城乡规划管理转型的理论基础

段汉明

按照钱学森对城市学的学科定位及学科发展目标，城市学是研究城市发展、变化和运行规律的基础理论，是人居科学与城乡规划学之间的中间学科。面对目前国家加强城市规划建设管理工作的政策引领，需要深化城乡规划管理的内涵，城市的规划、建设和管理需要有一个科学依据充分、发展目标明确的理论和方法。对此应当建立广泛的城市科学视野，构建以复杂性为核心的城市管理理论基础，而城市学为掌握城市功能和特色，制定正确发展战略和方针，确立城市与区域的关联等方面，提供了广阔的学术视野。现代城市的复杂性决定了城市管理工作的复杂性，只有认识和了解以复杂性为核心的城市发展的规律性，才能尊重、顺应城市发展规律，才能按照中央要求，做好城市规划建设管理的转型工作。

一、城市学的定位与基本内容

（一）钱学森对城市学的三个定位

城市学的学科定位：

“城市学是城市规划的一个理论基础，所以它是属于技术科学与应用科学类型的学问。它比城市规划就更理论一些，但与许多社会科学与自然科学的基础科学如政治经济学、地理学等等比较起来，它又是应用的，所以它是中间层次的”[1]。

城市学的功能定位：

“城市学要考虑的问题，必须包括现代科学技术的发展，生产力的发展，我国逐步走向从集镇到大城市的城市结构。这样城市学不光是研究一个城市的问题，要研究整个国家城市的问题，整个国家的城市体系，体系就有结构，这个首先要搞清楚”。“城市学是研究一个大城市、一个小城市、以及一个乡镇的整体功能和发展的学问” [1]。

城市学与城市规划的关系定位：

“城市学是研究城市本身的，它不是什么乡村社会学，城市社会学等等，而是城市的科学，是城市的科学理论。有了城市学，城市的发展规划就可以有根据了”。“有了‘城市学，才能有理有据地搞城市规划”[2]。

（二）城市学的学科内涵和基本内容

1.基础理论部分

城市本质、特征的探讨，城市与哲学的关系，城市与文化的关系是探讨城市学内涵的理论问题。城市的发展趋势、城市化过程等等，是城市学发展应用的广泛外延。

城市的复杂性是城市学学科的内核，是城市学学科研究的科学基础。城市复杂性研究是以系统科学为基础，应用现代科学中的非线性、普适性的理论，融合新的科学思想和方法，针对城市这个开放的复杂巨系统，构成城市学科的认识论与方法论，构成城市学科的基本科学理论。

城市的起源及中国城市与国外城市的比较研究，是城市学关注的重点领域之一。近十年的考古发掘表明，中国城市具有五千年以上的历史。尽管中国尚有部分缺环，如夏时期的城池、文字、宗教、社会生产生活等，有待于进一步研究和考古发掘，但是从郑州西山史前古城至今的城市发展历史是毋庸质疑的。

2.城市学科的相关学科

一是城市产生发展的自然基础，包括城市赖以生存的自然环境、生态系统、山水格局等等。中国古代将部落的选址理论称为风水，古代的城镇选址理论有其科学合理的成份。但今天的城市学研究，更注重用现代科学手段来分析自然地理环境及生态系统的变迁，分析其与城镇发展的关联耦合机制，力求形成科学的研究范式，并探索自然环境、生态条件与人类社会及城市发展的内在联系和共轭涨落机制。气象水文、生态植被、山脉水系与城市生成、发展的定性与定量分析是城市学的重要组成部分。

二是城市产生发展的社会基础。城市是社会的重要组成部分，是构成社会体系的载体和单元，包括人类社会与城市社会、城市社会的分工与分层、对城市问题和城市弱势群体的关注等等，均是今天城市学应当研究的领域。城市的社会分层、社会结构是直接与城市空间布局相关的领域；城市贫困和对城市底层群体的关注是城市学人文精神和社会公允的体现。

3.城市本体的研究

由于城市的复杂性及城市系统的综合性，以及城市内部各个子系统，子系统之间复杂的关联耦合机制，只能采用“复杂系统的有限解决”（吴良镛，2013）的方法，可以从城市内禀的相互关联的八个主要方面入手：

①城市功能；②城市结构；③城市形态；④城市文脉；⑤城市生活；⑥城市网络；⑦城市营造；⑧城市景观。这八个方面是城市内禀的、相互关联的，其中每一个方面都与其他七个方面有千丝万缕的联系，是城市整体的视角研究现代城市的八个领域。

在这八个领域中，城市功能、城市结构、城市形态、城市文脉、城市景观是城市科学的传统研究领域，在国内外的研究中已取得丰硕的成果，目前的研究重点是如何从定性分析向定性分析与定量分析相结合转变。城市生活是城市这个巨大系统的主体，人们聚集在城市就是为了更好地生活。目前，宜居城市、城市生活质量、城市生存环境等研究是城市生活研究的主体。

城市网络在这里并不仅仅指互联网，而是泛指城市各个组成部分之间不可割裂的联系，从基础设施到社会关系网络，可见的和不可见的城市网络，使人类生活其中而成为一个整体。城市营造与传统的城市建设有根本的不同：城市建设直指城市中的各类建设工程项目，而城市营造则更多地注重城市工程建设中人文精神的经营和塑造。

4.城市与区域的研究

城市研究不能就城市论城市，必须从大中小不同尺度即区域、国家、城市角度，从不同时空维度，分析城市与周围城市之间的关系。城市系统与外部区域存在着千丝万缕的关联则可以用四个主要方面来衡量：人口、资源、环境、经济，即PREE系统。这四个方面并不表现为城市独有的领域，但却是城市与生俱来、贯通城市整体、与区域共轭关联涨落的四个方面，构成城市系统与外部系统，包括不同尺度的外部系统更为广泛的联系。

对于城市这个复杂的巨系统，以及区域人口、资源、环境、经济（PREE）的众多子系统，每个子系统、子子系统都有着自己的各不相同的运行目标、方向、路径和效果，正是由于这种错综复杂的交织和相互制约，城市及区域的协同发展才显得格外重要。如何从协同发展的角度来分析城镇区域众多的要素，如何来协调各个系统各不相同的涨落过程，尤其是采用定量分析的手段来测度城镇区域发展过程的涨落，正成为科学制定城镇区域协同发展战略的关键问题。

今天从互联网、社会关系网络到城市各类网络，网络已成为城市生产和社会生活中不可或缺的部分。城市网络日趋强大，对城市原有形态的分割和整合，对城市原有结构体系和运行模式的消解等作用日趋明显，正成为城市研究中的热点领域。如何研究网络体系的功能以及与城市经济、社会生活的关联机制，研究城市网络体系与城镇区域网之间的结构、特征和演替，定量分析城市网络及城镇区域网络的涨落，成为城市学关注的重点。

在经济社会发展过程中，要实现生态化、低碳化和可持续，必须在城市或行业（产业）内部实行循环经济，必须在城市整体层面和城镇区域层面，建立由诸多循环系统构成的超循环体系。城市及城镇区域的生态化、低碳化建设，是以城市中众多的自循环体系作为基本单元，以城市层面及城镇区域层面的耦合连接、有机发展作为超循环系统，旨在通过超循环理论中所揭示的物质能量循环流动规律来研究城市与区域的可持续发展。推进城市及城镇区域的整体协调发展，目的是实现低污染、低能耗、高效率、生态化、低碳化的可持续发展。

5.城市学研究的理论体系

城市学是以城市为研究对象的学科，城市自身的复杂性、动态性以及与外部诸多系统之间的关联耦合及涨落机制，决定了城市学必需是以复杂性研究为内核的研究体系，是人文科学与自然科学交融的综合性学科。

根据我国高等教育的学科分类，与城市学相关的学科共有20多个大类、60余个学科方向。其中，哲学、经济学、社会学等文科学科共29项；地理学、生物学、建筑学等理工科学科共30余项，构成城市学学科庞大的相关学科基础（图1）。

城市学科体系是人居环境科学的一个重要的组成部分，城市学科作为多学科交织的庞大的学科体系，有其自身的研究领域。从狭义上讲，是城市的功能、结构、形态、文脉、生活、网络、营造、景观等八个方面，在城市地域中相互交织、融为一体；从广义上讲，城市是人类社会的延伸，是人类社会发展过程中某些阶段中的重要组成部分，也是人类社会生活和社会组织赖以生存的载体，是区域中人口、资源、环境、经济等聚集的、动态涨落和关联耦合的发展主体。

如果说城市内禀的八个方面是城市研究的构成框架，那么城市系统与外部区域存在着千丝万缕的关联则可以用四个主要方面来衡量：①人口；②资源；③环境；④经济。这四个方面并不表现为城市独有的领域，但却是城市与生俱来、贯通城市整体、与区域共轭关联涨落的四个方面，构成城市系统与外部系统，包括不同尺度的外部系统更为广泛的联系（图2）。

二、城乡规划管理转型理论基础

（一）城乡规划管理转型的内涵：从发展蓝图到公共政策

规划即进行比较全面、长远的发展计划，是对未来整体性、长期性、基本性问题的思考、前瞻和设计未来整套行动方案。城市规划是建设城市和管理城市的基本依据，是实现城市经济和社会发展目标的重要手段，关系城市的各行各业，协调城市各方面的发展，统筹城市空间布局、土地利用、重大设施建设等诸多方面。

英国《简明不列颠百科全书》认为，城市规划是为了实现社会和经济方面的合理目标，对城市的建筑物、街道、公园、公用设施，以及城市物质环境所作的安排，是为塑造或改善城市环境而进行的一种社会活动、一项政府职能，或一门专业技术，或是三者的融合。

我国的《辞海》将城市规划注释为：城镇各项建设发展的综合性规划，它包括拟定城市发展的性质、人口规模和用地范围，研究居住、道路、广场、交通运输、公用设施和文教、环境卫生、商业服务设施，以及园林绿化等的建设规模、标准和布局，通过规划与设计，使城镇建设发展经济、合理创造有利生产、方便生活、环境美好、卫生（安全）的条件。

根据《中华人民共和国城市规划法》城市规划的定义为：城市规划是指城市人民政府为了实现一定时期内城市经济社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设的综合部署和具体安排[3]。

根据《中华人民共和国城乡规划法》第四条第一款：制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要[4]。

从《城市规划法》到《城乡规划法》的转变并不只是法律管理范围的扩大，关键在于内涵的深刻变化：从直指城市发展的各项建设管理，到能够调控各项资源、保护生态环境、维护社会公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策。这种内涵的深刻变化并没有立即在政府管理政策、城乡规划学科等相关领域引起迅速的调整和变化，究其原因，主要在于城市系统太复杂，涉及社会经济的方方面面，同时城市的规划、建设和管理缺少科学依据充分、发展规律和发展方向明确的理论和方法。

（二）深化城乡规划建设管理的政策引领

2016年2月6日，中共中央、国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》颁布，要求深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，认识、尊重、顺应城市发展规律，更好发挥法治的引领和规范作用，依法规划、建设和管理城市，贯彻“适用、经济、绿色、美观”的建筑方针，着力转变城市发展方式，着力塑造城市特色风貌，着力提升城市环境质量，着力创新城市管理服务，走出一条中国特色城市发展道路。

在中央的上述要求中，“认识、尊重、顺应城市发展规律”成为进一步加强城市规划建设管理工作的重要环节。什么是规律？规律是客观事物发展过程中事物本身所固有的、深藏于现象背后并决定或支配现象的内在的本质。城市学的目标就是探讨城市发展的规律。城市作为一个复杂的巨系统，其发展过程中所固有的、深藏于现象背后并决定或支配现象的内在的本质并不是简单的某个定律。城市系统是劳动力、资本、各类经济、生活基础设施高度聚集，人流、资金流、物资流、能量流、信息流高度交汇，子系统繁多的多维度、多结构、多层次、多要素间关联关系高度繁杂的开放的复杂巨系统。现代城市的复杂性决定了城市管理工作的复杂性。

面对目前国家加强城市规划建设管理工作的要求，从顶层设计层面已经给出引领城乡规划从旧定义向新内涵转型的政策引领，目前所亟需的是城市的规划、建设和管理需要有一个科学依据充分、发展目标明确的理论和方法。

（三）建立广泛的城市科学视野，构建以复杂性为核心的城市管理理论基础

城市管理是指以城市这个开放、复杂的巨系统为对象，以城市基本信息流为基础，运用决策、计划、组织、指挥等一系列机制，采用法律、经济、行政、技术等手段，通过政府、市场与社会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为[5]。

陈小华认为，城市管理是一个多学科协同研究城市的学科群，当兼具社会科学和自然科学两大学科群的特征，未来的城市管理研究主要在于开展城市管理的跨学科研究，发展符合中国实践的城市管理理论[6]。姜杰等认为，目前，城市管理学研究日益陷入学科泛化与散漫化状态，城市管理学理论框架和学科知识体系的构建迫切要求强化基础理论研究[7]。

按照钱学森对城市学的学科定位及学科发展目标，城市学是研究城市发展、变化和运行规律的基础理论，是人居科学与城乡规划学之间的中间学科，是从系统科学的视角把握城市科学的体系、脉络、规律的学问，为城市规划、建设、管理等提供了理论基础，对于城市管理者分析城市矛盾，掌握城市功能和特色，制定科学的发展战略和方针，确立城市与区域的关联，提供了广阔的学术视野，具有特别重要的意义。

现代城市的复杂性决定了城市管理工作的复杂性。城市管理的复杂性要求管理者必须具备广泛的城市科学视野，只有认识和了解以“复杂性”为核心的城市发展的规律性，才能尊重、顺应城市发展规律，才能按照中央要求，做好城市规划建设管理工作。

三、结语

城市规划建设管理是城市规划编制、审批和实施等管理工作的统称，从广义上讲，是运用决策、组织等一系列机制，采用法律、技术等手段，是确定城市发展目标、实施建设过程、保障城市正常运行的管理工作；从本质上讲，城市规划建设管理就是城市社会的管理，就是对城市规划建设主体的人的管理，如何在管理中调动利益相关者的作用是至关重要的。

从城市规划建设管理主体多元化的理念出发，城市规划建设管理的主体包括政府（包括各级政府、各城市管理相关部门），各个建设单位（包括市场经济的各个主体）和广大市民（包括社区、民间组织、媒体和学术机构等），应重视城市规划建设管理各能动主体的参与，通过认识、尊重、顺应城市发展规律，构建城市规划建设管理的新模式。

参考文献：

[1] 鲍世行、顾孟潮，杰出科学家钱学森论：城市学与山水城市，中国建筑工业出版社，1996.

[2] 鲍世行、钱学森建筑科学书信手迹，国防工业出版社，2013.7，P100

[3]中华人民共和国城市规划法.全国人民代表大会常务委员会.1989-12-26颁布. 主席令7届第23号

[4] 中华人民共和国城乡规划法.中华人民共和国主席令第七十四号.2008年1月1日起施行

[5] http：//baike.so.com/doc/906392-958016.html

[6]陈小华. 城市管理的理论渊源：比较与启示[J]. 理论界，2011，01：159-161.

[7] 姜杰、张新亮、司南.城市管理学科发展的基础性问题分析[J].中国行政管理.2014.03：69-73

（责任编辑：李静敏）