简谈文化市场执法体制演变

姜辉

中图分类号：F270 文献标识：A 文章编号：1674-1145（2016）08-000-02

摘 要 文化市场管理是放在的系统工程，随着改革开放的发展，文化市场也高速发展起来，文化市场管理由弱到强、从无到有，文化市场的管理体制也在变化，从多头管理，到牵头管理，到综合执法，既有党中央国务院的高度重视，也体现了各级文化部门依法行政，特别是作为县级文化市场执法，体制的演变反应了文化市场管理的艰难，既要执行有关不合理的政策，又要确保一方净土，所以说文化体制十分重要，经过全体上下的努力，才有今天文化市场经营、管理好的环境，下一步的综合行政执法体制改革，必将推动依法行政高效、统一、简政，切实增强政府治理能力和社会管理水平。

关键词 文化市场 管理主体 演变过程 促进发展

在我国，文化市场可以划分为娱乐市场、演出市场、音像市场、网络文化市场、电影市场、书刊市场、艺术品市场、文物市场等多种类型，主要涉及文化、文物、新闻出版和广播电影电视等。文化市场的管理基本上就是对文化经营活动进行日常监督、检查和处理违法行为，通过打击违法的，抵制庸俗的，允许无害的，保护合法的，提倡高雅的，确保文化市场的健康、繁荣、有序。经过20多年的改革开放，文化市场管理机构和队伍从无到有，从少到多，从简到繁，现在已经形成了规范有序的管理体制，而且已经纳入到综合行政执法体系，成为政府依法行政的重要部门。我从事文化市场基层管理工作近27年，对文化市场的管理体制的演变有深刻的认识，下面结合工作实际，谈一谈县级文化市场的综合执法体制的演变对文化市场发展的影响。

一、文化市场多头管理体制

文化市场是随着改革开放发展起来的，在九十年代初期范围较小，主要是电子游戏经营、歌舞厅、书报刊经营、印刷业、录像厅、磁带和唱片经营，但是文化市场十分混乱，利用电子游戏机赌博时有发生、淫秽色情出版物屡禁不止、放映淫秽色情录像活动层出不穷、盗印非法出版物的印刷厂遍地都是，毒害青少年的口袋书充斥校园，文化市场基本上无人管理，混乱的文化市场引起党中央、国务院的高度重视，下发文件要求各地成立机构，对文化市场进行管理。1987年8月，根据国务院有关文件规定，以我们滕州市（县级市）为例，成立了“滕州市文化市场管理领导小组”，由市委副书记任组长、市委常委宣传部长和分管文化的副市长任副组长，宣传部、文化、广电、新华书店、公安、工商、交通等部门为成员，下设办公室，文化局长兼任办公室主任，成员单位有文化、公安、工商和新华书店等，具体工作人员为文化局文艺科、公安局治安科、工商局市场科、新华书店业务科人员，负责文化市场日常监管。当时有一句话“上面三国鼎立，下面八国联军”，是指省、市级是文化、广电和新闻出版分工管理，县级五花八门，管理机构混乱，特别是多头管理，职责不明确，不利于文化市场的发展。1990年8月《山东省文化市场管理条例》出台，这是我省的第一个关于文化市场的地方性法规，明确文化市场经营活动包括：文化娱乐经营；音像制品的出版、制作、复录、发行、放映、销售和租赁；书刊的出版、印刷、发行、销售和租赁；其他营业性文化活动。一直到2000年，文化市场管理主要就是管理以上几个市场，《山东省文化市场管理条例》对文化市场管理的职责也进行了分工明确：（一）文化部门负责文化娱乐和文化系统的音像制品经营活动以及其他营业性文化活动的管理；（二）广播电视行政部门负责广播电视系统和社会的音像制品经营活动的管理；（三）新闻出版行政部门负责音像出版、复录、发行单位的审批和书刊经营活动的管理。未设新闻出版部门的县（市、区），由文化部门根据上级文化和新闻出版行政部门的要求，做好书刊市场的管理工作；（四）工商、税务、公安行政部门除负责文化市场经营的登记发照、税务征收、场所治安管理外，协同文化、广播电视、新闻出版行政部门对文化市场经营活动实施监督检查。山东省明确了文化、广电和新闻出版管理部门的分工，当时很有积极的意义，对文化市场管理起到了促进作用，1990年，滕州市文化局成立文化市场管理科，编制3人，具体负责文化市场行政监管，滕州市文化市场管理领导小组成为议事机构，办公室成为协调机构，新华书店退出管理职能，文化市场的管理部门主要有文化、广电、公安和工商，依法行政开始纳入法制化轨道，文化市场多头管理的混乱局面仍然存在，但是局面有了明显好转。为了贯彻《山东省文化市场管理条例》，山东省的县级基本上成立了“文化市场管理办公室”，由文化局牵头，局长任办公室主任，文化、广电、公安、工商分管负责人为成员，具体负责文化市场管理，文化局设立“文化市场管理科（室）”，这种模式到九十年代末期。文化市场管理部门的具体职责：（一）贯彻执行国家有关法律、法规和政策；（二）按职责分工指导和监督、检查文化市场经营活动；（三）按职责分工办理文化市场管理的有关事项；（四）负责文化市场管理人员的培训、考核；（五）对违反文化市场管理规定的行为依法进行查处。

二、文化市场牵头管理体制

随着社会主义市场经济的发展，文化市场也经过了快速发展，市场活跃，门类齐全，逐步形成文化产业的重要力量，原来的管理体制制约了文化市场的发展，1993年，国务院规定由文化部归口管理全国文化市场，1994年文化部颁布《文化市场稽查暂行办法》，要求各地建立文化市场稽查机构，并规定地方各级文化行政管理部门根据省级要求确定的分工负责文化市场稽查工作，1996年《中华人民共和国行政处罚法》颁布实施，随后娱乐业、营业性演出、音像、出版、电影、印刷业、旅游业等一系列行政法规出台，对文化市场的管理提出了新的要求，根据国家有关规定，结合滕州市实际，依照《音像制品管理条例》的规定，将广电管理部门的音像市场的管理职能交给文化局行使，这样文化市场的主管部门就是滕州市文化局，其他部门协助工作，县级文化行政管理部门成为文化市场管理的主管部门，文化部门按照省、市文化部门的安排开展工作，省级、市级新闻出版和广电部门不在安排县级文化部门执法工作，全国的文化市场管理基本由文化部门承担。1997年7月，经编办同意，滕州市又成立了專门的文化市场执法机构“滕州市文化市场稽查队”，为文化局直属自收自支事业单位，编制15人，这样，文化局由文化市场管理科负责文化经营活动的审批，又有文化市场执法队伍，内部分工明确，相互监督，相互配合，文化市场管理体制得到巩固和发展。2002年，国务院将网吧的管理交给文化主管部门，文化市场一下子膨胀起来，文化管理队伍明显不足，滕州市经编办同意，文化市场稽查队由自收自支改为全额事业，2006年，滕州市又成立了“滕州市文物执法大队”，副科级全额事业单位，编制20人，为了提高执法人员的素质，必须从毕业的本科大学生招考，执法队伍有了质的飞跃。

这段时期是文化市场的发展和巩固，文化市场经营实现了点多面广、门类齐全、社会广泛参与、特别是网络文化市场的发展和繁荣，改变了人民的文化生活方式，意义深远。文化市场管理也得到了发展，县级基本是文化部门一家主管，牵头管理文化市场，公安、工商、通信、广电等有关部门配合，文化部门逐步规范管理，内部分工明确，行政审批和行政执法相对分离，即分工明确，又相互配合，依法行政的理念形成，行政执法更加规范。

三、文化市场综合执法体制

2010年开始，山东省根据国家要求，进行文化体制改革，其中，文化市场的执法体制也相应进行了改革，改革主要是积极探索有机统一的大部门体制，解决制约经济发展的突出矛盾和问题，理顺关系，精简高效，完善体制，县级文化体制改革主要是组建文化广播电视新闻出版局，将文化、广播电视、新闻出版的职能整合。同时整合文化市场统一执法职责，将文化、新闻出版、广播电视的管理和行政执法职能进行统一，组建文化市场综合执法机构，山东省县级都进行了整合，但每一个地方不统一，有的是文广新局的直属机构以文广新局名义执法，有的是文广新局下属事业单位由文广新局委托执法，有的同文广新局同属政府序列由政府委托执法，有的是事业单位、有的是公务员的单位，有的是差额事业单位，有的是参公事业单位，虽然隶属关系五花八门，但是文化市场管理和执法机构都进行了整合，文化管理的体制得到了极大提高，形成了文广新局负责文化市场经营审批，文化市场执法机构负责执法检查，职责更加明确，分工更加细化，各负其责，相互监督，达到了文化体制改革的基本目的。2012年11月文化部颁布了新的《文化市场综合执法管理办法规定》，进一步明确了各级执法机构的职责和执法要求、规则，办法所称综合执法机构包括：经法律、法规授权实施文化市场综合行政执法，对同级人民政府负责的执法机构；接受有关行政部门委托实施文化市场综合行政执法，接受委托机关的指导和监督，对委托机关负责的执法机构。各有关行政部门在各自职责权限范围内，指导综合执法机构依法开展执法业务。各级综合执法机构依照职责分工负责本行政区域内的文化市场综合行政执法工作。我们滕州市于2011年在原文化市场稽查队和文物稽查大队的基础上组建了“滕州市文化市场综合执法大队”，为文广新局管理的正科级事业单位，编制25人，设大队长一人，副大队长3人，三个专业执法中队。由文广新局授权执法。

经过了文化市场综合执法改革，县级基本上组建文化市场综合执法机构，提升了执法效能，规范了市场秩序，促进了社会效益和经济效益有机统一。但是随着行政执法体制等方面改革逐步深入，迫切需要文化市场综合执法改革同步跟进、有效衔接，迫切需要进一步提高文化市场综合执法能力和水平。2015年3月，中央两办印发《关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见》，根据文件的要求，下一步县级文化市场执法机构要进一步整合文化市场执法权，加快实现跨部门、跨行业综合执法；科学设置综合执法机构，具体情况、具体设置執法部门；厘清综合执法机构和文广新行政主管部门关系，减少职责交叉，形成监管合力；综合执法人员将事业、公务员、自收自支等身份统一纳入参照公务员法管理，不能什么身份都有，不利于管理和执法；要统一规范综合执法机构名称，将某某文化市场执法局、某某文化市场执法办公室、某某文化市场执法队统一到一个名称，起码每一个省要统一，有利于形成文化市场执法的震慑力。下一步，综合行政执法体制改革即将开始，我们滕州市已经开始试点，由市综合行政执法局集中行使20多个部门的行政处罚权、行政强制权和执法监督检查权。

文化市场的管理是一项复杂的系统工程，需要社会的广泛参与，需要有关部门通力配合。文化市场管理体制的不断变化，体现了党中央国务院对文化市场的高度重视；文化市场管理体制的不断变化，体现了各级文化部门恪尽职守、依法行政工作得到了社会的广泛的认可；文化市场管理体制的不断变化，也促进了文化市场的高效发展，在文化产业的地位举足轻重；文化市场管理体制的变化，也是改革开放的丰硕成果。