健全首都环境建设考核评价体系提升政府城市治理能力

张春贵

随着城市化进程的不断加快，城市规模迅速扩大与城市建设管理不相适应的矛盾日益突出，首都北京也面临着改善城市环境的迫切需求。为了全面落实习近平总书记关于“建设和管理好北京”的重要指示精神，打造国际一流和谐宜居之都，依据《关于印发首都城市环境建设委员会工作规则试行的通知》（首环建〔2010〕1号）等文件精神， 2011年，首都城市环境建设委员会办公室（2016年7月28日更名为首都城市环境建设管理委员会办公室，以下简称“首都环境建设管理办”）在全市范围内试行首都环境建设考核评价工作。这是新形势下在环境建设领域建立长效机制的一个重要探索。五年来，首都环境建设管理办按照从工作内容型、指标型和指数型“三步走”的工作思路，建立考核评价机制，充分发挥考核评价的导向作用，使其成为提升政府公共服务水平和社会治理水平的重要手段。

一、创新城市管理“两轴”机制，提升精细化管理水平

传统城市管理体制中，政府各部门职能交叉分散、责任不清，管理职能和监督考评职能都集中在同一职能部门，城市管理、监督考评职责不分，城市管理部门既当运动员又当裁判员，监督考评机制不到位，管理处于开环控制状态，职能部门自己发现问题后自己来处理，问题越多工作量越大，由此导致一些部门对城市管理问题视而不见，城市管理效能低下。这种管理模式由于缺乏监督，政府对城市管理的整体情况无法进行系统、全面地掌握。

为解决掣肘城市管理和环境建设的突出问题，首都环境建设管理办在日常运行“管理轴”的基础上创建“监督轴”，提出了首都城市环境建设监督考评体系的整体构想，建立以首都城市环境建设管理委员会为决策主体、首都环境建设管理办为管理主体、各相关职能部门为评价主体、各区政府为责任主体、街道（乡镇）为实施主体的监督考评新模式，创新城市管理“两轴”体制。

“两轴”体制将环境建设管理工作的主体一分为二，使其责任明确，相互制约，起到了监督激励、互动促进的作用。其中，“监督轴”重新设计了高效、精细、动态、闭环结构的新流程。新流程包括七个环节，即：问题收集、台账建立、公开公示、问题处理、结果反馈、核查结案、综合评价，形成闭合的城市管理运行机制。考评体系坚持“属地管理，分区分类”原则，具体分内部评价和外部评价两个方面。内部评价是指首都城市环境建设管理委员会各成员单位对各区环境建设工作的评价；外部评价是由社会公众、媒体的评价，通过内部评价和外部评价形成综合评价结果并向社会公布。“两轴”模式实现了市民与政府的良性互动，形成了市民与政府共同参与管理城市的格局。

首都环境建设监督考评内容涵盖市容环境、生态环境、设施环境和秩序环境等四个方面，具体包括市容环境卫生、园林绿化、水环境、大气环境、旅游景区周边、交通秩序、黑车黑摩的治理、废旧物品回收等工作内容，重点考核评价各成员单位在首都城市环境建设中的履职效率、管理效能、服务效果和创新创优等方面的情况。

（一）考评框架和指标体系

按照“简明、科学、好用”的原则，首都环境建设管理办选取了能够覆盖十六区、可量化的指标，经过不断调整完善，在相关行业部门制定专项考评细则的基础上，形成了“1+2+9+N”指标框架体系。

“1”是指首都环境建设考评体系；“2”是指体系下包括综合考评和社会评价两部分，权重比例为8︰2；“9”是指9项一级指标。其中：综合考评包括市容环境、生态环境、设施环境、秩序环境、综合管理、重点任务、月检查七项内容。社会评价包括社会调查、热线统计两项内容；“N”是指75项二级及以下指标。

（二）组织体系和工作制度

首都环境建设管理办强化环境建设的组织领导体系，从2011年起，开始考评制度的理论研究和实践探索，在全市试行，逐步建立市、区两级检查考核机制和市、区、街道（乡镇）三级管理体系，2012年制订了《首都城市环境建设考核评价办法》（首环建[2012]8号），每年根据环境建设重点任务，修订《首都城市环境建设考核评价实施细则》、制订《首都城市环境建设综合检查方案》作为检查考评的主要依据，成为首都环境建设考评的制度保障。此外，指导各区政府结合实际建立环境自查、考评及“1+1+N”工作制度（各区政府每月至少召开1次环境建设工作协调督办会，每月在区政府常务会上播放1次环境建设问题曝光片，每月各区环境建设分管领导带队拉练检查不少于1次），推动形成了市、区充分对接，有效联动的环境建设检查考评制度体系。

（三）运行机制和考评程序

为了确保考核评价工作顺利实施，首都环境建设管理办将建立健全制度标准体系作为促进首都环境建设检查考评规范化和科学化的重要抓手，推动形成检查考评工作与制度标准良性互动、科学发展的运行机制，建立了“月检查、月曝光、月排名”，“半年组织联合检查、年终实施综合考评”的工作机制。其中，“月检查、月曝光、月排名”主要依托首都城市环境建设管理委员会各成员单位力量，以四大环境和环境建设阶段性工作重点等为主要内容，通过检查，发现环境建设问题，督促整改；“年终综合考评”考虑环境建设考评体系中规划、建设、管理、运行、服务、投入等各要素发展状况，既考评存量，突出客观绩效，又考评增量，体现管理进步度。

二、解决了一大批城市管理问题，环境面貌焕然一新

检查是实施首都环境建设考核评价制度的重要措施，自2013年4月起，首都环境建设管理办联合市政府督查室、市城管执法协调办组织实施“月检查、月曝光、月排名”工作，至今历时三年整。市委、市政府高度重视该项工作，月检查结果每月上市政府常务会，并在北京日报等媒体、市政府大屏幕和北京市城市管理委员会（原北京市市政市容管理委员会）外网网站进行公示，王安顺市长批示“精细化管理见的是内功，从一个角度折射出各区县的管理能力和水平，坚持数年让其养成一种习惯、文化”。

实施环境建设检查考评以来，首都环境建设管理办摸排环境建设的薄弱点，检查组走进居民小区、背街小巷和城乡结合部，组织“月检查”36次，行驶里程9万余公里，现场抽检点位3718个，整治达标3006处，达标率80.85%。三年来，纳入市级台账问题29470处，当月处置完成25384处，处置率86.29%，当月未处置完成问题滚动纳入下月台账。参照市级检查模式，各区建立了自查机制。三年来，各区开展自查1.2万多次，解决了60多万个问题，大大改善了背街小巷、老旧小区、城乡结合部、农村等薄弱地区的环境面貌，提升了城市的环境品质，推动了城市管理工作由突击运动式管理向常态式管理的迈进。公众对环境建设的满意度和认可度逐年提升。2011年上半年，公众对环境建设满意度为72.1，到2015年年底，公众对环境建设满意度为77.16，提升了5.06。检查考评机制发挥了有效的督促和激励作用。

三、引导公众参与环境建设，城市管理向社会治理转变

现代意义上的城市管理，已经不是仅仅追求政府各个“条块”自身工作的最优，而是追求整个社会相互配合的最优。因此，现代城市管理应充分加强社会各界的整合与联动，发挥城市管理的协调性、综合性和全局性特点，建立一个高效协调、运转和谐的衔接机制。国外的先进经验证明，现代城市管理要从社会面的角度出发，逐步建立起以政府为主导，非政府组织、企业、非营利组织和社会公众等多元主体参与的城市管理模式。公众参与在城市管理中发挥着越来越重要的作用，如新加坡在城市管理中采取了各类手段，鼓励和调动民众参与；美国也以为居民服务为中心，使每个居民可以通过网络直接和政府联系，使居民以城市管理者的身份参与管理。

近年来，首都环境建设管理办利用检查考评手段，积极引导公众参与环境建设工作：一是畅通环境问题发现渠道，建立健全公众举报机制，通过网络、报纸、城市环境热线、城市管理互动平台等途径，对环境建设情况进行监督；二是建立健全公众满意度测评机制，扩大公众对环境建设满意度测评的内容和范围，完善公众满意度与考核评价体系的对接机制；三是建立健全市民参与机制，组织开展了环境优美居住小区街巷胡同评选工作；四是研究环境建设志愿服务机制，组织指导各区开展城市环境志愿者服务活动。截至目前，各级注册环境建设志愿服务队总数已达4351个。其中：区级16个、街道级314个、社区级4021个，注册活动达到754562小时，宣传文明生活方式和习惯，增强市民的环境建设意识和自觉行动，形成群众、社区、部门等多种形式共同维护环境的氛围。

四、加强调查研究，“门前三包”工作出新亮点

“门前三包”制度是社会单位参与城市环境治理、提高城市治理水平的一项重要措施，最早萌芽于20世纪70年代初期的前门大街管理委员会。1983年，北京市政府制发了《关于在全市推行“门前三包”责任制，加强“脏乱差”治理的若干规定》，向全市推广崇文区经验，要求全市所有机关、部队、企业、事业等单位及居民住户积极搞好“门前三包”；1985年，北京市政府颁布了《北京市“门前三包”责任制管理办法》（京政发〔1985〕170号文件），用行政规章对“门前三包”工作予以了规范；1999年，北京市政府修订并重新颁布了《北京市“门前三包”责任制管理办法》。多年来，这项制度为北京的城市管理和市容环境建设发挥着独特的作用，激发和增强了市民群众参与城市管理、爱护和维护环境卫生的自觉性，成为社会治理的一个很好的模式，

随着北京建设国际化大都市步伐的不断加快，“门前三包”的内容、责任范围等已跟不上现阶段城市管理的要求，各区“门前三包”责任制的落实具体内容不同、形式不同、管理单位也不统一，各有各的特点，亟待做出进一步的调整和规范。

通过对2013年4月以来的市级环境问题台账分析，截至到目前共有33040件，其中超过90%的环境问题和商户相关。为了更好地发挥“门前三包”的作用，首都环境建设管理办将“门前三包”列入首都环境建设检查考评的重要内容，每月在每个区抽取两条街巷胡同、十家商铺的“门前三包”落实情况进行检查，从2013年9月起，全市共检查了5400多家商铺。在检查中，积极推广密云区挂牌公示“门前三包”责任制等经验做法，截至到目前，“门前三包”责任书签订工作已基本覆盖十六区的建成区，有的区还将其制度化、规范化，如海淀区出台了《落实“门前三包”责任制管理办法的意见》，丰台区建立“群众参与、全民管理、执法保障”的“门前三包连片制”新模式，引导商户积极参与城市管理工作。

五、新形势下环境建设考评工作进一步完善的思路对策

（一）站在京津冀协同发展的高度，加强考评体系的顶层设计和综合统筹

《京津冀协同发展规划纲要》指出，北京市要紧紧围绕四个中心的首都城市战略定位，建设国际一流和谐宜居之都，引领京津冀建设世界级城市群。这就要求我们不仅仅聚焦于首都中心城区和重点乡镇的城市环境建设，还应该充分关注京津、京冀、京津冀结合部的城市环境建设，引领京津冀城市环境提质升级。考评体系作为“监督轴”上的指针，怎样设置非常关键，下一步仍需加强顶层设计和综合统筹：一是充分考虑京津冀环境建设的整体提升，以及城乡二元统筹、古都风貌保护区与新城、中心城区与郊区、农村与城镇等区域的均衡发展；二是贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，从疏解非首都功能和环境可持续发展的角度，确定环境考评的框架体系、指标设置、权重分配、分值标准；三是加强环境建设部门的统筹协调力度，处理好“条”与“块”的关系，因地制宜考量各区和街（乡镇）的实际发展状况，不断完善考评体系和考评制度，使考评工作能够符合特大型城市发展的规律，能够体现京津冀城市发展的阶段性特征，能够与各区环境建设的实际情况保持一致。

（二）落实中央城市工作会议和市委十一届十次全会精神，注重检查考评落实的效度，夯实城市管理的基层基础

为落实《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》和市委十一届十次全会精神，解决城市管理中出现的“条块”分割、执法疲软、监督乏力等问题，顺应城市管理体制改革和城市管理重心下移的要求，深刻把握检查考评与建设管理的互动发展规律，以检查推动管理，以考评服务管理。一是建立健全市、区、街道三级检查运行模式，调动、发挥街道在辖区环境建设监督检查中的统筹作用；二是加强城市环境领域内日常行业检查、专项检查、执法检查等各项检查的统筹和规划；三是处理好市级统筹和基层执行的关系。一方面加强市级考评部门的统筹组织和综合协调，另一方面推动城市管理问题发现、解决实现“微循环”，力争通过加大检查考核，强化属地管理，推动权随事走、人随事调、费随事转，让属地管理的权与责有机统一起来，夯实城市管理的基层基础，增强属地在城市治理中的基础地位和统筹职能。

（三）提升考评管理的精度，实施差异化考核，精细化检查

一是推进城市管理和监督考评标准规范建设，通过环境建设检查考评、行业反馈、各区需求、群众反映、专家咨询等方式，不断探究执行层面存在的问题，立足国家首都、国际城市、宜居城市发展定位，提出符合实际、前瞻性强的标准；二是结合首都功能区定位划分，强化不同区域的精细化检查、差异化考核，加大检查精细化力度和覆盖范围，着重对七类区域加强监督力度：市民生活区、进京第一印象区、人流重点聚集区域、京津冀结合部、城乡结合部、各区结合部、新兴城市化地区等；三是加强对重点环境项目、重大活动场所及周边环境保障的监督力度。“十三五”时期，北京将举办新中国成立70周年、建军90周年、筹备2022年冬奥会等系列重大活动。按照市委市政府的工作部署，将重大项目推进和重大活动环境保障作为考评的重要内容，确保如期完成，达到预期效果。

（四）拓展考评参与的广度，推进城市治理体系和治理能力现代化

城市治理不能光靠市长，还需要鼓励非政府组织、企业、非营利组织、社会公众等多元主体参与，使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力、形成合力。一是强化自律意识，研究制定“门前三包”管理的有关规定，推动各类单位、个体商户和社会公众切实履行社会责任，唤起他们参与城市管理的主动性和积极性，使“门前三包”成为社会共识和行为规范；二是广聚社会合力，建设一支规范、长效的首都环境建设志愿服务队伍，逐步构建市、区、街、社区四级志愿服务网络，发挥志愿者在城市治理中的引领作用；三是引导自觉参与，充分利用新媒体等手段，倾听市民需求，通过广泛宣传爱护环境文明生活方式和习惯，广泛征集市民对环境建设的意见和建议，广泛发动市民参与环境建设活动，进一步增强市民的环境建设意识，形成公众、社区、部门等多种形式共同维护环境的格局。

今后我们要按照习总书记视察北京等一系列重要讲话精神，认真落实中央城市工作会议精神，深入贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，继续以检查考评为抓手，以权重为导向，落实属地责任，充分发挥考核评价的激励作用，创新环境治理的社会参与模式，推动首都环境建设再上新台阶。

（责任编辑：李静敏）