防灾减灾救灾体制改革灾害阈值研究成果应用

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要健全公共安全体系。健全防灾减灾救灾体制。如何开展“健全防灾减灾救灾体制”的改革工作，切实保障人民群众的生命财产安全，促进经济社会全面协调可持续发展，全面提高政府与全社会抵御自然灾害的综合防范能力，迫切需要理论研究成果的支持和实践经验的佐证。

一、引言

灾害损失阈值的定义和确定，有可能成为科学研究中对于灾害的预防、损失的量级及其灾害损失评估的关键指标。灾害损失阈值不仅对承灾体遭受灾害损失破坏程度的阶跃函数的特征予以描述，而且还从承灾体的内在特征（暴露程度、脆弱性、防灾抗灾能力）等方面和所在区域的外在条件（未来灾害可能达到的强度与频度），揭示标的物承受灾害损害程度上下极限的临界值。防灾防损是减轻灾害损失的重要组成部分，最佳的危机管理就是预防危机的发生。本文首次探索其在防灾减灾救灾体制改革中的应用。

二、灾害损失阈值的研究成果在防灾减灾救灾体制改革中应用的深度探索

安全需求是公众最基本也是最迫切的需求，各种各样灾害的发生及其造成的生命与财产的损失是人类社会共同面对的重大挑战。如何评价灾害造成的损失，制定防灾减灾救灾的对策，探索减轻损失的途径，是自然科学与社会科学共同的目标与责任。现实中，对灾害的基本构成要素和灾害损失评估指标体系等重大基础问题尚存在许多模糊认识，需要从基础理论研究予以明确，以促进防灾减灾事业的发展。

防灾减灾救灾包含日常管理和应急管理两部分内容：一是防患于未然，使危害公共安全的灾害事件不发生或是降低损失程度。按照灾害损失风险的组成要素（图）所示的灾害损失风险的组成，这方面的内容主要目的是旨在减少承灾体的脆弱性和增加承灾体对灾害的防护程度。防灾减灾救灾日常管理的重点在于认识灾害、了解灾害、查明风险、消除隐患、遏制诱因。二是及时的应急管理，也就是灾害事件发生后要在最短的时间内恢复灾区社会秩序与经济生活的正常运转。这方面的内容主要目的是旨在增加承灾体对灾害的自身恢复能力。其特点在于编制预案、现场研判、充分演练、物资储备、巡查检验、及时反应等。

防灾减灾救灾包含的日常管理和应急管理都需要对承灾体在未来可预期的时间内，对灾害事件发生的可能性与损失的程度进行预判。这是因为，对灾害的损失进行估算和测算，是制定防灾减灾救灾及灾后重建方案的重要依据。建立科学合理且可操作的灾害损失评估指标体系既是灾害损失学科建立的基本要求，又是把防灾减灾作为实现经济社会可持续发展总体目标的重要保障之一。但是这方面的深入研究尚处于探索阶段。以下，本文从灾害损失阈值的研究成果在防灾减灾救灾体制改革中的应用进行探索，作为防灾减灾救灾体制改革的理论指导依据。

（一）从提高承灾体的内在特征入手，防患于未然

灾害损失阈值的重要意义之一是从“整体思维”的角度，研究承灾体的内在特征（暴露程度、脆弱性、抗灾自救能力） 等方面和所在区域的外在条件（未来灾害可能达到的强度与频度），揭示灾害损害发生的临界值。

现实生活中，某一地区对某一灾害种类的抵御能力，也就是对某一灾害种类在某一强度条件下的损害程度，实际上是一个加权平均的统计数值。例如，地震灾害中对于特定地区建筑物的损害程度，虽然都是处在同一地震加速度的场作用下，但是由于各建筑物的自身特征（设计、结构、建造年代、材料、层高）等导致的暴露程度、脆弱性、防灾抗灾能力等方面的差异，以及与所处地理位置、地形地貌和地质条件的差异，都可以反映出截然不同的灾害破坏损失程度。

据中国地震局专题报告，1990-2013年，国内发生的地震共造成10，250.17亿元的经济损失（其中2008年汶川地震损失最大），平均每年地震灾害事件12.1次。按照时间排序，在同等地震强度的灾害事件中，越是近期发生的灾害事件，地震灾害造成的损害呈现出经济损失与人员伤亡差异明显的态势：即直接经济损失呈现越来越高的态势，人员伤亡则呈现逐步减少的态势。这种态势是社会财富积累与经济发展进步的真实反映。

事实表明：在突如其来的地震面前，各类房屋抗御地震灾害的能力有着天壤之别。由此可以推理，倘若从供给侧结构性改革的角度，防灾减灾救灾体制应该从提高承灾体的内在特征（暴露程度、脆弱性、抗灾自救能力） 等方面入手，防患于未然。

（二）从灾害损失阈值的研究结果入手，确定承灾体在可预见的最大短板

灾害的发生是制约社会经济发展的重要因素，各种灾害始终威胁着人民群众的生命和财产安全。据政府间气候变化专门委员会（IPCC）等国际组织和许多专家学者的观点，由于气候变化，自然灾害在全球范围内正变得越来越频繁。

2015年底，中央召开城市工作会议，明确当前和今后一个时期，我国城市工作的指导思想是：全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持以人为本、科学发展、改革创新、依法治市，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决城市病等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，提高新型城镇化水平，走出一条中国特色城市发展道路。

就“城市病”而言，城市的“逢雨内涝”和“热岛现象”日益突出。由于过去没有对“热岛现象”的危害结果有明晰的认识，在城市发展上片面强调城市的美观，不仅用大量的人力物力财力累积起了钢筋水泥森林，甚至提出“硬化街区地面不露寸土”的城市建设规划。城市里原有的天然透水性地面逐渐被建筑物和基础设施覆盖，导致城市不透水区域比例大幅提高。这种不透水地面被环保专家称之为“死亡性地面”。2015年，我国很多城市发生的大面积内涝灾害就是由于忽视了城市建设与自然环境友好的关系从而付出了代价。因此，国务院提出要加快推进海绵城市建设，并且纳入“十三五”规划。要求逐步实现小雨不积水、大雨不内涝、水体不黑臭、热岛有缓解；修复城市水生态、涵养水资源；增强城市防涝能力，扩大公共产品有效投资，提高新型城镇化质量，促进人与自然和谐发展，有效防治城市内涝，保障城市生态安全。

灾害损失阈值在社会经济发展中最为直接的应用就是风险保障的底线设置。它不仅是核定承灾体风险损失的基础，更重要的是为公众提供风险防范与防灾防损的关键指标，即揭示各种灾害风险在承灾体内的最大短板。比如，建设海绵城市、改善热岛效应，就需要对城市建设发展中的蒸发量、地表径流和地下径流进行统计，对城市降水量、硬化地面面积与分布、地下水开采与漏斗、水资源利用率、城市绿地面积、城市湿地生态系统、城市排水系统、城市建筑物的外观与玻璃幕墙、室外空调以及城市立体绿化和屋顶绿化等等一系列的因素予以综合考量。将上述因素按照网格化的布局，在街区层面上，分别计算出在不同的温度和降水强度条件下的灾害损失阈值，有针对性地科学制定本网格内的自然危害、承灾体的脆弱性、对危害的防护程度以及承灾体在灾后的恢复能力的应对策略，综合采取“渗、滞、蓄、净、用、排”等措施，最大限度地减少开发建设对生态环境的影响，将极端天气情况下70%的降雨就地消纳和利用。

（三）从灾害损失的构成要素入手，确定防灾减灾救灾“整体思维”的顶层设计

灾害损失阈值的研究成果在社会科学管理方面同样具有宽泛的应用前景，对揭示社会宏观经济运行，提供理论支持和依据。对处置复杂开放系统的管理和解决，在理论上有整体思维理论和分解思维理论两种认知。

整体思维又称系统思维。它认为整体是由各个局部按照一定的秩序组织起来的，要求以整体和全面的视角把握对象，突出对问题的整体结构的分析，发现问题的整体结构特征，把握其之间的关联，进行有目的的、有意识的整体处理。不论是从理论上还是在实践中，灾害损失不单纯是一个统计分析过程，而是一个复杂的政治经济学问题。比如，对于特大型城市的道路交通的认知和预防大面积交通拥堵的风险防范与应急处置措施，除了需要分解思维的认知以外，还必须和不得不考虑整体思维理论的应用与指导。

分解思维理论是欧洲文艺复兴和工业革命之后，为科学界普遍采用的认知方法。分解思维理论采取对认知的事物“抽丝剥茧”的方法，其作用是把一个整体问题拆分成若干个小问题，把比较复杂的问题变更成若干个比较简单的问题，把复杂的数量关系变更成连续的简易数量关系，然后按部就班、逐个解决，其所追求的是明确唯一的答案。分解思维理论应用于社会实践对于解决是与非的问题，进行控制与预测行之有效。

以北京市的交通统计数据为例，北京市行政区划为1.68万平方公里。据北京市统计局、国家统计局北京调查总队联合发布的数据显示：到2012年末，北京市常住人口已达2069.3万人，常住人口的密度为1289人/平方公里。截至2013年底，北京市公路总里程达20503公里，到2020年，北京市公路总里程达22200公里，高速公路里程达1200公里，北京市机动车保有量达到561万辆。按平均每辆轿车占用4米的长度、头尾相接顺序停放，到2020年，北京市公路总里程刚刚能够满足停放这些车辆。这些车辆年排放污染物70万吨。据测算，机动车排放的一氧化碳（CO）、氮氧化物（NOx）、碳氢化合物（HC），分别占到该类污染物全市排放总量的86%、56%和32%。北京市交通拥堵的状况已经不仅仅是相关职能部门的问题，严重的交通拥堵影响了北京国际都市的形象、城市运行和城市安全。究其原因，不是城市管理者或相关职能部门没有尽到职责，而是多年来在对特大型城市预防和治理道路交通拥堵的理论指导和相应的处置方法层面上出现了某些认知偏差。

灾害损失构成与灾害阈值的研究结果揭示：对于刚性的交通流需求只有从供给侧结构性改革入手，才有可能彻底改变或者减轻如潮汐般的长距离、大面积、高密度、集中时段、定向涌现的交通流对有限的道路通行能力的现状。如何科学应对这一现状已远远超出了单一行政部门的职责与权限，必须从顶层设计的角度整体思维，全社会、多部门共同努力，达到防灾减灾救灾的目标。

（四）从灾害阈值的相关要素入手，完善防灾减灾救灾法律法规

如何理解灾害阈值对某一区域特定灾害的暴露程度、脆弱性、抗灾自救能力等诸因子的极大值，是随着社会进步、经济发展和财富积累发生变化，并且该变化极有可能呈现为非线性增减和衍生新的意想不到的灾害，从而产生动态变化的新的灾害损失阈值。就困扰老旧城区的停车难，以及由此派生的路权归属、城市绿化、停车收费等问题，以“头脑风暴”的方法，体验灾害阈值的变化。

现实状况显示：城市中心区不论是公交站点的停车还是交通换乘的停车，以及占用道路两侧的停车，在法律法规和行业管理规范中远没有考虑到由于停车占道，哪怕是单一车辆的临时停靠，对交通流量的影响程度和带来的“蝴蝶效应”。理论计算与现场调查的数据显示，路宽在四条行车道的条件下，倘若有一条车道被占用，其实际影响的道路通行能力不是按照逻辑思维的四分之一而是三分之一。

从灾害阈值的变化考量，任何形式的占道停车，不论是人行道还是辅路停车，也不论该停车位经过何种单位的审批与是否收费，从资源的属性和法理上讲，都是停车者对公共资源的占用，都有可能造成道路交通拥堵，带来安全隐患。遗憾的是，不论是路政管理还是交通管理部门，都没有提出对占路停车现象的物权主张，也没有相应的法律法规予以明确。

从立法层面上讲，针对防灾减灾救灾体制机制的改革，要将“道路的建设与使用”作为“城市公共资源”的认知提高到法律法规层面，予以明确定位与阐述。只有在理论层面上纠正对道路资源认知的偏差，只有真正还道路所有权（社会公共资源属于社会全体公民）与经营使用权的公共资源属性，才有可能针对引起交通拥堵的风险因素进行依法合规且行之有效的防范与治理。对停止或尽可能减少占道停车现象，需要从改变暴露程度和脆弱性入手，在城市建设规划审批的过程中，地方立法并设立标准，要求所有的建筑物必须建设与之容量相匹配的地下停车位并向建筑物内的相关人员无条件开放。建筑物地上广场应尽可能建设成为可透水的绿化用地。就停车收费而言，地上（包括路侧）停车位的费率应该是地下停车的2-3倍。这不仅仅是从经济角度鼓励地下停车位的修建，而是综合考量地上停车场对城市绿化和热岛现象的正负贡献，既碳汇表示。

（五）从灾害阈值的现实状况，明晰防灾减灾救灾的价值观和投入产出比

防灾防损是减轻灾害损失的重要组成部分，最佳的危机管理就是预防危机的发生。灾害损失评估理论的测试报告显示，防灾防损的投入产出比是：用于防灾的一元抵得上救灾的100元，更抵得上重建的1000元，为此需要树立“防灾防损就是增产”和“减灾能力也是生产力”的经济观和价值观。按照修订后的《国家自然灾害救助应急预案》，从供给侧结构性改革入手，明晰灾区的损失程度和政府救灾投入。特别是灾后重建的投入产出比，并以此为统领，树立防范胜于救灾的意识，变被动救灾为主动减灾，彻底改变政府部门和企事业单位“轻事先预防、重事故救援、叹损失无补”的观念。

三、结论

《仙台减灾框架2015-2030》提出的未来15年全球七大减灾目标是：大幅减少全球灾难死亡率；大幅减少受影响的民众人数；减少与全球国内生产总值相关的经济损失；大幅减少灾害给关键基础设施带来的损失以及对基本服务的干扰，其中包括卫生和教育设施；在2020年前增加制定国家和地方减灾战略的国家数目；促进国际合作；增加获得多灾预警系统和减灾信息和评估的机会。

重大灾害严重威胁和危害国家利益与社会安全。防灾减灾救灾属于风险管理和危机管理范畴，是构筑社会公共安全体系不可或缺的组成部分。古今中外历史上血的教训一再告诫和警示人类：“隐患险于明火，防范胜于救灾”。灾害损失阈值研究成果的应用有助于进一步完善灾害损失评估指标体系建设，而且有可能成为自然科学和社会科学研究中对各种灾害（自然灾害和人为灾害）的预防、损失的量级及其灾害评估的关键指标。特别是在防灾防损领域，比如可以通过繁衍社会管理过程中各种矛盾的临界状态，调整期间的权重，以求得灾害损失阈值处于激发状态的可承受区间，达到社会发展的和谐稳定。

灾害阈值和灾损率概念的研究成果在防灾减灾救灾体制改革中的应用，具有广阔的发展空间。

参考文献

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[6]WCDRR，Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030，UNISDR. 2015，18 March 2015，Sendai， Japan.

（责任编辑：李静敏）