森林资源产权残缺与产权边界界定分析

2016-11-01张黎明

兴义民族师范学院学报 2016年6期

关键词：外部性林农界定

张黎明

（兴义民族师范学院，贵州兴义 562400）

森林资源产权残缺与产权边界界定分析

张黎明

（兴义民族师范学院，贵州兴义 562400）

现代经济学已经认识到产权制度对经济效率和经济行为的影响作用。重点关注森林资源以全民所有和集体所有为依托的产权性质，在分析森林资源的产权属性后，提出目前中国森林资源的产权权属残缺，并进一步讨论这种产权残缺下如何实现生态公益的同时保证一定的经济效率。森林资源产权改革带来了经济效率的提升，但由于执行过程中地方政府和个人并非森林资源的实际所有者，因此在追求森林资源价值最大化的同时，可以不考虑全民和集体“委托人”的利益，有着为短期利益可以放弃长期收益的激励，这可以进一步解释森林资源开发过程中的各种现象。

森林资源；产权限制；产权残缺

Abstract:Modern economics has recognized the impact of property system on economic efficiency and economic behavior.This paper focuses on the nature ofpropertyrights offorest resources based on the ownership by the whole people and the collectives.After analyzing the property rights of forest resources,this paper puts forward the deficiencies of property right of forest resources in China and further discusses how to achieve the economic efficiency while ensuring ecological benefits.The main results are as follows:the reform offorest resources property has brought improvement of economic efficiency,but local governments and individuals are not the actual owners of forest resources,therefore,while maximizing the value of forest resources,there is the incentive to give up or ignore the long-term benefits of the collective"principal"and pursue the short-term interests,which can further explain a variety of phenomena in the process of developing forest resources.On the basis,this paper analyzes the factors affecting the definition of property right boundary,and puts forward the prospects.

Key words:forest resources;propertyright restriction;propertyright deficiencies;boundary

一、引言

森林资源短缺与对森林资源乱砍乱伐现象已经成为我国自然资源保护当中的一个突出问题。现存的森林资源产权制度安排是我国对森林资源开发利用失控的制度根源，森林产权界限不清是造成多年来我国森林资源配置效率低下、资源保护不力的内在原因。需要建立起高效、科学的森林资源产权制度，提升森林经营水平，促进我国森林资源的可持续发展。

产权理论的核心——产权明晰是资源有效配置的前提条件。正如巴泽尔所指出的，公共域的存在导致产权不能被完全的界定，收益也不能完全的获得，那么根据交易成本理论、产权公共域理论对森林资源产权限制和生态效益之间的边界分析就具有更深层次的理论意义和现实意义。我国各项生态工程实施后林地及林木产权的不完全性，造就了现有森林资源产权的特殊性，也促成了私人（主要是农户）参与提供公共物品（生态效益）的客观事实。显然，生态工程是具有正外部性的经济活动，而我国目前实施的生态补偿政策的实质就是要实现这种经济学理论基础下外部性的内部化。各项生态工程实施后所提供的生态效益属典型公共物品，且产权界定成本过于高昂的情况下，产权界定进程出现了渐进性和动态性的特点，也决定了林改实施过程中应该更多的考虑当地产权主体的真实感受，充分提升他们的话语权，也只有在充分尊重当地社区产权主体的利益的基础上才能实现中国现存和新造森林资源的可持续发展。

二、产权边界的模糊性

森林资源产权残缺与生态效益之间的界限很难确定，森林资源产品是私人品与公共品的合体，正如VerEecke（1999）认为的那样，现实里并不存在任何的客观标准作为划分公共品、私人品的合适依据，私人品可以被认为是具体的物体，但公共品是一个抽象的概念[1]。现实里纯粹的私人品和公共品较为少见，绝大部分的产品介于私人品与公共品之间，同一个物品可以同时是私人品和公共品。

森林资源的外部性特征导致了市场可能会出现“失灵”的现象，因此需要政府进行调控，科斯认为，如果存在正的交易成本，产权明晰是提升交易效率的有效途径，巴泽尔认为界定产权是需要成本的，可能会出现交易成本过大而无法明确产权的情况，因此产权实际上常常不可能界定清晰[2]。基于巴泽尔的分析可以发现，森林资源产权的外部性特征决定了无法明确界定产权（至少目前如此），也无法确定森林资源产权限制和生态效益之间的明确界限。

巴泽尔提出了产权公共域理论，认为商品属性的复杂性导致完全界定产权的代价高昂，基于经济的认识，产权界定和执行技术上的困难引起的交易费用使产权不可能得到充分的界定，那么也就无法确定产权的边界问题，并且无法确定的产权资源因此而留在了公共域中。可以认为，森林资源产权的明确界定和有效执行为产权主体的权益实现提供了保障，但现实情况是，产权界定和执行的成本高昂，足以抵消甚至是超过产权当事人的可能收益，“名义上属于私人产权的实际执行成本过高而无法保持其权利的排他性”[3]，公共域的存在会使得当事人设法攫取这些“租”[4]，一旦无法获得，那么可能的结果就是将“公共域”变窄或者消失，比如森林资源产权主体，无法获取相应的“租”，以政府为代表的外部性群体获取“租”的成本更低，出现了“搭便车”的行为，基于“理性行为”的角度，产权主体会降低公共域的空间，比如降低了林业经营的激励等或者乱砍滥伐林木等行为，但政府为代表的外部性群体为了实现相应的“租”，往往会采取行政约束的措施限制产权主体的各项权利，比如采伐限额管理制度的设计等。

森林资源不仅具有提供林产品（主要是木质林产品）获得直接生产性收益的能力、提供社会保障以及劳动享受等非生产性功能，还具有水源涵养、调节气候、防风固沙、保障生态安全等功能，上述功能的明显特征是“外部性”，对森林资源的间接使用价值、选择价值的计量存在技术上的困难，界定成本过高，森林资源产品的特点决定了私人品和公共品的合体，公共品会随着私人品的消耗而消失。

三、产权限制与产权残缺

法律对私有产权的限制，一方面是为了禁止对他物权侵害，另一方面还表现为以政府为代表的公共部门，为了保护公共利益与政治的需求为目的对私有产权进行限制，包括对私人使用权的权利束、收入享有权和自由转让权的限制。私有产权在权利实现的过程中并未对其他个体造成侵害，只是减少了可能的“搭便车”行为，比如，对森林资源产权限制的目的主要是为了实现生态和社会效益，但产权限制的直接后果是导致了产权主体的权利残缺。

产权残缺是指产权主体无法完全行使一种或者几种权利，进而导致产权主体无法实现权利所带来的全部利益现象，无法实现产权的“剩余索取权”，正如德姆塞茨所认为的，“产权的一个主要功能是引导人们实现将外部性较大地内在化的激励”，但正如上述分析，该功能的发挥是以产权明晰为前提的，但其同时又强调，“国家有一种特殊的权利，它可以对私人所有权的权利束施加限制”，认为“权利之所以常常变得残缺，是因为一些代理者(如国家)获得了允许其他人改变所有制安排的权利。对废除部分私有权束的控制已被安排给了国家，或已由国家来承担[5]”。因此，产权残缺是由于外部性的力量（特别是政府）加以约束而导致，政府往往会基于公共的利益或者政治的利益而对私人的产权进行约束，对私权进行干预进行限制私人产权行为[6]。卡塞尔和阿尔钦在研究了行为与权利残缺之间可能遵循的相互关系，行为是导致权利残缺的原因；德姆塞茨的产权残缺和巴泽尔的产权公共域可以认为是两种不同思想的表达，可以归结为产权的稀释[7][8]，只是德姆塞茨认为产权稀释主要表现为“完整的产权权利书里有一部分权利被删除”。

因为外部利益的诉求，所以会对产权进行限制或者约束，从而出现产权残缺的现象，直接的后果是产权主体无法获得产权收益，不能有效实现“剩余索取权”，出现了“利益受损”，本质在于正的交易费用的存在从而导致产权界定的困难，或者即使能够进行产权界定但是由于外部力量的强制而导致产权的权利束如所有权、占有权、使用权、支配权等一项或多项权利不能完全行使，产权权利束的不完整导致了收益权无法完全实现，产权主体不能得到全部的收益，因而出现利益受损。其次，产权残缺的另一个原因是实现产权收益的风险性，比如在交易过程中需要发生各种费用，如信息费用、监督费用等，交易费用的存在导致利益补偿过程中存在这个补偿成本，如果补偿成本过大，那也就意味着收益降低，受损者会放弃补偿的要求，在森林资源提供的过程中，由于无法确定受益主体和标准，那么产权主体的受益补偿无法实现，而不得不放弃，因此，可以认为，产权残缺是造成利益受损的根本原因。由于交易费用的存在和技术上的不完善，产权残缺是客观存在的事实。

产权残缺导致了收入分配的扭曲。外部力量的限制、技术的不完善都直接导致了产权残缺的出现，防范产权主体的利益受损，最重要的就是建立防止产权残缺的机制，建立起可行的产权保护机制，通过降低个人保护产权的成本，提升“剩余索取权”的可能性，比如对相关产权保护的法律法规，充分尊重产权主体的传统行为、提升制度的执行力度等措施来降低产权残缺的程度。当然，市场是降低产权残缺程度，实现产权明晰的手段，因此，充分发挥市场机制的作用也是有效改善产权资源配置的有效途径。

四、森林资源产权限制和残缺分析

产权明晰是促进林业发展的前提，2003年，中央政府进行了以“确权发证”为核心的南方集体林产权制度改革，目的是明晰和确定森林资源产权主体的权利束，通过发放林权证的形式，从法律上保障林农的权利；但问题是，森林资源的固有特点导致部分权利内化较为困难，林农提供了生态等公共品，却无法获得收益，森林资源产权的特点导致林农权利与生态目标之间会出现较大的矛盾，森林资源产权与森林生态管理之间紧密联系的特点决定了林农权利不可能得到完全的实现，与林农的权利相比，外部性的生态可能更加重要，政府采取划定生态公益林的办法来提供生态产品，重新对林农权利进行约束。

对于森林资源产权主体（林农或者其他个体，非国家）来说，简单的通过行政手段期望能够改善林业经营水平的愿望似乎太过于单纯，由于无法确定政府、林农之间的权利与义务的划分，只能对林业生产进行行政命令控制（从行政上对林业经营主体进行了最大幅度的约束），通过外部条件对森林资源产权主体的权利进行约束与限制，得到的结果是对林农权利的侵犯与林农经营积极性水平的大幅度降低

这一轮集体林权改革的相关政策规定，原来属于集体的林地、林木承包给个人所有，承包人在一定期限内对其拥有占有、使用、收益和有条件的处分的权利，这是政府对林农做出的承诺。自从建国以来政府已经做出过多次类似的承诺，但持续时间都很短暂，对林农并未遵守其许下的承诺。建国后几次林业产权调整过程中，产权归属、产权权力束安排如下所示：

1951年时期，产权由个人所有，并由个人经营，利益归个人所有，此时林农拥有完整产权；

1955年时期，产权归个人所有，但是参与合作社统一经营，利益由个人与合作社分成，此时林农完全产权中收益权与处置权受限；

1956年时期，产权归合作社集体所有，并进行合作社经营产生的利益归合作社所有，个人年终仅获林木折价款，此时林农不具有私人产权；

1958年时期，产权归人民公社集体所有，并由集体经营，最后所得收益归集体所有，林农私人产权缺失；

1962年时期，产权进行分配，按集体持有80%～95%，个人持有5%～20%实施，经营过程允许由集体经营和个人经营相结合进行，最终取得收益按集体和个人产权比例进行分配，此时林农拥有一部分私人产权；

1978～80年代初，产权归集体所有，以家庭经营为主，获得经营收益按比例分成或林农向集体缴纳固定租金，此时林农拥有私人产权中的经营权、处置权和部分收益权；

1987～20世纪末，开始进行多种产权模式，允许家庭经营、股份经营、联营等多种经营形式并存，获得收益按既定比例进行分成或股份分成，林农的经营权和处置权有所提高，收益权仍有所限制[12]；

2003年至今，开始的新一轮林权改革，以明晰产权，放活经营权，落实处置权，保障收益权为目标，力图使林农产权完整，允许家庭经营、股份经营、联营等多种经营形式并存，获得收益归经营者所有，理想结果应该是林农有完全产权束，可是实际中处置权和收益权仍然受限。

政策实施或者说经济效益可持续的的一个重要前提就是要保持连续性和稳定性，集体林产权的频繁变化不可避免地使集体林经营主体形成强烈的短期经营机制，在以上几次林业产权调整过程中，就曾出现过数次林农“抢夺式”乱砍滥伐的情况。另外由于林业自身投资收益周期长，受自然灾害及市场价格影响较大的的特点，林农对林业的投资经营本来就持很慎重的态度，产权的频繁变化更降低了他们对目前集体林权改革政策的信任度，严重降低了作为他们政策对象参与林改的积极性，更多地采用观望或不作为的态度，从根本上增加了这次集体林产权改革的交易成本。

从产权权利束的角度看，各项权能互为前提，相互关联。交易成本的存在以及地方政府在执行集体林权改革政策时的逆向选择和道德风险[13]等诸多外在因素决定了林地、林木产权的残缺。林地资源被赋予了更多的职能，既是生产要素，又承担着公共品供给的职能，林地资源是森林资源的重要组成部分，是林业发展的物质基础，提供了林业资源发展潜力的重要信息，张五常认为，完整产权的基本界定包括使用权、收益权和基本转让权。但从现实来看，但从南方集体林地、林木产权现状来看，出现了基层政府干预过度、采伐限额限制林地流转、林地价格转让偏低、林木的交易权受到限制，甚至剥夺，比如现行的采伐许可证制度及禁伐管制制度等问题。

森林资源产权残缺现象的出现，究其原因，现行的森林资源权属制度安排以及低效率的运行模式，从权属的角度看，所有者与经营管理者分类，直接造成了经营管理者的短期行为，出现了森林资源的破坏现象；其次，为了实现森林资源的生态功能而对现行的森林权属施加了诸多限制，直接导致了森林资源权利行使和流转的成本，较高的交易成本挤压了预期利益[9]。

五、森林资源产权边界的确定

巴泽尔的公共域理论说明了产权存在模糊性，并不能得到完全明晰的界定，但是，公共域的缩小实质上是产权明晰界定的渐进表现过程，并且在产权得到再次界定之后又出现了新的公共域，也表现出了产权界定过程中的动态性特征，产权的再次界定形成了新的均衡，此时的均衡条件是寻求公共域内资源价值的成本大于公共域内任何一项权利的价值，此时产权主体并无动力去界定新的产权。制度环境的变化使得产权主体获取新的利益的可能性增加，激励着产权主体产生新的产权需求。正如张五常基于微观角度的分析，认为租值的争夺形成了产权[10]，德姆塞茨从宏观的角度认为，既然产权提供了外部性的受益和受损内部化的功能，那么随着市场的发展，经济价值的变化等将会诱致新的产权。其指出，公共域资源价值的上升，产权相关者界定产权的动力会随之而上升，但前提是潜在的收益大于产权界定、执行的成本，也即交易费用，否则产权主体变无动力界定产权，通过减少供给等方式，降低产权主体的损失程度。但是，产权的界定需要正的成本，而且产权的界定成本往往是沉淀成本，因此，确定最优产权边界的标准是产权的边界成本和边界收益相等，这样方能使产权主体的总收益最大化。而最优产权边界的界定形成了新的制度均衡，随着市场的发展和技术的进步并不意味着公共域范围的缩小，很可能出现的结果是在最优产权边界之外又出现了新的公共域。如下图所示。

图1 森林资源产权与森林资源市场互动发展示意图

在森林资源产权界定确定的过程中，会受到很多因素的影响，具体如下：

技术进步能够有效降低交易成本，降低产权的排他费用，提升产权的质量，在原来制度环境下的“外部性”会由于技术而内化，从而影响公共物品和私人物品的边界。从技术的角度讲，如果技术测度的成本过高，由此而挤压了产权主体的利益空间，或者测度和核算的成本过高，也是导致外部性的原因。由于技术原因导致的外部性，会由于技术的改善而得以消除。

市场和技术的发展互为前提，正如图1所表达的，专业化和劳动分工提升了资源的价值，带来了潜在的可能性收益，促进了技术的发展，技术进步又能够将潜在的收益变为现实，市场过程内生的新技术不断的出现，资源价值的上升有促进了技术进步的速率，人们通过降低甚至消除排他成本的方式，对促进个公共物品的有效公共具有正向作用。

从全球森林管理的趋势看，1985年以来，呈现出分权化经营的趋势，个体、私人、社区经营的林地面积不断增加（FAO，2010），林业权属的转变从规模化的工业林业向私人、个体和社区的林业模式转变，也反映了个体对权利的渴求，在集权经营模式下，公共域的存在对个体产权的限制可能更为严重，也限制了个体林业经营的有效激励。在实践操作中，分权经营是森林经营管理权的下放，对中国的森林资源管理而言，应当明确的是，管理权的下放并不代表放任自流，森林资源的公共属性决定了私有化决不是权力下放的一种形式，环境部门应该在保证森林资源的生态效益的可持续性发展的前提下，确立森林利用的最低环境标准。同时在政策实施过程中，行政部门之间应该加强协调，减少部门之间利益博弈带来的负面影响，实现均衡效益。

国际上森林资源经营模式和发展的重大变化，林改政策实施后，取得了一定的成效。从统计数据看，截至2012年，集体林权改革面积达到1.80亿hm2，占各地纳入集体林权制度改革面积的99.05%；林权抵押贷款面积达到385.37万hm2，累计抵押贷款金额792.31亿元。纳入中央财政森林保险保费补贴总面积为9260万hm2；保险总金额6987亿元。（国家林业局，2013）

在经营过程中开展森林资源分类经营，囿于森林资源产权与森林生态管理的紧密关联性，历次森林资源产权制度的改革对生态管理产生了巨大的影响，产权设置与森林资源保护之间出现了较大的矛盾，历次产权制度改革追求的经济目标对森林资源的生态目标造成了较大的影响，最终出现了森林资源的经济、生态效率低下的局面，因此，在分权经营的基础上对森林资源进行分类管理是实现森林资源可持续发展的关键，实现森林资源的生态和经济目标双赢的产权格局。

继续完善使外部性内部化的措施之一的森林生态补偿机制，目前中国森林生态补偿的实践还主要集中在政府的狭义补偿与负补偿阶段，应该继续扩展为广义的补偿范围，包括税费、投资、贷款贴息、增加市场补偿手段等，从补偿的实施可能性看，前提是产权明晰，但在尊重个体、社区权益的基础上充分发动社区参与程度、生态宣传、提升森林生态产品的计量水平与客观评价等手段，促进森林生态补偿机制的完善。

六、结语

所有权残缺导致的直接后果就是贫困农户缺失了一项生计途径，与此同时国家机关也凭借其唯一地对合法暴力的垄断地位来改变了当时的产权安排，这就打破了制度经济学一贯强调的产权完整性。如果剥夺了产权完整性，必然会反向激励人们的行为，也会产生反向的经济绩效。在产权边界界定以达到产权完整过程中，应该以生态现代化理论、制度经济学理论为基础从政策的制定、执行等各方面去采取措施降低交易成本，提高集体林林权改革绩效，在今后的林改政策实施过程中如何节约交易成本，提高现有森林资源的生态效益以及经营者的经济效益显得尤为重要，需要进行进一步研究。

[1]Ver Eecke W, 1999,“Public goods:an ideal concept,”Journal of Socio-Economics,28（2）:139-156.

[2]巴泽尔.产权的经济分析[M].上海三联书店，1997.

[3]周其仁.公有制企业的性质[J].经济研究,2000（11）.

[4]汪丁丁.产权的经济学分析(中译本序)[M].上海:上海三联书店,1997.

[5]科斯,阿尔钦,德姆塞茨,等.财产权利与制度变迁[M].上海:上海三联书店,1995.

[6]斯韦托扎尔·平乔维奇.产权经济学[M].北京:经济科学出版社,2000.

[7]罗必良.新制度经济学［M］.太原:山西经济出版社，2006:332．

[8]韩江波.产权稀释、公共领域与租值消散理论分析框架构建:中国农地产权[8]制度变迁解新[J].现代财经（天津财经大学学报)，2012，（1）:69－78．

[9]刘璨，李周等.我国集体林产权制度演化及绩效研究进展[J]林业经济，2015（02）：3-12.

[10]张五常.经济解释[M].商务印书馆，2001.

[11]柯武刚，史漫飞.制度经济学:社会秩序与公共政策[M].韩朝华，译.北京:商务印书馆，2000.

[12]刘璨,吕金芝,王礼权,等.集体林产权制度分析——安排、变迁与绩效[J].林业经济,2006,(11).