尊重城市发展规律提高北京宜居水平

黄江松

早在2004年，北京在全国率先提出建设宜居城市。2014年2月，习近平总书记视察北京时提出：要建设国际一流的和谐宜居之都。“十三五”时期，北京发展的总体目标是：“率先全面建成小康社会、在建设国际一流和谐宜居之都上取得重大进展”。“宜居”是北京建设国际一流的和谐宜居之都的本质要求，也是城市的生命力所在。

一、北京的宜居水平较低

自北京提出建设宜居城市的目标以来，社会各界争议很大，认为北京人口多、城市规模大、城市功能集聚、资源承载力有限，北京不可能建成宜居城市。国际上公认较权威的对全球城市宜居水平进行评选的两大机构分别是英国《经济学家》杂志“经济学家信息部”（以下简称EIU）和美国的美世人力资源咨询公司（以下简称美世）。EIU每年对全球140个城市进行宜居城市调查，美世每年对全球200多个城市进行宜居排名。2015年，EIU评选出的最宜居的五个城市是墨尔本、维也纳、温哥华、多伦多、卡尔加里和阿德莱德（并列）。2015年，美世评选出的最宜居的五个城市分别是维也纳、苏黎世、奥克兰、慕尼黑、温哥华。而全球最宜居的城市都不是特大城市（联合国有关部门将800万人口以上的城市定为特大城市），人口都在800万人以下，如墨尔本440多万，多伦多250万，温哥华210万，维也纳170万，慕尼黑130万。东京、纽约、伦敦三大世界城市的GDP在全球城市分别排名第一、第二、第四，人口总量在800万以上或接近800万，人口密度在每平方公里5000人以上。北京有2000多万人口，与东京、纽约、伦敦同属特大型城市之列。北京与人口较少、规模较小的城市比宜居水平显然有失公平。因此，北京要建设的宜居城市，应瞄准东京、纽约、伦敦等国际性、特大型城市的宜居水平。

根据EIU2015年的调查和评价，东京、纽约、伦敦、香港、新加坡都已进入宜居城市之列，得分分别是95、87、87、89、89，北京得分76，没有进入宜居城市之列，而且与这几个城市存在很大差距（EIU将总分在80分以上的城市认定为宜居城市）。

北京宜居城市建设的短板主要体现在生态环境和城市基础设施、对外开放程度等方面。（1）城区轨道交通密度低。北京五环内的轨道交通密度是0.58公里/平方公里，东京市区（23区部，面积621平方公里）1.23公里/平方公里，纽约（5个区）0.71公里/平方公里，伦敦（内伦敦）1.2公里/平方公里。（2）空气污染。2015年，北京PM2.5年平均浓度为80.6微克/立方米，而伦敦、巴黎PM2.5的年均浓度水平在每立方米20微克左右，低于35微克/立方米的国家标准。（3）水资源匮乏，饮用水质差。北京人均水资源量占国际缺水警戒线水平不到15%。由于饮用水质差，所以大量存在瓶装水。（4）垃圾处理和污水处理状况不乐观。（5）开放程度低。以入境旅游人数为例，2015年北京420万人次，东京、巴黎、伦敦分别是808万人次、1606万人次、1882万人次。而且，北京近年来还处于持续下降趋势。再以常住的外籍人口看，目前常住北京的外籍人员总量为14万，占全市人口比重不到1%。而一个真正意义上的国际大都市，其常住人口中外籍人员的比例应达到10%以上，如伦敦约为30%，纽约约为15.6%，东京约为2.4%。

二、尊重城市发展规律，提高北京宜居水平

习近平总书记在中央城市工作会议上的讲话精神可以简要地概括为“尊重城市发展规律，实现五个统筹”。习近平总书记指出：“城市发展是一个自然历史过程，有其自身规律。”

改革开放以来，我们对经济规律的认识有了很大提升，但是我们对城市发展规律的认识还不够深入。城市工作中出现这样那样的问题，归根结底是没有充分认识和自觉顺应城市发展规律。北京在城市发展过程中违背城市发展规律的现象屡见不鲜。北京要提高宜居水平，必须尊重城市发展规律。

（一）依托大都市圈解决城市功能集聚与城市发展空间有限的矛盾

从1900年代到1940年代，一些富有见识的规划思想家终于认识到：有效的城市规划必须从超越城市的范围着手——从城市及其周围农村腹地的范围着手。

盖迪斯是西方近代建立系统区域规划思想的第一人。他在1915年出版的专著中就提出，“人们不能再以孤立的眼光来对待每一个城市，必须认真进行区域调查，以统一的眼光来对待它们。”著名城市学家刘易斯·芒福德在1938年出版的《城市文化》一书中说：“真正的城市规划，必须首先是区域规划。”但是一直到1929年至1932年的西方经济大衰退后，人们才完全意识到必须要把城市与其影响、依托的区域联系起来进行系统规划。

1937年，英国政府为了研究、解决伦敦人口过于密集的问题，成立了以巴罗爵士为首的巴罗委员会。1940年提出的《巴罗报告》中建议：要通过疏散工业和人口来解决大伦敦的环境与效率问题。阿伯克隆比制定的“大伦敦规划”在1944年被伦敦国土委员会采纳。他对西方城市规划理论与实践最大的贡献就是在一个比较广阔的范围进行特大城市的规划；他吸收了霍华德田园城市理论中分散主义的思想以及盖迪斯的区域规划思想，采纳了恩温的卫星城建设模式，将伦敦城市周围较大的区域作为整体规划考虑的范围。该规划体现了《巴罗报告》中提出的分散工业和人口的中心思想，提出从伦敦密集地区迁出工业，同时也迁出100万人口。从今天的现实发展情况看，伦敦由1951年的820万人口减少到目前的660万人口，“大伦敦规划”的思想及其提出的措施，使其成为成功舒缓现代城市压力的最典型的案例之一。“大伦敦规划”吸收了20世纪初期以来西方规划思想中的许多精髓，提出的方案对当时控制伦敦的蔓延、改善混乱的城市环境起到了一定的作用，所以后来为东京、首尔等城市效仿。

（二）确保城市产生丰富的多样性，避免城市功能单一

《美国大城市的死与生》的作者雅各布斯认为，大城市所谓的“死与生”完全由城市的多样性主宰。单调、缺乏活力的城市只能是孕育自我毁灭的种子。但是，充满活力、多样化和用途集中的城市孕育的则是自我再生的种子，即使有些问题和需求超出了城市的限度，这些城市也有足够的力量延续这种再生能力并最终解决那些问题和需求。

城市要产生丰富的多样性，有四个条件不可缺少。

第一，城市的功能必须多元，以确保在不同的时间段，城市某区域都有大量的人流；第二，街道必须要短，也就是说，在街道上能够很容易拐弯。街道频繁出现和街段短小都是非常有价值的。商店太多，从街头排到街尾，而且同一商业格式，会给人产生很压抑的感觉；第三，一个地区的建筑物必须各式各样，年代和状况各不相同，保留适当比例的老建筑；第四，人流的密度必须要达到足够高的程度。这四个条件必须共同作用才能产生城市的多样性，缺少任何一个条件都会阻碍一个地区多样性的产生。

《雅典宪章》和《马丘比丘宪章》是现代城市规划的两大代表性文件。1933年8月制定的《雅典宪章》最突出的内容是提出了城市的“功能分区”思想，认为城市的诸多活动可以被划分为居住、工作、游憩、交通四大基本类型，居住、工作、娱乐三大活动在空间上分区设置，同时建立一个联系三者的交通网。44年后即1977年，国际建筑师协会在秘鲁的马丘比丘召开会议，制定了著名的《马丘比丘宪章》。《马丘比丘宪章》对城市功能分区进行了反思，提出不要为了追求清楚的功能分区而牺牲了城市的有机构成和活力。“功能分区这一错误的后果在许多新城市中都可看到，这些新城市没有考虑到城市居民人与人之间的关系，结果使城市生活患了贫血症。”

纽约曼哈顿地区最有名的两个商务区是华尔街金融区和中城商业区，这两个商务区由于承担的城市功能不同而呈现了截然不同的情况。

华尔街金融区汇聚了近3000家大大小小的金融机构以及成千上万个贸易公司和律师事务所。华尔街最大的问题是晚上像座“鬼城”，周末像座“死城”。

中城商业区既是许多著名大公司的总部所在地，也是一个以洛克菲勒中心为主要区域的商业区，第五大道聚集了名声赫赫的大型百货公司和世界一流品牌的名店，中城是个“不夜城”。两个商务区都在曼哈顿地区，为什么会出现这样两种截然不同的情况？究其原因，华尔街金融区仅仅发挥了城市的单项功能：办公。而中城商业区不仅发挥了办公功能，还使商业发展与城市生活——娱乐、休闲完美结合在一起，将城市综合功能发挥到了极致。

（三）实行TOD开发模式，建设紧凑城市

紧凑城市具有三个典型特点：

一是城市土地利用密度高，城市和乡村有明显的分割；二是城市建成区由公共交通连接；三是城市不同的地区都能提供本地就业与服务。建设紧凑城市，要实行“以公共交通为导向”的TOD（Transit-Oriented-Development）开发模式，即以公交站点为中心、以400-800米（5-10分钟步行路程）为半径，建立集工作、商业、文化、教育、居住等为一体的城区，以实现各个城市组团紧凑型开发的有机协调模式。香港、新加坡作为高密度城市，主要靠TOD开发模式建设紧凑城市，提高城市宜居水平。

香港1970年代起强调通过综合开发，创造人车分流的、舒适的步行系统，目前已建设了600余条天桥及空中步行走廊。香港的CBD已打造成步行城，由CBD中心到其东西两边步行10分钟可达，步行系统连接30多座高层建筑和交通枢纽，配备了30条自动手扶电梯及3条自动行人通道。同时，居民足不出社区就能解决日常生活、就医、就学等各方面需求。社区要紧邻大型公共交通网络，要建有居民步行可到达的商业设施、医院、学校、公共空间。

（四）充分开发和利用城市地下空间，实现城市精明增长

由于城市开发密度高，土地和空间资源有限，把地下空间当成地上空间的必要补充，统一规划、协调，合理开发，是世界城市实现城市精明增长的一条有效路径。同时，世界城市的现代化绝不仅体现在地上空间的现代化，看看每一个世界城市的地下空间，无不进行着有序、综合、多功能的开发与利用。世界城市地下空间开发、利用呈现以下趋势：

1.地下空间开发形式的多元化

根据城市发展的需要，在地下建有各种商业设施、市政基础设施、防灾设施、交通设施、文化体育娱乐设施，极大地拓展了城市发展的空间潜力。

2.地下空间开发的网络化

地铁网络与地下商业街、地下通道、地下停车场相连接，形成了以地铁车站为节点、由交通空间和商业设施组成的新型地下城市空间单位，这些单位又通过地铁网络形成了一个庞大的地下城市。同样，市政管线、共同沟系统、地铁系统隧道空间等各种类型地下基础设施在经过严密细致的规划之后，开发利用有序、协调进行，并逐渐形成了网络化布局。

3.地下空间开发的深层化与分层化

随着地下浅层部分已基本利用完毕，深层地下空间资源的开发利用已成为未来城市现代化建设的主要课题。

东京地下开发要深入到地下100米。在地下空间深层化的同时，各空间层面分化趋势越来越强。这种分层面的地下空间，以人及为其服务的功能区为中心，人、车分流，市政管线、污水和垃圾的处理分置于不同的层次，各种地下交通也分层设置，以减少相互干扰，保障了地下空间利用的充分性和完整性。

（责任编辑：王然）