包括：产业有序转移有助于本地产业升级改造，环保一体化有助于倒逼资源节约行动，实现节能减排。潜在的社会经济劣势包括：产业转移政策使城市群内的省级政府部门易倾向于资源密集型、劳动密集型产业的优先发展，以快速提升区域经济总量，将阻碍地方产业升级进程；环保一体化政策要求的统一污染物排放标准对经济落后地区将意味着更大的经济负担。

此外，研究机构认为，环保一体化政策的潜在环境利益还在于为协同解决区域性污染问题提供支持和保障；其潜在的环境劣势在于统一的污染物排放标准并不能遏制区域间污染产业的转移，加上落后地区的环境管理不到位将导致污染产业转移对当地环境造成更大危害。环保一体化政策的社会经济劣势在于更高的环保标准要求更多的政府投入，但难以得到经济社会发展相对落后地区政府的有效支持。产业转移政策的潜在环境劣势可能造成污染转移；潜在社会和经济方面劣势包括发达地区的落后产业往往只注重转移，不注重产业升级。

3　结论与建议

利益相关方分析的结果表明，在城市群协同发展政策制定过程中，各个利益相关方的影响力、重要性有较大差异，在参与和影响城市群协同发展政策中发挥着不同作用。在城市群协同发展政策制定和实施过程中，应充分权衡各个利益相关方的社会经济利益、环境利益，并将其反映在政策制定过程中，以最大程度地减少由政策失误导致的环境问题，并提出以下几点建议：

(1)区域间的利益均衡。城市群协同发展政策中，各地政府间磋商形成城市群协同发展的利益协调机制，最大程度地避免城市群内的省级政府部门在政策执行中存在自利性倾向，实现社会经济利益共享；适当考虑经济发展相对落后地区的社会经济发展和生态环境保护方面的需求，才能从根本上避免人口疏解、产业转移与承接、交通一体化、环保一体化带来的负面环境影响。

(2)深层次的公众参与。利益相关方分析其中一个重要目标就是使政策的利益相关方广泛参与到政策过程中，了解其社会经济利益、环境利益等方面的需求，并通过政策设计加以强化，扶持弱势群体，培育和壮大环境支持群体，以更好地避免政策导致的负面环境影响。

(3)兼顾欠发达地区的发展机遇。在城市群协同发展政策中，不同区域的经济发展水平存在差异；盲目转移低端产业，忽视欠发达地区的产业升级，行政命令式地推行环保标准一体化，都不利于区域环境问题的解决。在政策制定过程中，兼顾欠发达地区的发展机遇，产业转移的同时扶持欠发达地区产业升级改造；执行环保标准时考虑欠发达地区的经济承受能力，采取经济技术可行的方案逐步实施环保标准一体化，才能更好地预防政策设计不合理导致的区域环境问题。

综上所述，利益相关方分析能够识别政策制定过程中的主要利益相关方及其发挥的作用，在政策议题中的利益和劣势，通过分析与这些因素相关的环境问题，有助于理清政策关联的关键环境问题，并从政策源头进行预防，提高决策科学性。利益相关方分析是政策环境评价的一种重要方法，也是公众参与在更高的政策层面开展的有益实践；在政策制定过程中，利益相关方的广泛参与对于提升公众环境保护意识，培育和壮大环境保护支持群体，更好地预防国家重大决策、战略的环境负面影响具有十分重要的意义。本研究仅介绍了政策环境评价工作中利益相关方分析的一些重要环节，完整的利益相关方分析框架是与政策相关的经济社会和环境现状分析、优先环境问题识别、政治经济分析、环境保护行动计划等紧密结合在一起的，需要在具体的政策环境评价的案例中才能展示。利益相关方分析方法也有待通过政策环境评价的实践而进一步验证和充实。

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Stakeholder Analysis on Policy Environmental Assessment of Urban Agglomeration Coordinated Development

ZHANG Hai-tao, LI Tian-wei

(Appraisal Center for Environment & Engineering, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China)

Stakeholder analysis plays an important role in Policy Environmental Assessment, including promoting the participation of stakeholders, identifying key environmental issues, and strengthening environmental constituencies. The steps of stakeholder analysis were introduced in this paper, including identifying and screening stakeholders, data collecting, characteristics description of stakeholders and points analysis, in order to provide technical

for Policy Environmental Assessment practice. In addition, stakeholder analysis was conducted in the case study of coordinating development policy for urban agglomeration by screening stakeholders, identifying crucial environmental issues related to policy and putting forward policy recommendations on preventing environmental problems.

stakeholder analysis; policy environmental assessment; coordinating development policy for urban agglomeration

2016-06-12

环境保护部重大经济政策环境评价财政专项(2110203)

张海涛(1980—)，男，山东烟台人，助理研究员，博士，主要研究方向为政策战略环境评价，E-mail：htzhang198004@163.com

李天威(1971—)，男，吉林辉南人，研究员，博士，主要研究方向为环境影响评价政策、理论与方法，E-mail：li.tianwei@mep.gov.cn

10.14068/j.ceia.2016.05.004

X828

A

2095-6444(2016)05-0012-05