水资源“农转非”监控管理研究

胡继连　仇相玮

(山东农业大学 经济管理学院，山东 泰安　271001)



水资源“农转非”监控管理研究

胡继连仇相玮

(山东农业大学 经济管理学院，山东 泰安271001)

农业用水总量的下降与水资源的“农转非”有关，原来配置给农业的用水指标，以各种方式转换成非农业用水，进入了工业或城市生活领域。数据分析表明，我国的水资源“农转非”缺乏监管、秩序混乱，有影响农业生产的潜在风险。建议从界定农业用水初始水权入手，对水资源“农转非”的数量、程序以及经济补偿等方面加强监管：对农业用水初始水权进行清晰界定；开展水资源“农转非”数量测算与统计；对水资源“农转非”的规模和速度进行管控；对水资源“农转非”运作程序进行监管；对水资源“农转非”进行经济补偿。

水资源“农转非”；要素替代；节约用水；监控管理

一、问题的提出与研究假说

新中国成立以来，全国大兴农田水利，发展灌溉农业。1949-1997年，全国农田有效灌溉面积从1593.33万公顷增加到了52268.76万公顷，农业用水总量从1001亿立方米增加到了4199亿立方米。农业用水的不断供给，有力地支持了农业发展。1949-1997年，全国粮食产量从11318万吨增加到了49417万吨。*见《中国农业年鉴》(1980-1998)。然而，从1998年开始，全国农业用水总量出现下降，并且连续十数年，几乎年年递减。到2014年，农业用水总量已经下降到了3870.3亿立方米。*见《2014年全国水利发展统计公报》。农业用水总量的下降与水资源的“农转非”有关，原来配置给农业的用水指标，以各种方式转换成非农业用水，进入了工业或城市生活领域。据有关专家预测，水资源“农转非”的过程还将继续下去，到2050年，全国将有3427亿立方米水资源要从农业用途转化为工业生产、城市生活及生态用途。*姜文来：《中国21世纪水资源安全对策研究》，《中国水利报》2000年7月15日，第3版。

水资源“农转非”满足了非农经济发展和城市居民生活改善的需要，提高了水资源利用的经济价值。*姜东晖、胡继连：《对水资源“农转非”现象的经济学分析》，《中国农业资源与区划》2008年第3期。但是，越来越多的水资源不断地由农业用途转向非农业用途，对农业特别是粮食生产是否具有影响、是否威胁粮食安全，却需要认真地评估和谨慎对待。从表面上看，农业用水总量从1997年的4199亿立方米(占比75.5%)下降到2008年的3620亿立方米(占比62.1%)，而同期的粮食总产量从49417万吨增加到了52850万吨，*见《国民经济和社会发展统计公报》(2008)。两者之间并不存在正相关关系，相反，却是负相关关系，即“农业用水量减少，粮食总产量提高”。的确，在此之前就有研究指出，水资源“农转非”没有明显地减少粮食生产。但我们要看到，这主要是其他非水资源特别是农业节水技术、优质种子和肥料技术不断进步和追加投入的结果，这些因素所增加的粮食产量掩盖和抵补了水资源“农转非”所减少的粮食产量。*姜文来：《中国21世纪水资源安全对策研究》，《中国水利报》2000年7月15日，第3版。

1994年，美国人莱斯特·布朗在《谁来养活中国》的研究报告中，曾以水资源稀缺且不断“农转非”作为主要依据之一，质疑我国的粮食生产能力，并因此而引发了“中国威胁论”的泛起。布朗在其研究报告中指出，“(在耕地减少的)同时，农业灌溉用水也正在大幅度地向非农使用转移。在一个耕地需要灌溉的国家，这是一个尖锐的问题，……正在降低粮食产量的增长。”*莱斯特·布朗：《谁来养活中国》(中译稿)，《中国农村经济》2004年第9期。1998年，布朗又一次更加明确地指出，“(中国)飞速发展的城市化和工业化正在耗用越来越多的水资源，……而在农业与非农业之间激烈的用水争夺战中，农业必然是输的一方。……中国农业灌溉水供给的急剧减少，向世界粮食市场的安全提出了日益严峻的挑战。……中国的水资源短缺将影响世界粮食安全。”*莱斯特·布朗：《中国的水资源短缺将影响世界粮食安全》(中译稿)，《中国农村经济》1998年第7期。时至今日，布朗的质疑已经被我国粮食产量不断增长的事实所否定。但是，如果水资源稀缺且不断“农转非”的格局长此下去，更进一步说，如果水资源“农转非”的进程还会不断加快，则“布朗预言”是否会变成现实？我们确实应该有所警惕。中国工程院院士、中国农业大学中国农业水问题研究中心主任康绍忠认为，缓解水资源短缺迫切需要降低农业灌溉用水量，然而盲目减少灌溉用水量将导致地区粮食生产能力下降，甚至威胁国家粮食安全。*秦志伟：《水资源告急，农业命脉伤不起》，《中国科学报》2015年3月18日。

水土资源是农业生产最为重要的两种资源要素。早在上世纪80年代，我国也曾出现了土地资源急剧“农转非”的现象，对此，国家果断采取了严格的监控管理措施，划定了“耕地红线”，有效地保护了农业生产力。对于水资源“农转非”的监控管理是否也可以从中受到启发？

从经济学的角度看，水资源“农转非”的过程实际上是一个要素替代过程：一系列的非水要素(主要是节水要素)不断增加投入，从农业生产过程中替代出一定量的水资源(表现为农业节水)。这一过程可以用生产可能性曲线做一个形象表达(见图1)。

图1　水资源“农转非”的要素替代关系

在图1中，L线为等产量线，W为水资源投入量，T代表各类非水资源投入的集合。当水资源投入量沿着等产量曲线减少的时候，为了保障既定的产量水平，非水资源T的投入量就需要不断增加。换句话说，增加T1-T2=ΔT的非水资源投入，就能替代和节约出W1-W2=ΔW的水资源量。ΔW与ΔT之比为两种资源的边际替代率，该边际替代率具有边际递减趋势。

根据图1的资源要素替代原理，我们对水资源“农转非”的监控管理提出如下假说：(1)水资源“农转非”应该以非水资源的追加投入为前提，否则应予控制。水资源“农转非”不能侵占正常的农业生产用水，只能转换非水资源追加投入而替代出来的水，即农业“节余水”。没有追加非水资源投入和采取农业节水措施就贸然转移农业生产用水，必然会对农业生产造成不良影响。(2)水资源“农转非”的数量和速度不能超过农业节水的数量和速度，否则应予控制。(3)水资源“农转非”存在底线，当非水资源对水资源的边际替代率达到零的时候，水资源“农转非”应该禁止。对于最后一点，已有学者提出过水资源“农转非”红线制度：“水作为生产粮食的命脉，有必要像严格保护耕地那样保护农业用水，划定农业用水红线是现实和未来的需求；所谓农业用水红线是指为了保障国家农产品安全所需要的最低农业用水的数量，划定农业用水红线具有迫切性。”*姜文来：《建立农业用水红线制度，确保国家粮食安全》，《人民网》2012-03-22。

二、水资源“农转非”的历史评价

(一)我国水资源“农转非”的历史规模

近年来，我国水资源“农转非”的数量到底是多少，各种统计年鉴并没有详细的记载，我们只能进行估算。估算办法是：以农业用水量的历史峰值作为农业基本需水量(之前因为农业用水量逐年增加，应该认为不存在水资源“农转非”现象，之后的农业用水量逐年减少，明显地是把一部分农业用水转移走了)，其他年份与之相比，减少的部分就可以视为转移到非农业部门的水资源数量。根据历史统计，1997年是我国农业用水的峰值年，该年度的农业用水量为4199亿立方米，以后逐年与之对比，水资源“农转非”的估算结果(见表1)。

表1　我国水资源“农转非”的历史规模

资料来源：农业用水量数据来源于《中国水资源公报》(2000-2014)。

(二)我国农业节水的历史规模

我国长期重视发展节水灌溉，通过输水渠系整修、采用节水灌溉技术、调整农作物种植结构、改进灌溉管理等，促进了农业节水。但是，受多方面因素的综合影响，全国缺乏农业节水数量的测算统计，本文只好自己测算。

测算全国的农业节水数量并非一件容易的事情，也缺乏清晰的依据数据。经多方查询，我们从水利部门的相关文献中找到了几个典型年度“农用水资源有效利用系数”的数字(2000年为0.43、2005年为.045、2010年为0.50)，并试图以此来测算近年来全国农业节水的数量。测算方法是：用两个时期农用水资源有效利用系数的差乘以基期的农业用水总量，得出当期的农用水节约量。初步测算结果(A)(见表2)。

表2　我国农业节水的历史规模(A)

资料来源：农业用水量数据来源于《中国水资源公报》(2000-2014)。

要想测算其他年份和时期的农业节水量，就必须测算出其他年份和时期的农用水资源有效利用系数。对此，我们参照历年节水灌溉面积变动趋势进行测算，因为农用水资源有效利用系数，实际上是节水灌溉发展情况的又一反映。也就是说，农用水资源有效利用系数与节水灌溉面积之间，应该具有一种非常紧密的正相关关系。通过对农业节水灌溉面积统计数字的轨迹描绘，我们发现，2000-2012年全国节水灌溉面积基本上是线性递增的(见图2)，2013年有所下降，2014年又有回升。为此，我们判定全国农用水资源有效利用系数的变动在2000-2012年也是线性递增的，2013年接近并略低于2010年，2014年接近并略低于2011年，具体推算结果(见表3)。

图2　全国节水灌溉面积变动趋势(2000-2014)

年份节水灌溉面积(103ha)已知年份的农用水有效利用系数推算年份的农用水有效利用系数200016388．860．430-200117446．380．434200218627．050．438200319442．800．442200420346．230．446200521338．150．450-200622425．960．460200723489．460．470200824435．520．480200925755．110．490201027313．870．500-201129179．470．510201231216．700．520201327108．600．500201429019．000．510

数据来源：《中国水利统计年鉴》(2012-2014)。

借助表3中农用水资源有效利用系数和历年的农业用水量数据，可以测算出我国历年的农业节水量(B)(见表4)。

表4　我国农业节水的历史规模(B)

资料来源：农业用水量数据来源于《中国水资源公报》(2000-2014)。

(三)水资源“农转非”历史进程评价结果

对水资源“农转非”历史进程的评价，主要是判断其转移数量是否适度。按照前文阐释的资源要素替代原理(见图1)，如果水资源“农转非”的数量大幅度超过了当年农业节水的数量，就是转移了“过头水”，会对农业生产造成不利影响；如果水资源“农转非”的数量远远小于当年农业节水的数量，说明在农业领域有“闲置水”，既没有被农业利用也没有被非农部门利用。最佳的状态应当是，水资源“农转非”的数量与当年的农业节水量相近或相等。我们通过2000年以来水资源“农转非”与农业节水量的对比关系观察(见表5)。

表5　我国水资源“农转非”与农业节水量的历史对比

资料来源：农业用水量数据来源于《中国水资源公报》(2000-2014)。

根据表5的数据分析，在2000年以来的15年中，只有2010年的水资源“农转非”是相对适度的，其他年份都存在巨大偏差，特别是2000年和2003年，水资源“农转非”的数量超过当年农业节水数量的20多倍(按照表5数据推算，2000年的农业节水量大约在15亿立方米左右)。总之，在2000年以来的15年里，我国水资源“农转非”是一个比较随意和杂乱无章的过程(见图3)。多数年份里没有很好地遵循资源要素替代原理，实际上造成了资源误置和水资源的巨大浪费，水资源在全社会的配置效率不高。

图3　水资源“农转非”与农业节水量的对比关系

三、加强水资源“农转非”监管的建议

造成我国水资源“农转非”乱象横生的原因是什么？数据显示，我国的节水灌溉在稳步发展，农业水资源有效利用系数在稳步提高，水资源“农转非”与农业节水量之间的不协调，只能来自于“农转非”一方。仔细分析下来，我们认为对水资源“农转非”缺乏监管应该是主要原因。为此，本文建议从界定农业用水初始水权入手，对水资源“农转非”的数量、程序以及经济补偿等方面进一步加大监管力度。

(一)对农业用水初始水权进行清晰界定

我国《水法》规定，一切水资源归国家所有。也就是说，水资源所有者只有一个，即国家。从这个角度说，国民经济各用水部门和单位从国家这口“大锅”里取水用水，不存在所有权的分歧和冲突问题。但是，水资源使用权是一种分属不同部门或单位的用益物权，谁使用谁受益，这就在不同的用水部门和单位之间产生了利益分歧，A部门或A单位占用了B部门或B单位的用水指标，就等于侵犯了B部门或B单位的经济权益。水资源“农转非”监管的基础性工作，应当是对农业用水初始水权进行界定，即通过科学测算，明确农业用水的初始数量。农业用水初始水权的界定要综合参考当年应灌溉面积、所采用的灌溉技术及该类灌溉技术下的灌水定额等因素进行确认，有时候甚至要综合考虑历史用水数量加以补充修正。

(二)开展水资源“农转非”数量测算与统计

本着先有农业节水、再有水资源“农转非”和水资源“农转非”不能侵占农业生产正常用水的原则，由国家有关部门根据农业节水灌溉的实际，测算各年度的农业节水量和可用于“农转非”的水资源数量，并与当年的水资源“农转非”数量进行对比，以此确定当年的水资源“农转非”在数量上是否适度。考虑到国家层面的测算可能会流于粗放，建议采取水资源“农转非”逐级测算并汇总上报的统计制度，先由县级机构测算汇总本县域的农业节水和水资源“农转非”情况，再逐级汇总至国家层面，形成全国的监测数据。大型水利项目(例如灌区、水库等)的水资源“农转非”还可以单独进行测算、统计、报告。

(三)对水资源“农转非”的规模和速度进行管控

根据水资源“农转非”年度检测结果，如果(某一地区、项目甚至是全国，下同)水资源“农转非”的规模和速度与农业节水的数量和速度总体相适应，则允许水资源“农转非”沿着当前的规模和速度继续进行下去；如果水资源“农转非”的规模和速度已经超过了农业节水的规模和速度，就要对水资源“农转非”的规模和速度提出预警；如果水资源“农转非”的规模和速度严重超过了农业节水的规模和速度，就要对水资源“农转非”进行强制性约束和管制。

(四)对水资源“农转非”运作程序进行监管

水资源“农转非”是水资源用途的重大转变，理应有一个规范的流转程序，防止水资源“农转非”的随意性和盲目性。参考和推广水利部黄河水利委员会2004年6月颁布的《黄河水权转换管理实施办法(试行)》中的有关规定，科学的水权转换即水资源“农转非”流转程序至少应该包括论证、申请、审核、实施等环节。任何大型的水资源“农转非”事项都应该进行可行性论证、向上级政府申请，由上级政府水利主管部门审核并报再上一级政府备案，所有程序齐备之后才可以进行实施。

(五)对水资源“农转非”进行经济补偿

如前所述，水资源“农转非”是水资源使用和收益权的转让，非农用水部门或单位应该对农业或农民给予必要的经济补偿，以期调动农业和非农业两个部门节约用水的积极性。实践中，经济补偿的案例也有，例如宁夏和内蒙古的黄河水权转换案例。非农用水单位对农业节水部门给予一定的节水投资补偿或水价补偿，但更多的水资源“农转非”还是政府平调，特别是一些原来以灌溉为主的大中型水库，仅凭政府的一纸公文，就能将水库的灌溉功能取消，而将水库整体转换为城市生活和工业水源。水资源“农转非”的经济补偿应该坚持“用水者补偿节水者”的基本原则，即谁用水谁补偿，谁节水谁受偿。水资源“农转非”的经济补偿标准，应该坚持抵偿农业节水投资或收回农业节水成本的原则。

(责任编辑：栾晓平)

2016-03-21

胡继连，男，山东农业大学经济管理学院教授、博士生导师。

本文系山东省自然科学基金资助项目(项目编号：ZR2012GM014)的部分研究成果。

F322

A

1003-4145[2016]10-0107-06

仇相玮，男，山东农业大学经济管理学院博士研究生。