健全党领导依法治国制度机制研究

【摘 要】建国以来，中国共产党领导依法治国制度机制建设经历了初创、探索、形成、基本完善四个阶段。当前党领导依法治国制度机制方面存在的主要问题包括：党在领导立法、保证执法、支持司法公正、带头守法等方面的制度机制不健全。健全党领导依法治国制度机制，要坚持实体性构建与程序性设计并重、体制改革与机制完善共进的原则，不断完善党对立法工作领导制度、执法保证制度、司法支持制度和带头守法制度的建设。

【关键词】党的领导；依法治国；制度建设

【中图分类号】D25/D61 【文献标志码】A 【文章编码号】1674—0351（2016）04—0111—06

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对全面推进依法治国作出战略部署。其中强调了依法治国制度建设这一带有根本性、全局性、稳定性、长期性的任务，为了深入研究健全党领导依法治国制度机制这一课题，课题组通过座谈研讨、个别访谈、文献分析、问卷调查、实地调研等方式，对省部级、厅局级、县处级等不同层次领导干部发放调查问卷667份，回收661份，回收率99.1%；访谈司局级领导干部75名，赴全国人大法工委、最高人民法院研究室、最高人民检察院办公厅和中央政法委研究室开展座谈调研，赴延安市宝塔区、安塞县等基层执法部门进行调研。在此基础上，课题组反复研讨并吸纳多方面的意见，形成了研究报告。

一、建国以来党领导依法治国制度机制的演进及经验

建立健全党领导依法治国制度是一个逐步形成的过程，它是在总结新中国社会主义革命和建设实践过程中做出的必然的历史选择。党领导依法治国制度机制演变过程经历以下四个阶段。

第一，建国初期党领导依法治国制度机制的初创（1949年至1978年）

1949年9月中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中国人民政治协商会议共同纲领》，确定中华人民共和国的政治制度是人民代表大会制度。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议制定了新中国第一部宪法。宪法明确了中国共产党在国家政治生活中的领导地位和作用。党的执政地位得到了宪法的确认，党执掌政权有了法律依据。这部宪法明确规定：中华人民共和国的一切权力属于人民；人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。至此，我国人民代表大会制度以根本法的形式正式确立。我国所建立的人民代表大会制度，是实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度载体。

第二，党领导依法治国制度机制的探索（1978年至1997年）

十一届三中全会以后，党在总结历史经验教训的基础上，提出发展社会主义民主，健全社会主义法治以及坚持和改善党的领导，提出“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的执政理念。1982年9月，党的十二大提出“社会主义民主的建设必须同社会主义法制的建设紧密地结合起来，使社会主义民主制度化、法律化”。《决定》中强调指出：建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法。这是在治国方略发生转变的新的历史时期对立法工作提出的科学化、制度化新要求。

第三，党领导依法治国制度机制的形成（1997年至2012年）

1997 年党的十五大以来，党重视社会主义民主法制建设，并上升到国家管理的高度加以认识，丰富了治国方略的全局性、战略性内容。十五大明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标，成为党的纲领性文件。1999年3月召开的九届人大二次会议上，中华人民共和国宪法修正案以国家根本大法的形式规定了“依法治国，建设社会主义法治国家”的根本治国方略。依法治国，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度和法律上保证党的基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。随着改革开放的深入，党的十六大提出“三个统一”的重要思想，指出把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，是发展社会主义民主政治的根本。党的十七大进一步提出依法治国是社会主义民主政治的基本要求，强调要全面落实依法治国方略，加快建设社会主义法治国家。

第四，党领导依法治国制度机制的基本完善（2012年至今）

党的十八大提出要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。党的十八届四中全会做出了全面推进依法治国的决定：“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一。”这标志着党领导依法治国方略的实施进入了一个新的阶段。

纵览60多年党的执政历史，从主要依靠行政命令到主要依靠法律、从倡议建设法制国家到实行依法治国，都证实了把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。党领导依法治国制度机制建设最宝贵的经验就是实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。坚持党的领导使依法治国的制度设计有了深厚的政治根基、民主根基和法治根基。这一宝贵经验为我党坚持“三个统一”、贯彻“四个善于”，建立健全党领导依法治国制度机制提供理论和实践支持。

二、当前党领导依法治国制度机制方面存在的主要问题

在调研中，大家一致认为，党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央作出了全面依法治国的战略决策。党领导依法治国制度机制建设方面提出“三统一”、“四善于”的任务要求，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，靠制度建设营造良好的法制环境。从问卷调查情况看，在“当前党领导依法治国制度机制建设是否健全有效”一项，分别有46.8%和37.6%的对象选择“有效”和“基本有效”。但调查中也发现，目前党领导依法治国制度机制建设中还存在一些薄弱环节。总体概括起来，集中表现为以下四个方面的突出问题。

（一）党在领导立法方面制度机制还不完善

调研中大家一致认为，加强党对立法工作的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志是实现党领导依法治国的关键环节。从调研情况看，比较突出的问题有四方面：

一是党领导立法制度的顶层设计不够完善。在党领导立法环节，顶层设计不够完善主要表现为党对一些重要立法问题的领导制度不够缜密。调研数据显示，35.6%调研对象认为党对立法工作统揽力度不够造成部分立法质量不高。因国家立法部门化现象仍未完全消除，一些立法带有较明显的部门或集团利益痕迹。部分法律条文过于原则和粗放，给行政司法机关和地方立法机关留下过于宽大的操作和解释空间。二是党领导立法缺乏科学指导制度。调研数据显示，30.4%的调研对象认为由于党对科学立法的指导不够缜密，使合法性审查流于形式。把“领导指示”、“长官意志”凌驾于法律之上，法制部门只是搭搭架子、走走过场，影响了立法质量和法治权威。三是监督约束机制缺位。调研数据显示，19%的调研对象认为现行法律规范中，强调审批权、监督权、检查权、处罚权较多，而对管理不善或者人为过失造成损失的约束和监督普遍缺位。例如在宪法实施和监督制度设计上，党对人大、政协、政府协调作用突出得不够，在《宪法》制定过程中没有明确规定，致使很难对违宪行为形成有效的监督。四是党领导立法制度体系不完备。调研数据显示，15%的调研对象认为有部分党领导依法治国的制度在中央层面设计较好，但在地方层面缺乏相应制度。比如，在中央层面有《加强对全国人大常委会立法工作的指导意见》，而在省市一级却没有类似法规。随着“设区的市都具有立法权”这一规定的实施，立法范围空前扩大，需要明确怎么立法、在哪些方面立法、立法程序是什么，存在分歧时如何解决，更加需要制定出台地方党委领导立法的制度，以便加强党对立法工作的领导，实现科学立法和民主立法。

（二）党在保证执法方面制度机制还不完善

调研中大家一致认为，加强党对保证执法制度机制建设，营造良好法治环境，是建立健全党领导依法治国制度机制的重要一环。从调研情况看，比较突出的问题有三方面：

一是干部配备制度不健全。调研中发现，37.8%的调研对象认为执法部门干部配备存在“人岗不适”和“编制不足”等问题。有些执法干部对依法执政的重要性和紧迫性缺乏足够认识，“权大于法”现象还时有发生，法律的权威性得不到真正体现。部分行政执法队伍人员执法水平较低。一些行政执法人员对依法执法、规范执法认识模糊，业务水平和业务能力都有待提高。某些行政执法部门“临时工”执法乱象仍未杜绝。有些执法干部不会依法办事，影响党对法治政府建设的领导。二是党的科学决策机制不健全。调研中发现，40.2%的调研对象认为党的科学决策机制不健全，主要表现为：党委决策范围、权限和操作规则不够明晰，党委领导直接插手政府执法，容易产生“以党代政”的问题。没有建立重大决策合法性审查机制，“一把手”在决策中权力过大。三是缺乏党委对政府执法的监督机制。调研中发现，22%的调研对象认为应该加强党委对政府的监督机制建设，推行政府权力清单制度，防止政府法外设权，加强对政府内部权力的制约，杜绝有法不依，全面推进政务公开，促进政府从严执法。

（三）党支持司法公正的制度机制不健全

调研中大家一致认为，加强对司法活动的监督，完善司法管理体制和司法权力运行机制是提高司法公信力的关键所在。从调研情况看，比较突出的问题有四方面：

一是干预司法问责机制不健全。有的党员领导干部以各种明示暗示方式插手干预司法案件的处理，严重干扰了正常的司法活动，人情案、关系案、金钱案等现象饱受群众诟病。成立案件督导室，办案唯党委一把手是从，严重影响了司法公正。有41.1%的受访对象认为部分领导干部违法干涉司法、插手具体案件是司法独立的最大障碍。二是司法管理体制有待完善。调研中，21.2%的调研对象指出现行司法机关人财物管理体制需要改进，地方法院人财物受制于地方政府，出现司法地方化倾向。法院、检察院在办案过程中存在具体承办人承办，法院院长、检察院检察长等组成的审委会、检委会讨论决定的模式。这一模式存在司法行政化的问题，影响司法公正。三是司法职权优化配置制度不健全。调研中，18.2%的调研对象认为司法过程中公安机关、检察机关、审判机关和司法行政机关存在职权交叉，存在相互掣肘、相互推诿扯皮的问题。案件管辖权限存在叠加或空白，存在立案难、审理难、执行难等突出问题。四是普法宣传机制不健全。调研中，19.5%的调研对象认为党员干部法治思维和法治意识需要加强，党员干部需要提高依法办事能力，提高司法解释能力。部分群众“信访不信法”、“信权不信法”、“信关系不信法律”问题依然存在，全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的氛围还没有形成。

（四）党带头守法的制度机制不健全

调研中大家一致认为，党作为依法治国的推动力量和核心力量，理应带头守法，在遵法守法方面作出表率。从调研情况看，比较突出的问题有三方面：

一是党内法规与国家法律衔接协调机制不健全。调研中发现，29.8%的调研对象认为，党内法规制度体系不完善，立、改、废、释滞后于时代发展和工作实践，尚未形成“党内法规先行先试”——“实践中调整完善”——“通过法定程序转化为国家法律”的机制。部分党内法规或过于原则，可操作性上需要进一步加强。党内法规与法律制度存在不协调，有的党规党纪与国家法律交叉重复，有的过于原则、缺乏细节支撑。有的党内规则混同于国家法律，党规党纪套用“法言法语”。有的地方用内部文件规避国家法律，破坏了党内法规的严肃性，对法治建设造成了不良影响。二是党员干部依规依纪行使职权的制度不健全。调研中发现，46.7%的调研对象认为党员干部中存在“特权思维”、“权大于法”的问题，部分干部在管党治党和党内法规中纪法不分、错把法律当底线，缺乏权力运行监督管理机制。三是党员干部考核制度不完善。调研中发现，23.5%调研对象认为，目前党员干部考核制度缺乏法治思维导向，没有把领导干部法治思维、依法办事能力、推进地方法制化绩效纳入干部考核，影响党员干部提高依法办事能力的主动性。

三、健全党领导依法治国的制度机制措施建议

党对依法治国的领导，要通过一系列制度机制来保证。必须突出问题导向、针对调研总结问题，着力健全党领导依法治国的制度和工作机制，实现党对法治工作领导的制度化、具体化，为宪法和法律的有效运行提供有力保障。

（一）进一步完善党领导立法的制度机制

《决定》强调：“加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。”同时，按照“加强人大对立法工作的组织协调”的要求，发挥好人大在立法工作中的组织协调作用。加强党对立法工作的领导关键在于把党的主张通过法律程序变成国家意志，为此，完善党领导立法的制度机制应把握以下重点：

第一，加强顶层设计，完善党领导立法制度。加强对全面推进依法治国统一领导、统一部署、统一协调。加强顶层设计，理顺党的机关和国家机关、党的任务和国家的任务、党的文件和国家的法律、党的领导和依法治国的关系。要重点明晰党领导依法治国的以下权力：国家大政方针制定，对宪法和法律的立、改、废等事项的建议权；向各级人大推荐必须由人大选举和决定的国家各级重要领导干部的人事推荐权；对国家重大事项的决策权；对国家政权机关及其内部工作人员（主要是领导干部）监督的监督权。党在领导立法过程中，应不断完善重大立法汇报制度和立法争议解决体制，发挥总揽全局、协调各方的核心作用。比如，在修改《中华人民共和国立法法》过程中，全国人大向党中央专题汇报2次。在修订《预算法》时人大与政府产生意见分歧，全国人大及时向中央请示，最终通过党中央顶层设计解决问题。同时，健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化。

第二，完善人大党组制度，充分反映党的主张意图。加强人大常委会党组建设，列入人大常委会会议议程的立法，需在党组会讨论统一意见后，再向常委会提交，确保人大在行使立法和讨论决定重大事项等职权方面充分反映党的主张和意图。成立常委会临时党委会，加强对立法工作的领导；在召开人大会议时，成立常委会临时党委会，对立法过程中一些有争议的问题，进行统一协调，确保党的意志转化为国家法律。完善县级及以上工作机构党组建设，发挥组织优势引导党员代表的表决意向，围绕立法活动重要事项严格党内请示报告制度。

第三，完善地方人大主任兼任制度，切实加强党的领导。地方党委书记兼任人大主任有利于提高人大权威，同时存在党委书记不主持会议，由第一副主任主持工作，人大工作很难提交常委会研究，削弱了同级党委对人大工作的领导。为此，对党委书记兼任人大主任，要出台政策、标准，对党委书记从事人大工作进行考核，要建立制度，形成机制，切实加强党委对人大工作的领导。

第四，加强立法监督制度建设，优化立法领导制度。完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。建立立法工作请示报告制度，每次立法审议前，全国人大常委会把立法事项向中央报告；立法审议通过后，全国人大常委会向中央汇报；立法中遇到重大问题及时向中央汇报。建立中央政治局听取全国人大党委汇报工作制度。2015年1月16日，中央政治局首次听取全国人大党委汇报工作，表明中央对人大立法工作的高度重视。通过系列监督制度的建立，加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策程序。

（二）进一步完善党保证执法的制度机制

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施。这主要体现三个方面：

第一，完善干部配备制度。按照“五好干部”标准，选好配强既懂法律又懂政策干部。习近平总书记在中央政法工作会议上强调，各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律，牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念，不要去行使依法不该由自己行使的权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。这一重要论述，突出强调了领导干部带头在法治建设中的关键作用。人才是基础，干部是关键，建立健全党管干部、党管人才的制度机制，通过配备德才兼备的干部推动依法治国实施。

第二，健全党委依法决策机制。《决定》提出“完善党委依法决策机制”。这是中央对健全党领导法治工作的制度和工作机制，完善党委依法决策作出的重大部署。一要健全党委决策机制，完善党委决策程序，科学界定决策范围、权限和操作规则。完善党委议事规则、加强对各级党委重大决策、规范性文件合法性审查，保证党委按照法定权限和程序作出决策，运用法治思维和方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。二要积极探索建立党委权力清单和责任清单，理清党委和政府、人大、政协之间权力范围，减少权力交叉、职能叠加，进一步明确党委领导职权的内容和承担的领导责任。三要积极推进法律专业顾问队伍和专业智库建设，将法律专业顾问和智库参与各级党委制定重大决策的机制制度化，增强党委决策的科学性。四要建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。建立过错认定标准，完善决策绩效评估、决策案卷纪实备查制度。建立责任追溯机制，切实做到有错必纠、有责必问，促进党委决策的科学性。

第三，加强党对行政权力运行监督制度建设。坚定不移地做好权力制约的文章，科学设置权力边界，避免发生“以党代法”、“权大于法”。合理优化权力结构，依法规范权力运行，杜绝“有法不依、违法不究、知法犯法”等问题，在法治轨道上推动各项工作的开展。健全落实不同环节、部门之间依法制约的体制机制，确保执法部门依法规范运行。对执法权集中的部门、岗位，实行分事分权、分岗设权、分级授权。党委要把宪法规定的分工负责、互相配合、互相制约制度落实好，推动监督体系完善、整合力量，增强监督合力和实效，确保各级领导干部按照法定权限和程序行使权力。

（三）进一步健全党支持司法公正的制度机制

健全党支持司法公正的制度机制，核心是如何确保司法机关依法独立公正行使职权，不断提高司法公信力的问题。长期以来， 很多地方的司法职权经常承受着来自 “党”与“政”机构的双重挤压，难以依照法律规定独立行使司法权限，严重损害了司法公正性和公信力。因此，要尊重司法规律、依法推动改革、加强制度建设，保证审判权和检察权的依法独立公正行使。

第一，建立司法干预责任追究制度，减弱党政机关和领导干部对司法活动的影响力。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度；防止党的领导直接干预个案，保证权力主体遵循权力边界。对干预司法机关办案的，公开通报，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。

第二，改革司法管理体制，实现法检人财物统一管理。提高法检地位，把地方法检人财权提升到省级法检。领导体制上收一级，由省级法检任免市级法检领导，并参考地方党委政府意见。改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。明确各级法院职能定位，规范上下级法院审级监督关系。建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，减少属地地方干扰，把权力关进笼子，有助于司法机关从体制上摆脱来自地方的钳制，增强抵制干预的“底气”和能力。

第三，建立完善司法职权优化配置制度。健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。党委要定期听取政法机关工作汇报，做促进公正司法、维护法律权威的表率。比如，近期制定出台《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》和《关于深化检察改革的意见（2013—2017年工作规划）》，确保司法机关依法独立行使审判权和检察权，不断提高司法公正。

第四，健全普法宣传教育机制。各级党委要加强对普法工作的领导，履行法治建设第一责任人职责，统领协调宣传、文化、教育部门和人民团体在普法教育中按照职能发挥作用。推行“谁执法谁普法”的普法责任制，建立法官、检察官、行政执法人员、律师等以案释法制度，加强普法讲师团、普法志愿者队伍建设。把法治教育纳入精神文明创建内容，开展群众性法治文化活动，健全媒体公益普法制度，提高普法实效。

（四）进一步加强党带头守法的工作机制

通过完善党内法规制度和党内法规制度的执行机制，促进党员干部自觉带头遵守国家法律法规，自觉践行党内法规制度。健全从严治党制度机制，营造党员干部带头守法的政治生态环境。健全领导干部政绩考核制度机制，不断激发党员干部带头守法的内生动力。

第一，加强党内法规制度建设，建立党内法规与国家法律的衔接和协调机制。完善党内法规制定体制机制，按照法治要求加强党内法规的立、改、废工作，形成符合法治原则的党内法规体系。同时，还要做好党内法规与国家法律的协调衔接，防止出现相互冲突。比如刚出台《中国共产党纪律处分条例》坚持问题导向，做到纪法分开。凡是国家法律已有的内容，就不再重复规定，共去除70余条与刑法、治安管理处罚法等法律法规重复的内容。在总则中重申党组织和党员必须自觉接受党的纪律约束，模范遵守国家法律法规；在分则中规定，凡是党员被依法逮捕的，都应中止其表决权、选举权和被选举权等党员权利，凡是党员干部违法犯罪，除过失犯罪外，一律要受到党纪处分，从而实现党纪与国法的衔接。

第二，建立健全相关工作制度，加大对特权行为的惩罚力度。严肃党规党纪，以严守“防线”阻隔碰触“底线”，完善干部教育制度，固本强基，使党员干部牢固树立和善于运用底线思维、法治思维，真正做到视法律为不能触碰的“高压线”，位高不擅权，权重不谋私。通过完善和严格执行领导干部政治、工作、生活待遇方面各项制度规定，逐步清除特权思想、整治特权行为，消除带头守法的最大隐患。

第三，完善政绩考核制度体制，激发党员干部带头守法的内生动力。政绩考核的导向功能很大程度上支配着领导干部的行为逻辑，各级党委要制定符合全面从严治党要求的干部考核机制，把自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力和推动法治建设成效作为党员干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。并把考核与选拔任用相结合，牢固树立注重法治、依法办事的用人导向。

健全党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法四个重点环节的制度机制，是对《决定》所阐述“坚持中国共产党的领导” 原则中 “三统一” “四善于”的贯彻落实，是把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面的根本保障。只有健全党领导依法治国的制度和工作机制，完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序，才能实现党对法治工作的领导具体化、制度化，才能实现党的领导与依法治国的一致性。

【责任编辑 曹祖明】