经济落后地区实现“基础设施上的按揭”

曹煦

甘肃省陇南市两徽高速PPP项目：

“没有PPP，两徽高速公路只能停留在想法上。” 指着墙上的一幅甘肃省交通地图，甘肃省陇南市徽县副县长付小龙说。

“PPP让两徽高速至少提前了5年建成。”陇南市两当县县长郭省军则说。

两徽高速，主线起于两当县杨店（甘陕界），与陕西省规划的太白至凤县至杨店（甘陕界）高速公路相接。经灵官峡、柳林镇、银杏乡，止于徽县李家河，以枢纽立交与十天高速公路相接。两徽高速公路主线全长53.4km，全线采用双向4车道高速公路标准，设计行车速度80km/h。用甘肃省交通运输厅副厅长刘建勋的话说：“两徽高速是甘陕高速网络的咽喉路段，也是陇南通往宝鸡、西安方向的咽喉路段。”

这条高速项目的估算总投资为75.3亿元，而徽县2015年的财政收入为9.2亿元，两当县更是不足9000万。这便不难理解两位县领导的感慨以及对PPP模式的认可。

对甘肃而言，两徽高速的故事是延续多年的交通领域传统建设模式发生变革的生动写照，这不仅实现了甘肃省交通建设领域PPP项目建设零的突破，并且入选财政部PPP示范项目，最为重要的是利益相关方在其中发生的角色变化。

示范项目概况

甘肃PPP模式首批公路试点项目，每公里造价1.4亿

根据交通运输部关于交通投融资体制改革的相关意见，甘肃省交通运输厅确定了以政府和社会资本合作（PPP）模式建设两徽高速这一重点项目，并将其列为全省交通行业采用PPP模式投资建设的首批公路试点项目。2015年9月，该项目被财政部确定为第二批政府和社会资本合作示范项目，在西北地区尚属首次。

经甘肃省政府批准，甘肃省交通建设集团有限公司（下称“甘肃交建集团”）为项目PPP实施机构，主要负责PPP项目的准备、采购、监管、移交等工作。

记者注意到，这个项目在前两次招标中，都因为没有足够竞标方而流标，在2016年6月22日的第三次招标中，经过“单一来源采购”商务谈判，确定甘肃路桥第三公路工程有限责任公司、甘肃五环公路工程有限公司、中交路桥建设工程有限公司、甘肃交通规划勘察设计院有限责任公司为社会资本投资人，项目建设用地由陇南市人民政府以土地入股形式进入项目公司。

项目实施方案显示：该项目采用“设计施工总承包（EPC）+建设—运营—移交（BOT）+可行性缺口补助”模式建设，项目资本金30.12亿元，占投资估算总金额的40%，由政府资金和社会资本自有资金共同组成;国内银行贷款45.18亿元，占投资估算总金额的60%。

值得一提的是，两徽高速公路地形地质条件较为复杂，桥隧比达到58%，每公里工程概算造价达到1.4亿元，投资巨大。“积极引入央企中交集团和省企合作的社会资本投资人，有利于充分发挥各自优势，形成同向合力，推进项目建设。” 甘肃交建集团董事长乔松青说。

此外，《中国经济周刊》记者注意到，该PPP项目中的一大亮点是公路建设基金的支撑作用。甘肃两徽交通投资基金由甘肃交建集团、甘肃交通投资基金及社会投资人共同设立，目前已投放基金5亿元，该基金将全部用于两徽高速公路建设。其中甘肃交通投资基金为“合伙制私募基金”，由省交通运输厅与中交基金共同发起，基金总规模为400亿元。

虽然相对传统建设项目，PPP项目增加了物有所值评价、财政承受能力评估、实施方案报批、社会资本的选择、绩效评价、项目移交等环节，但在甘肃省交通运输厅副厅长刘建勋看来，这很重要：“PPP项目实施方案如同项目的工可报告，实施方案的批复即PPP项目的立项批复文件，物有所值评价是PPP项目的通行证，财政承受能力评估论证是PPP项目获得可行性缺口补助、财政一般公共预算支出的入门证。”

甘肃交建集团总经理赵发章说，“这个PPP项目实质就是基础设施上的按揭，提前消费，充分利用社会资本，弥补政府在基础设施建设中资金不足的困难，有利于提高效率。”

示范项目意义

促进地方发展，调动政府部门积极性

无论是群众还是官员，建设中的两徽高速，无疑是条盼望了很久的路。

“（通车）将把从徽县到两当原本一个半小时的车程缩短到20分钟。而从徽县去陕西宝鸡，4个小时的车程将缩短至一个半小时。”记者随机采访的一位徽县司机王师傅如是说。

在徽县副县长付小龙看来，这条路的三大意义是方便当地人出行、促进经济社会发展、带动红色旅游资源。“这是县里最大的民生工程。”

而在这条高速的另一端、陇南市最后一个通高速的县——两当，对这条公路同样盼望已久。“这条高速我们想了七八年，但没能力做。”两当县县长郭省军直言，“这不仅是高速路，也是扶贫路、致富路，这条大通道的建成，将对我县农业、旅游业的快速发展提供有力的支撑和保障，意义深远。”

如果说两徽高速通车后为地方带来的变化还是一种憧憬，那么项目参与者角色上的变化已是现实，这也是按照PPP模式建设的两徽高速项目，给所有利益相关方的最突出感受。

刘建勋说：“以前的传统模式下，交通行业主管部门大包大揽，对项目的规划、立项、投资、融资、建设、运营、养护、管理等全过程负责，既是裁判员，又是运动员。按照PPP模式，政府除负责规划、立项和多种付费模式外，采用绩效评价的手段在前述过程中实施监督管理。”

在徽县副县长付小龙看来，PPP模式跟传统模式对政府带来的最大变化是：原来是只有想法，现在效率提升;原来被动，现在县里以建设用地入股，配角变主角;此外，施工企业都是大企业，成本降低。

身份的转变，调动了政府部门的积极性。徽县和两当正在以超大力度和超常措施，为这条路保驾护航。

徽县副县长付小龙说，徽县成立了“协调领导小组”，目前有20多人的团队“全身心投入”高速公路建设：一是随时解决有关问题（拆迁、群众工作）;二是配合设计单位，开展前期工作;三是积极筹措征地拆迁资金;四是营造舆论氛围;五是指定常务副县长专管这项工作。

在森林覆盖率超七成、有志打造“深呼吸小城”的两当县，正在举全县之力做好项目的征地、拆迁、协调服务等工作。“我每隔几天就要去现场看看。”两当县县长郭省军说。

两徽高速项目公司总经理武志奎显然对政府的“配合”非常满意，他对记者表示：“项目（高速公路）上有事我可以直接给县长打电话，协调效率要比传统模式高多了，真的是特事特办。”

示范项目瓶颈

社会资本方谨慎，相关政策不配套

毕竟是甘肃省首条PPP高速项目，各方都倾注了极大“关切”。两徽高速公路自2015年3月开展前置性手续的办理工作，截至2015年10月底已办结项目规划选址意见、用地预审、环境影响评价等11项全部前置性手续。甘肃交建集团董事长乔松青坦言，这是部门重视、特事特办的效果。“7个月时间全部手续办结，传统模式可能需要两到三年。”

然而与政府一路绿灯的畅快形成鲜明对比的，是社会资本方的“谨慎”。甘肃交建集团财务部负责人郭真已记不清项目前期经过了多少轮谈判，甚至签约仪式前两天还在和各方解释沟通。印象最深的，和社会资本方光条款就讨论了三天，“（社会资本方）就是怕吃亏，不过十几个亿真金白银投进去，有顾虑很正常。”

甘肃省委书记王三运（前排右二）听取两徽高速公路建设情况汇报

解决政府的财政困难，正是PPP模式的初衷。这对属于经济相对落后省份、财政能力有限使得交通行业项目落地难的甘肃而言，尤为明显。“受自然和社会经济条件影响，甘肃省公路交通项目投资回报大多在二三十年，多数项目收益不能覆盖成本和合理回报，需要政府付费或可行性缺口补助，加之地方政府财力有限，引进社会资本比较困难。”甘肃省财政厅PPP管理中心主任武晓岗坦言。

甘肃交建集团董事长乔松青说：“交通PPP项目收入来源主要是使用者付费与政府补贴结合，在项目自身收益低、政府补贴存在风险的情况下，民营社会资本的参与积极性不高。”两徽高速项目历经三次招标才落地，且社会投资人均为国企，已经佐证了武晓岗和乔松青的观点。

武晓岗认为，民间投资在PPP的社会资本结构中占比相对较少，这一直是做PPP项目的一个难点。主要原因来自两个方面，一是互信机制。二是融资难度。由于绝大部分项目还是靠银行贷款，现在融资成本相对比较低的是开发性金融比如国家开发银行和农业发展银行，而民营企业很难从这些机构获得贷款。

在PPP这场联姻中，以甘肃为代表的西部地区如何对更大层面的社会资本方更有“吸引力”？甘肃省财政厅副厅长陈牧原接受《中国经济周刊》采访时表示，“需要政府采用较为灵活的市场机制，充分发挥市场的融资功能和发现价值的功能，解决政府资金困境。”

作为甘肃省首条PPP高速项目，两徽高速显然还承担了甘肃为今后更高水平、更广范围推广PPP模式探索经验的“使命”。甘肃省交通厅副厅长刘建勋建议：为缩短高速公路建设项目传统审批与PPP审批周期，提高工作效率，在前置性手续的办理、工可报批、初步设计审批、潜在社会资本投资人的选择与洽谈、资本金筹措及融资、基金注入与实施方案的报批应同步进行，同步推进。

两徽高速项目隧道建设现场

此外，记者在采访中发现，PPP顶层设计的问题屡屡被提及。“PPP涉及财政、投资项目管理、招投标、融资、价格管理和公共服务等多方面工作，缺乏国家层面的立法，有些法规存在操作性不强、难以实施等问题，更没有形成完整的政策体系。”甘肃省财政厅副厅长陈牧原的话很有代表性，“相关部门规章、地方政府规章和地方性法规之间不协调、不配套甚至相互冲突。”