民主管理视角下“一委三会”社区治理新模式研究——以连云港市海州区为例

文/许沛元 刘铸贤



民主管理视角下“一委三会”社区治理新模式研究
——以连云港市海州区为例

文/许沛元 刘铸贤

社区是若干社会群体或社会组织聚集在某一个领域里所形成的一个生活上相互关联的大集体，是社会有机体最基本的内容，是宏观社会的缩影。

党的十八届三中全会明确提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。社区是若干社会群体或社会组织聚集在某一个领域里所形成的一个生活上相互关联的大集体，是社会有机体最基本的内容，是宏观社会的缩影。社区治理的现代化深度直接影响着城市治理现代化的程度。本文聚焦社区治理现代化研究主题，在民主管理视角下，选取海州区推行“一委三会”社区治理新模式为研究对象，采取文献法、访谈法、案例分析法等方式，全面介绍“一委三会”社区治理新模式的产生背景、法理依据及运行模式，客观分析存在的问题，并有针对性地提出意见建议，以期促进“一委三会”新模式不断完善，也为更多地区推进社区治理现代化提供新的参考。

一、研究概述

党的十八大提出，要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。党的十八届三中全会明确，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。而在十八届五中全会中通过的《十三五规划建议》又进一步要求，加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。社区是若干社会群体或社会组织聚集在某一个领域里所形成的一个生活上相互关联的大集体，是社会有机体最基本的内容，是宏观社会的缩影。社区治理的现代化深度直接影响着城市治理现代化的程度。随着经济社会的快速发展，基层社区也在不断转型发展，亟需吸引吸纳社会力量、社会公众参与社区管理，也促使“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的新治理模式逐步形成。

正是基于这样的背景，本课题选取连云港市海州区为案例，综合运用文献法、访谈法、案例分析法等方式，在以往对社区治理模式研究的基础上，进一步阐述“一委三会”的创新实践，揭示其运行机制与存在不足，并提出相关对策建议，以期促进本地及其他地区社区治理现代化，也为推动城市治理现代化提供新思路、新模式、新方法。

二、加强社区治理的法律与理论基础及面临困境

（一）法律基础

“一委三会”的内涵就是通过成立社区“大党委”，设立社区议事会、监事会，会同原有的居民委员会，构架出“三会”框架，在社区事务管理中分别行使决策权、监督权和执行权，从而形成“党委领导、议事会决策、居委会办事、监事会监督”的社区治理新格局。“三会”成员均由居民自主选举产生，来源于群众，服务于社区。从本质上说，“一委三会”模式就是居民自治的一种新方式、新途径，其存在与发展的法律基础就是宪法和相关法律法规所赋予居民的自治权力。

社区居民自治，是社区居民在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务，按照社区居民“自己管理自己的事情”、“大家的事情大家办”的原则，通过民主协商的方式，共同解决社区内公共事务和公益事业方面的问题，共同创造美好幸福生活。1954年12月，第一届全国人民代表大会常委会第四次会议通过了《城市居民委员会组织条例》，居委会正式成为我国城市基层群众性自治组织。1980年1月，全国人大常委会重新颁布了《城市居民委员会组织条例》。1981年，中共中央在《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中提出“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”。1982年，居民自治制度首次被写入《宪法》，第111条规定“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”。1987年，民政部在全国城市社区服务工作座谈会上首次正式提出“社区服务”理念，社区概念第一次被引入中国城市管理。

此外，按照《居委会组织法》规定，居民大会可以制定居民自治章程等居规民约。而“一委三会”的新模式就是基于居民自治权力，通过原有的社区治理框架，将居民自治权进行细化分解，在社区党委的领导下，选举设立居民议事会、居民委员会、居民监事会的形式，将社区事务管理的决策、执行与监督权进行“三权分立”，进一步完善民主制度，规范权力运行，强化监督保障，达到权力制衡的目的，从而更好地服务于社区自治。因此，“一委三会”新模式是在我国现有宪法与法律规定的框架下，本着居民自治的原则，对居民自治模式作出的创新与探索，并通过这一模式的推广逐步实现居民自治由选举型向参与型转变。所以，“一委三会”的产生与发展符合我国宪法与法律对于居民自治制度的相关规定，是正当的、合理的。

（二）理论基础

1.“行政三分”理论

“行政三分”理论指的是在具体的行政管理过程中，将行政管理职能划分为决策权、执行权、监督权三部分，由不同的部门分别行使，在相对分离的基础上，三者相辅相成，相互制约，相互协调。这一理论最早起源于上世纪80年代的英国，在新公共管理运动的影响下，英国政府不断推进政府改革，先是从财务分权入手，逐步过渡到政策与执行职能的分离，实现了政府内部决策权、执行权以及监督权的分离，“行政三分”理论的雏形也就此形成。

“行政三分”理论在中国的发展是受到中国唐代“三省六部制”的启发，在西方影响下，并在深圳市进行试验的基础上总结而成的具有中国特色的重大创新。实质内容就是在一级政府管理体系中，围绕着政府职能划分，将决策、执行、监督的权力适度分离，并在行使职能的过程中相辅相成、相互制约、相互协调，努力实现公平与效率的统一。

“一委三会”的提出正是借鉴了在政府内部“行政三分”制度的经验与做法，将社区类比为政府，将社区事务管理的决策、执行与监督“三权”进行分离，在党委的统一领导下，分别由居民议事会、居民委员会、居民监事会履行相关职能，以求在居民民主自治的基础上，努力实现社区事务管理的专业化、公平化与效率化，不断巩固和扩大广大居民群众的“四大民主”权力。

2.多中心治理理论

治理理论兴起于20世纪90年代，在全球化、市场化和分权化的大背景下，过分简单化的非国家即市场的两分法，在面对市场失灵、政府失败的尴尬局面时，越来越难以厘清日益繁杂的社会生活，于是“治理”一词被越来越多的提及。所谓治理，实际上就是要在政府之外，在不同层面建立起多个权力中心，将原先由国家独立承担的职责移交给社会，使私营部门或公民自愿团体在特定的领域里与政府合作，分担管理社会公共事务的职责，共同实现对社会公共事务的有效管理，即善治模式。同时也是一个上下左右互动的管理过程，它主要通过合作、协商、确立认同等方式实施对公共事务的管理。然而，随着理论与实践的不断探索，有学者进一步提出了多中心的概念，它直接对立于一元或单中心权威秩序的思维，其本质就是为了实现公共事务、公共服务的有效管理和提供，由社会中多元的独立行为主体要素，基于一定的集体行动规则，通过相互博弈、相互调适、共同参与合作等互动关系，形成多样化的公共事务管理制度或组织模式。

多中心治理模式对于社区治理来说，扭转了过去政府对于城市社区的直接的行政管理和控制，让社区内部的自主性力量在社区社会管理事务中充分发挥基础性作用，尽可能地实行多层次、多维度、多主体的治理，以此来解决地方治理问题，也充分保证了社区居民的民主权力。在中共十六届四中全会《决定》中就明确提出，要建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局，从治理理论的角度来看，这种“社会管理格局”其实就是一种多中心治理模式。

而“一委三会”新模式，正体现了多中心治理模式的理念，党委是领导核心，由居民选举产生的议事会、居委会、监事会成为社区管理的三级中心，在坚持居民自治的基础上，将社区事务的决策权、执行权和监督权分离，改变了以往居委会一元中心的局面，达到权力制衡、效率最大化的效果，也更加充分地调动居民群众参与社区管理的积极性与能动性，逐步实现“善治”的良好局面。

（三）现实困境

随着经济社会的快速发展，城市社区建设在整个国家治理中扮演越来越重要的角色，各地围绕着社区建设做出了很多有益的实践和探索，也收获了诸多成绩与经验。但不容回避的是，社区建设仍然面临着诸多问题，尤其是在民主管理方面，存在着治理结构不合理、制度不健全、居民参与效果不佳等问题，具体来说主要表现在以下几方面：

1.社区治理结构不合理

从历史上来看，我国城市社区治理体制主要经历了坊厢、里甲等制度。由于城市与乡村联系紧密，城市社区治理结构呈现出一种政府控制的差序格局状态。新中国成立后，我国在城市建立了以“单位制”为主、“街居制”为辅的城市社区管理体制，整个社区呈现出以政府为单一主体的治理结构。在这种结构下，居委会是社区建设的主体，它代表居民群众行驶社区事务的管理职能。但在现实中，这种模式也出现了种种问题，突出的表现在两个方面：

（1）居委会行政化倾向严重。依据法律规定，“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”但在现实中，街道等政府派出机构作为国家权力的代表，为了使社区组织和干部更好地贯彻落实政府的政策决策，总会采取各种措施来加强对居民委员会的控制和“指导”，这就造成原本是居民自治组织的居民委会逐步成为街道的“下属单位”，这种隶属关系不仅体现在对社区具体事务管理的行政指令性，更会对居民委员会的成员选举产生一定的影响，直接制约了居民自治权利的行使，不利于城市社区建设民主管理局面的实现。

（2）党组织、居委会“两张皮”现象严重。社区党组织和居委会“两张皮”现象愈发严重，在社区事务管理中无法完全达到相互配合、相互促进的作用。《党章》中规定：“街道、乡、镇党的基层委员会和村党支部，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。”因此从理论上来讲，社区党组织是党在城市社区的最基层组织，对社区事务并不具有特别的制度性权力。但现实中，社区党组织事实上处于领导核心的位置，掌握了社区事务管理的主要公共权利，而且发挥作用的方式更为多样化，经常是直接处理和决定社区的各项公共事务，这就造成居委会职能发挥受到限制，甚至出现被“架空”、有职无权等问题，挫伤了居民自治的积极性与主动性。

2.民主制度建设不到位

居民自治是宪法和法律赋予居民群众权利，居民自治制度主要包括民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等各项具体的制度，这些制度之间既相对独立，又密切联系，构成了一个有机整体，各项具体的制度只有相互配套实施，才能使整个制度发挥最佳效应。但目前，在社区管理的实践过程中，民主管理的各项制度建设还存在诸多问题，主要表现在以下两个方面：

（1）民主制度不健全。目前，从全国情况来看，民主选举制度发展较为完善，基本实现了居委会直选。而其他民主制度的建设则较为滞后，有的甚至是空白，如社区普遍缺乏独立的监督机构，一些社区干部得益于地缘与亲缘，造成权力过度集中、不受制约，出现了“一言堂”、“家长制”的作风，缺少专门的监督机构予以监管制约，这种无约束的权力严重阻碍了城市社区的民主管理进程。

（2）制度执行不规范。虽然一些社区制定了制度，但多数仅仅是写在纸上、挂在墙上，局限于应付上级检查，没有真正落实到行动上。比如居务公开，虽然各级政府都出台了相关的业务要求和操作指导，地方社区也大多制定了相关居务公开制度，但在实践中，许多地方居务公开操作不规范、随意性大，公开时间不及时、内容不全面，假公开、不公开情况严重，居务公开也就成了“雷声大、雨点小”。

3.居民参与民主管理的效果不佳

居民是社区民主管理建设的主体，是行使民主权利的主体，居民参与民主管理建设的程度直接影响着社区民主管理建设的发展进程。但从现实看，居民受限于各种客观因素，参与民主管理的程度还远远不够。

（1）居民参与民主管理的积极性不高。城市普通居民并不是一个成熟的政治群体，他们首要的目标是为了生存，在衣食住行得到满足之后才会考虑到政

治上的待遇，而且往往会更在乎攸关居民自身较大利益的事件，

如居委会选举、重要决策等。加之又受制于工作生活等原因，对于社区一般性事务则不太关心，以至于像社区“一事一议”等制度经常因为凑不齐人而无从落实。

（2）居民参与民主管理的能力不足。随着社会的发展，城市居民的受教育程度越来越高，文化素质不断提高，对于自身权利的诉求也不断提升。然而，部分家庭往往因为工作繁忙没时间，让家里老人代为参与社区事务管理，但这部分人有时间却没有足够的能力来履行自身的民主权利，从而造成社区民主管理的水平不高。

从以上的分析可以看出，当前我国城市社区民主管理的相关制度建设与实践探索都在不断推进，但受限于机制、制度等因素，民主管理的实际效果并不理想，这就需要从机制创新上寻求突破，改变现有局面，充分调动居民参与民主管理的积极性与主动性，进一步提高城市社区民主管理的科学化水平。

三、海州区创新社区治理模式的实践

江苏省连云港市海州区，位于市区西南部，下辖4镇、11个街道办事处、1个开发区，常住人口83万人，其中城区人口约57万人，占总人口的69％。近年来，海州区经济社会快速发展，城市社区各项事业也在不断推进，但也暴露出服务不到位、运行不规范、群众不满意等问题。针对这种情况，海州区积极探索居民自治机构规范权力运行的新路径、新模式，从规范社区基层民主建设、制衡居民自治机构的权力行使入手，进一步明晰权力内涵边界、合理架构权力制衡平台、规范权力运行工作流程，有效促进居民自治机构权力有序、合法、民主运行，充分保障居民的各项民主权力和合法权益。自2008年9月开始，在宪法和法律的框架下，创造性地借鉴“行政三分”理论和现代企业治理结构模式，从民主管理角度入手，在借鉴吸收“三会村治”成功做法的基础上，创新提出“一委三会”的社区治理新模式。

（一）“一委三会”的组织架构与运行机制

“一委三会”作为社区治理新模式，其实质就是成立社区党委，并将社区治理的决策权、执行权和监督权相对分离，分别由居民议事会、居民委员会、居民监事会独立行使，从而达到制衡治理权利、保障居民自治的效果，努力形成社区民主管理的良好局面。具体来说，“一委三会”的主要组织架构和运行机制有以下几方面内容：

1.组织架构

“一委三会”是借鉴现代企业制度中企业治理结构（股东大会、董事会、监事会、经理管理层），在社区将原有社区党组织升格为社区党委，设立议事会、居委会、监事会，分别行使社区事务管理中的领导权、决策权、管理权、监督权，以“权利三分，三会自治”，充分保证居民自治权力，实现城市社区的民主管理。

图1　“一委三会”新模式组织架构

（1）社区党委。突破行政、区域和党组织隶属关系的束缚，将驻区单位较多、社会资源丰富、党员人数达到一定规模的社区党总支（支部）升格为党委，对社区内无明确主管部门的各种新经济、新社会组织党组织全部纳入社区党委管理，对上级主管部门明确的驻区机关、企事业单位党组织由其上级主管部门和社区党委双重管理。社区党委领导班子职数为7名左右，设党委书记1名、副书记2名、专（兼）职委员4名。党委书记由原社区党组织书记兼任外，其他班子成员均是从社区党支部、驻区单位或影响力比较大的“两新”组织党员干部中推荐，由社区党委党员代表会议选举产生，大大改变了以往班子成员结构单一的状况，有效提升了社区班子整体工作合力。

（2）居民议事会。议事会作为社区重大事项的决策机构，议事会主席由社区党委书记担任，成员一般为15人，由社区党委班子成员、驻区单位负责同志和社区党员群众代表组成。

（3）居民监事会。监事会作为社区自治监督机构，成员一般由3至5人组成，监事长由社区党委副书记兼任，其他成员由驻区单位、居民代表组成，重点对社区议事会决策的执行和社区资源利用、资金使用等群众关心的热点问题进行有效监督，保证了社区事务的公开透明和有效落实。

（4）居民委员会。依据《居民委员会组织法》，居委会成员由主任、副主任和委员共五至九人组成，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生。居民委员会每届任期三年，其成员可以连选连任。

2. 职能划分

（1）社区党委是在社区之中成立的、以全体社区党员为组织对象的中国共产党的基层组织，在社区中居于领导地位，其主要职责是：宣传、贯彻党的路线、方针、政策和国家的法律法规，团结、组织党委成员和居民群众完成本社区所担负的各项任务；支持和保证社区居民委员会依法自治、履行职责；加强党组织的自身建设，做好思想政治工作，发挥党员在社区建设中的先锋模范作用。在“一委三会”框架下，社区党委还领导居民议事会、居民监事会开展工作，确保其正确行使职能。

（2）居民议事会作为居民代表会议的常设机构，在居民代表会议闭会期间，在居民代表会议的授权下，代行居民代表会议职权，行使社区级事务的议事决策权。居民议事会的议事方式主要包括听证、质询、票决、弹劾等，议事范围主要有对专项社区务工作进行听证，对社区重大财务开支进行审议，对居民议事会、居民监事会成员缺额进行补选等。

（3）居民委员会根据法律规定，依法行使社区事务的执行权，组织实施经过居民议事会审议通过的各项社区事务。按照法律规定，主要有以下几项工作任务：宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；调解民间纠纷；协助维护社会治安；协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。此外，居民委员会在执行居民会议或居民议事会决定的同时，还必须接受居民监事会的监督。

（4）居民监事会主要执行监督权，监督的范围主要包括议事会议事程序、居委会执行议事会决定情况、居委员会财务收支、社区干部廉洁情况及居务公开情况等，还要处理群众纪检信访举报、接受居民质询、开展社区党风廉政建设等。监事会每月要定期把监督情况，特别是财务收支情况通过居务公开等方式向居民进行通报。居民监事会的成立，从根本上解决了社区自治组织缺乏独立的、专门的监督机构的问题。

3. 运行机制

“一委三会”模式的运行机制主要概括为“四化两公开”，即“多元化参与、网格化管理、集约化服务、互动化共治”及“社区居务、党务公开”。通过机制运行，鼓励参与、反映诉求、提供服务、化解矛盾、强化管理，实现政府“他治”和社区“自治”的有效互动，不断扩大和保障社区居民的民主自治权利。

（1）多元化参与。解决自治主体参与缺失问题，鼓励社区范围内社会组织和居民积极参与社区事务，提高自治的意识和能力，体现和反映各自治主体的诉求。

（2）网格化管理。解决因网络缺失而管理不到边、不到位问题。每个社区分为若干个片区和小区，每个片区成立片区议事会，每个小区成立业主委员会。每个片区为一组并划分为若干街巷，设组长一名，巷长若干。每个小区设楼长、门（楼单元）长若干。片区、小区成立党支部，辖区内企业、社会组织成立党支部或联合支部。

（3）集约化服务。针对目前社区服务、矛盾化解机构多头设置、资源重复浪费的情况，整合养老助残服务、流动人口服务、计划生育服务、医疗卫生服务、扶贫帮困服务、人民调解、信访调解等资源成立社会管理服务站，做到“只进一家门、办妥万家事”。

（4）互动化共治。采取“背对背”和“面对面”社区治理“自治”和政府管理“他治”的互动方式，变群众无序上访为有序参与，有效解决群众“维权”与政府“维稳”二元方程难题。一是“背对背”方式。推进“社区民情e路通专栏”建设和“12345，我要找政府”电话服务热线建设，建立群众投诉反映问题收集、研判、处置和问责机制，推动政府部门为群众提供高效便捷的服务；二是“面对面”方式。对“背对背”解决不了的问题，采取依托社区议事会召开听证会等形式，邀请相关部门当面答复。

4.权力制衡

“权利三分，三会自治”的新模式立足于对社区自治组织的决策权、执行权和监督权进行分解，以实现相互制约又相互协调促进的作用，它从权利的赋予、运行以及运行后果三个方面对自治权力进行监督，从源头上避免权力的滥用、错用与腐败。

（1）对权力赋予的制约。“三会”成员均是由居民直接选举产生，辅以社区干部的任期制、轮换制、回避制、问责制等制度，敦促、监督自治权力行使的主体在正确履行职权的同时，心有所忌、踏实做事，更不敢腐败。此外，对自治权按照决策、执行和监督进行三分，按照居民自治章程规定的方式，“三会”在各自职责范围内行使职权，分工协作、相互配合。

（2）对权力运行的制约。主要包括对社区事务决策环节和执行环节的监督。对于决策环节，新模式明确规定居民对于决策事项享有知情权，可以旁听决策过程，了解决策结果。如果居委会认为议事会的决定不适当，有权提请监事会行使否决权；监事会也有权对议事会违规、违法的决策事项直接行使否决权，以确保决策权的科学行使。对于执行环节，监事会可以就议事会决策形成的事项对居委会是否按照既定的时间和要求执行进行实时监督，居民也享有对社区事务的旁听权、询问权和专项听证权，可以要求居委会按照居务公开制度公开社区事务的执行情况。

（3）对权力运行后果的制约。主要是对在权力行使过程中发生的滥用、错用情况，甚至是社区干部失职、腐败等恶劣事件，居民监事会可以进行初步调查，在情况摸清之后可以及时报请街道及纪检部门予以处理和责任追究。通过对权力运行后及时进行纠偏校正，促使权力运行规范有序，保证居民权益真正实现。

（二）取得成效

在海州区推行“一委三会”的实践过程中，通过区、街道两级政府的推动指导，社区基层的尝试探索，基本搭建起了完善的组织架构，制定了健全的制度体系，社区干部、“三会”成员、普通居民等参与主体能够实现良性互动，“一委三会”社区治理新模式的初步设想基本达到，具体来说主要取得了以下几方面的成效：

1.明晰了社区自治权力的划分

“一委三会”的推行，一方面划清了社区事务的领导权和自治权的边界和范围，明确了社区党委将工作重心放在了领导议事会、监事会履行社区事务的决策和监督的职能上，而居委会则专心于管理执行社区的各项具体事务，从根本上改善了党组织和居委会“两张皮”现象。另一方面，“一委三会”的新模式进一步将社区自治权力进行细分，分解为决策、执行、监督“三权”，分别由居民监事会、居民委员会、居民监事会行使，“三会”之间相对独立、相互制约、互相配合，有效保证了社区自治权力的有效、科学履行，为实现社区民主自治的局面提供了坚强的制度保障。

2.实现了社区议事机构的常设

从当前各地基层社区“一事一议”制度的落实情况看，受限于各种因素，普遍存在着居民会议召开难、成本高、走形式的问题。居民议事会作为居民大会和居民代表大会的常设机构，在大会休会期可以代为行使社区事务的决策权，议事范围不仅包含了“一事一议”的范围，还将其他所有涉及居民切身利益的社区事务都纳入其中，进一步强化了居民代表的议事功能，从根本上解决了居民大会召开难的问题，实现了居民议事的常态化、规范化。

3.建立了社区事务专门监督机构

目前，各地都在强调社区事务的监管，但大多没有成立专门的监督机构，多依靠与居民群众、社会及上级政府的非专门化监督。区街两级都已经建立起专门纪检监察组织，监督本级及下级组织权力行使，但社区一级也始终没有纪检组织。居民监事会的建立，一方面便于居民群众直接监督社区事务的管理，另一方面也将党的纪检监察触角延伸到了城市社区一线，成为社区基层党风廉政建设的有力抓手，可以有效的监督居民议事会、居民委员会的权利运行，有利于从源头上预防和遏制腐败现象的发生。

4.激发了群众参与社区民主管理的热情

“一委三会”新模式进一步规范了社区自治权力的运行，规范了社区事务管理的各项流程，完善了社区事务专项管理、财务监督、责任追究等系列制度，从根本上改变了以往社区民主管理走形式、喊口号的现象，广大居民群众越来越积极地参与到社区民主管理的各项事务中来，居民的“四大民主”权力得到有效保障。

5.促进了社区基层的稳定

“一委三会”社区治理新模式的推行，在基层社区形成了“党委领导、议事会决策、居委会办事、监事会监督”的工作新格局，党组织通过议事会、监事会在党心和民意之间进行有效嫁接，居委会充分承担起服务居民群众的角色任务。社区权利得到了有效制衡，社区事务不再是社区干部“一言堂”，广大居民群众的意见有了常态化表达途径，社区事务更加透明，干群关系更加密切，人心思齐、人心思进，城市基层社会更加稳定。

总之，“一委三会” 社区治理新模式通过完善规范权力运行，严格执行民主制度，严密工作流程，强化监督保障，逐步形成了自我管理、自我监督、自我服务、自我发展的城市基层社区权力运行新机制。

（三）存在的问题

连云港市海州区推行“一委三会”这一创新做法，在政治上符合中央创新基层社会管理的精神；在理论上顺应了公共行政学发展趋势，做出了有益的探索；在实践上具有重要的借鉴推广价值，为其他城市加强民主管理提供了模式参考。但也必须看到，这种民主管理新模式从酝酿、试点到在海州区整体推广，时间还不是很长，仍然是一个新生事物，在实践中暴露的一系列问题还有待于在实践中加以解决。

1.“一委三会”新模式仍然缺乏法律支持

《中华人民共和国居民委员会组织法》仅仅对居民委员会这一自治组织的设置给出了明确的法律规范和依据，但并没有涉及居民议事会、监事会的相应条款与规定。“一委三会”的各项规程源于居民自治章程，虽然程序上符合法律规定，但说到底仍然是“自上而下”的“外嵌式”民主治理模式，议事会、监事会的合法地位仍然得不到法律的保障，这在一定程度上削弱了议事会和监事会在城市基层社区的权威性，不利于这一新模式的广泛推行与长期坚持。要改变这一局面，只有从国家层面对相关法律进行修订完善，赋予“一委三会”以合法地位与相应权力。

2.非制度化因素所带来的负面影响较大

中国社会是典型的人情社会，而城市社区也不例外。在城市地区，广大居民普遍处在复杂交错的关系链、人际圈之中，再加上根深蒂固的重人治、轻法治的传统文化思维，“一委三会”的推行必然面对着重重阻力。在社区这样一个“抬头不见低头见”的熟人社会，虽然居民之间交流沟通会更通畅，但在居民议事会、居民委员会和居民监事会的运行过程中，如何保证“三会”成员的选举产生不受人情关系影响，如何实现“三会”公开公正公平地履行职能等问题，都在考验着制度设计者与执行者的智慧，克服非制度化消极因素，实现“一委三会”新模式的正常运作仍面临着重重困难。

3.来自既得利益者的阻力较大

改革开放以来，原有的社区治理模式已经成为社区干部甚至是地方政府的固化思维。在原有的权利分配和利益分配格局下，各利益主体均已经找到了默契的平衡点。如果一个新的模式要将原有格局打破，甚至削减既得利益，那么社区干部们就会这一新模式的推行消极对待。随着“一委三会”新模式的推行，一定程度上可以缓解社区的内部矛盾，促进社区社会和谐，成为社区干部看得见的政治收益。但随着这一模式地深入推行，带来的更多的是对权力的制约、对社区干部的监督，在议事会、监事会的制衡下，社区群众愈发积极地参与到社区事务的管理中来，居务也更加公开透明，社区干部在原框架下所获得的非制度性利益在逐步削减，这部分既得利益者就会成为“一委三会”新模式推行的阻碍者与反对者。

4.“三会”主体间的协调运行仍面临挑战

在“一委三会”新模式的框架下，居民议事会、居委会、监事会的职能划分、运行机制等制度均已定立，如同企业治理一样完善的制度仍需接受实践地检验。“三会”中只有居委会成员有一定工作报酬和补贴，议事会和监事会的成员则完全是义务行为，直接影响了其工作积极性和主动性。再加上居民多为在职职工，平常工作繁忙，各参与主体能否全程参与还存在疑问。在这种情况下，如何确保既定制度的执行不偏离，不因领导人的改变而改变，这就需要“文化土壤”，需要基层民主政治环境的不断优化和居民参与政治热情的不断提升，而这必将是一个漫长的、艰巨、复杂的过程。

四、完善“一委三会”社区治理新模式的建议

“一委三会”社区治理新模式，从总体上来说是一套比较完整的制度体系，其制度内容涵盖了社区自治权利的民主选举、事务决策、财务管理、居务公开、民主监督、责任追究等方方面面，充分保障了广大居民的知情、决策、管理和监督的“四大权利”行使，对于我国推进管理民主的城市社区建设具有重要的参考与借鉴意义。为了保障“一委三会”新模式更有效的运行，仍然需要在多个方面进行改进完善。

（一）强化政策与法律支持，增强“三会”权威力

制度的权威性，直接关系到这一制度执行的有效性和持续性，作为新生事物的“一委三会”模式，要想在广大城市地区生根发芽，取得良好成效，就必须从根本上增强它的制度权威性。

（1）建立健全法律法规。“三会”中只有居民委员会在法律中有明文规定，有合法的法律地位。而要让居民议事会、监事会获得同样的法律地位，从根本上讲，需从国家层面修订完善《居民委员会组织法》等法律法规，以法律的权威性赋予“三会”合法地位。这必将是个漫长的过程，而在这之前，地方政府可以通过制定相关的法规、章程来保障“三会”充分发挥作用，维护其权威性。

（2）地方政府加大支持。地方党委政府应加强对“一委三会”的政策指导、经费支持、职能监督，通过社区党委领导居民议事会、监事会将党和国家的政策方针贯彻到城市社区的神经末梢；加大经费投入，保证“三会”成员能够专心、用心投入到社区事务管理中来，充分发挥“三剑合璧”的功效；也要加强对“三会”职能发挥的监督，尤其是对监事会职能的行使，定期不定期对社区事务管理进行巡视巡查，坚决避免出现“同流合污”“灯下黑”等问题，以“三会”的高效运行维护城市社区民主管理的良好局面。

（二）完善制度克服非制度化因素，提高“三会”履职力

在“一委三会”的基本构架已基本成熟的情况下，在“一委三会”具体运行中所面临制度设计上的种种问题，随着实践的不断深入，经验的逐步积累，需要结合实际对制度的细节再进行完善。

（1）完善准入机制。要对“一委三会”成员设置严格的任职条件，要把讲政治、顾大局、守法纪、能奉献作为基本条件，吸引、吸收能力强、学历高、年纪轻的城市社区建设中坚力量加入到“一委三会”的队伍中来，鼓励有条件的政府机关、企事业单位高素质人才回乡担任兼职“一委三会”成员，不断丰富“一委三会”的人员构成，进一步提高履职能力。

（2）规范选举机制。除居委会成员依据《居委会组织法》选举产生外，居民议事会、监事会中的居民代表也应参照居委会的选举办法，严格按照选民登记、公开竞选、投票选举、公示任职的程序，全面登记公示社区选民，摸清流动选民情况；严格控制流动票箱，多设固定投票点，严控代选、委托选等情况，上级党组织要全程予以监督，坚决避免暗箱操作、贿选人情选等情况发生，确保“三会”成员公平当选。

（3）建立退出机制。除要把好“入口”关外，还应加强对在职“三会”成员的监督管理，建立退出机制，及时对那些素质不高、责任感差、服务意识弱和不遵守法纪的成员予以罢免。对居委会组成人员，五分之一以上有选举权的居民联名，有权要求议事会召开居民会议，经过半数有选举权的居民同意，就可以对居委会组成人员进行罢免。而对居民议事会、监事会中的居民代表成员，严格执行“无故连续不参加会议或1 年内5次不参加会议，取消其成员资格”的制度，以动态的监管退出机制，确保“三会”高效运行。

（三）加强对既得利益者教育引导，提升“三会”适应力

制度的执行关键在人，尤其是在面对复杂的“人情社会”时，更要加强对“社区”运行与参与的各个主体的教育、引导，将这种“外嵌式”的民主管理新模式内化为城市社区建设的自觉行为。

（1）加强对普通居民的教育引导。作为民主管理的直接参与者和受益者，广大居民长期以来受限于文化传统、学历水平、人情观念等主观原因以及形式主义、假民主等客观原因，对民主自治权利的履行一直不积极不充分。要通过“一委三会”的实际成效，加大居务公开的力度，吸引居民群众参与进来，并加强宣传教育，让居民群众真正明白“一委三会”的运行模式、保障机制，充分发挥他们参与居务管理的主体性作用，支持“一委三会”的推广运行。

（2）加强对社区干部的监督引导。通过“一委三会”完善的领导、决策、执行、监督制度建设，在保证社区干部合法利益的同时，取消其非制度性利益，甚至是非法利益。通过教育宣传，纠正部分社区干部只顾个人利益不顾社区建设大局的错误观念，并通过组织处理、居民罢免的程序，对无法教育转化的社区干部予以剔除，进一步消除“一委三会”推行的非制度化阻力，不断提升“一委三会”在城市地区扎根发芽的适应力与生命力。

（3）加强对“一委三会”成员的教育监督。在“一委三会”成员中，除身为社区党委、居委会“两委”委员的成员外，其他人员均为当地的普通居民，相较之下往往政治素质、履职能力、工作水平等较弱，直接影响着“一委三会”的运行水平。需着重加强对这部分成员的教育监督，有针对性的开设与“一委三会”业务相关的学习班、培训班，组织到先进示范点参观学习，提升他们的业务素质，开拓思路；加强对他们的监督管理，定期组织居民评议、工作述职，上级政府也要定期不定期开展巡查和暗访，建立完善退出机制，动态化保持“一委三会”的高效运转。

（四）注重主体配合，强化“三会”协同力

“一委三会”协同作战的能力直接关系到这一新模式的运行成效，要不断优化“三会”之间以及与社区党委之间协调配合、和谐共存的相关机制，确保“一委三会”这一民主管理“大机器”良好运作。

（1）社区党委协调配合。在“一委三会”架构下，居民议事会、监事会在社区党委领导下履行职能，社区党委扮演着领导核心的重要作用，直接关系着城市社区建设在实际操作过程中，能否将党和政府的方针政策认真贯彻到位、执行到位、监督到位。因此，要促使“一委三会”的良好运行，离不开社区党委这一领导核心的支持、协调与配合，社区党委应通过选派政治素质高、工作能力强、大局观念重的社区党委委员加入“三会”中，充分发挥模范带头作用，带领其他“三会”成员履行好职责，用好手中的民主权利。此外，在“三权分立”的社区治理局面下，社区党委也要积极转变观念，回归主业主责，当好基层社区的领导核心，管好社区的党员干部，与居委会密切配合，坚决避免出现“两张皮”、争权现象发生，共同维护好社区民主管理的良好局面。

（2）“三会”之间通力合作。“三会”之间虽然相对独立，分别行使职权，但必须统一在服务城市社区建设的大前提下，作为有机整体通力合作。议事会作为决策机构，应高度重视、充分听取居民的意见与建议，对居委会提出的动议与议案，要通过实地走访、政策咨询等方式切实提高议事决策的水平。居委会要坚决执行议事会决定的社区事务，广泛发动居民群众参与，定期向议事会、居民大会述职，公开社区事务、财务等事项，主动接受监事会和广大居民的监督。监事会要主动作为，参与到社区事务的监督管理中，全程监督议事会的议事流程、居委会的执行过程，不断提高决策与执行的科学化、民主化水平。“三会”也要加强自身建设，在社区党委的领导下，主动学习党和政府的方针政策，不断适应城市社区建设的新形式新需要，按照“分工不分家”原则，加强协作、通力配合，努力实现“一委三会”的良好运行，共同建设管理民主的新社区。

（3）完善“一委三会”后勤保障。要进一步消除“一委三会”及其成员在履行职责过程中的后顾之忧，一方面要加大经费保障，上级政府要加大投入，社区要列出专项经费，用于“一委三会”运行的工作经费及其成员的误工费、劳务费等，确保“一委三会”工作有经费、办公有场所、付出有适当回报，保障“一委三会”的正常运转。另一方面要充分考虑居民议事会、监事会的兼职性质，科学合理的设置“三会”的工作时间，要根据实际避开上班等时间点，充分调配使用午后、晚上的茶余饭后时间，保证“三会”成员参与出席率，避免“三会”运行流于形式、囿于时间，真正在城市社区建设中发挥民主管理的功效。

综上所述，海州区“一委三会”新模式的探索是有益的，有效地解决了城市基层社区治理中遇到的问题，对于改善和加强社区民主政治建设、推进民主管理进程具有积极意义。然而，作为一项新生事物，“一委三会”在制度设计、实践推进中仍然面临着诸多问题亟待解决，相信在地方政府和各参与主体的努力下，“一委三会”新模式定会愈发完善，为推进社区治理现代化提供宝贵经验和建设样板。

（作者许沛元系连云港市委组织部研究室主任、办公室副主任；刘铸贤系连云港市委组织部研究室科员）