利用PPP融资模式参与棚户区改造项目的必要性和可行性研究

冯从敢

摘 要：从安徽省棚户区改造项目运行现状入手，着重分析在棚户区改造项目中利用PPP融资模式的必要性和可行性，并提出发展棚户区改造项目PPP融资模式的政策建议，如重视顶层和框架设计，构建统一的棚户区改造项目PPP融资模式法律制度体系，确定合理的利益分享和风险分担机制，制定棚改优惠政策，明确项目回报机制。

关键词：PPP融资模式；棚户区改造；必要性；可行性

中图分类号：F299.2 文献标识码：A 文章编号：1671-9255（2016）02-0052-03

棚户区改造涉及拆迁难度大、配套资金缺口大等诸多问题，是一项复杂的系统工程。我国传统融资方式如政府投资和银行贷款，在棚户区改造项目方面发挥了重要的作用，但由于棚户区数量越来越多、改造规模越来越大，传统融资方式已经捉襟见肘。因此，迫切需要政府转变观念，利用PPP融资模式有效解决当前棚户区改造项目融资困境。

一、 安徽省棚户区改造项目的现状

根据国务院2013年下发的《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》，棚户区概念应该包括城市棚户区、国有工矿棚户区、国有林区棚户区和国有垦区危房等四种类型。[1]其中，城市棚户区具体包括：集中成片棚户区、非集中成片棚户区、城中村以及在城市规划区内的国有工矿棚户区。

近几年来，安徽省棚户区改造项目取得了一定成效。一是政府资金投入不断加大。2014年，安徽省一期棚改项目共获得中央、省级保障性安居工程专项补助资金约38亿元；2015年， 在省财政厅、省住建厅的努力下，全省取得中央及省级补助资金进一步扩大。二是改造任务进展顺利。截止到2015年6月底，省一期棚改项目棚改总任务量27.8929万套，已开工套数22.7463万套，开工率81.55%，工程进度进展顺利。

但是，影响棚户区改造项目的因素也越来越突出。首先，融资模式较为单一。安徽省棚户区改

造一期项目利用国家开发银行政策性贷款的形式来解决的融资需求，融资渠道和融资模式的选择较为单一，且国开行贷款支持力度有限，难以满足全省所有棚改项目的融资需求。

其次，棚户区后续改造项目资金缺口较大。根据安徽省棚改理事会对全省棚改融资需求的摸底调查，2015年新开工棚改项目中仍有380个有融资需求，项目总投资820亿元，资金缺口687亿元，缺口量很大。

二、PPP融资模式参与棚户区改造

项目的必要性和可行性

棚户区改造中引入PPP融资模式，既可以拓宽融资渠道，又可以增强棚改产品的有效供给，从而达到“调结构、补短板、惠民生”的目标。PPP融资模式，即“Public Pri-vate Partnership”，是指“公用事业民营化广泛采用的一种融资及管理机制，泛指为提供传统上由公共部门提供的项目或服务，公共部门和私人部门建立的一种伙伴关系。”[2]

（一） PPP融资模式参与棚户区改造项目的必要性

在棚户区改造项目中，采用PPP融资模式，是减轻财政负担，提高棚改项目建设的质量和管理水平，进一步拓宽融资渠道，促进棚改项目风险分担与转移的必然要求。

1.减轻财政负担，转变政府职能。近年来，中

央虽然不断加大对棚户区改造及配套基础设施的补助力度，各地政府也相应加大投入，但是对于大规模棚户区改造所需要的建设资金而言，仍然是杯水车薪。为解决这一问题，西方发达国家曾引入了BOT模式，这种模式虽然已经相对成熟，是应用最为广泛的融资模式，但其弊端也不可忽视。第一，从项目论证到开始合作，周期过长，前期费用过高，不能很好地发挥示范引领作用。第二，由于投资方和贷款人风险过大导致融资困难。第三，政府无法对项目进行适时监控，等等。而在PPP融资模式下，由民营企业负责项目融资，可以减少政府对棚户区改造的投入资金，转移、减轻政府的投资风险，民营企业的专业性保证了更好地为棚户区居民提供服务。政府还可以从日常事务中脱身出来，从棚户区改造服务的提供者变为一个监管者，从而保证棚户区改造的质量。

2.提高棚改项目建设的质量和管理水平。在棚改项目建设中，政府的优势在于能够从整体上把握棚改安置房建设的规模与布局，以政府财力对安置房的建设提供保障，对棚改项目实施整体的检查与监督，促进安置房的合理分配；劣势在于政府的管理体制不同于企业，政府的项目运营效率较低，容易产生资源浪费及效率低下等行为。而民营企业在项目建设与运营方面效率更高，管理技术和设计能力更强。民营企业的劣势在于单个民营企业的资金有限、资源整合能力较弱。因此，在棚改项目建设中引入PPP模式，能够充分发挥市场机制和政府部门的各自优势，推进公众部门和市场机制的合作共赢，提高棚改项目的管理水平和运营效率。

3.进一步拓宽融资渠道，促进棚改项目风险分担与转移。安徽省棚户区改造一期棚改项目融资主要通过国家开发银行专项贷款来解决，由市县平台公司委托省建投公司统一向国开行申请贷款专项用于各地棚户区改造项目。但是随着国发43号文的出台，在政府融资去平台化的不利形势下，采用传统融资模式来解决棚改融资问题已不可行，这就要求我们在做好国开行一期棚改项目贷款资金使用的基础上，紧盯国家和国开行棚改项目政策性融资的变化，利用与国开行建立的良好合作关系和全省各市县棚改统借统还的工作基础，积极采用PPP融资模式，进一步拓宽棚改项目融资渠道。PPP融资模式吸引了更多民营资本参与到棚户区改造项目中，既提高效率，促进棚改项目风险分担与转移，又能弥补现行项目融资模式的不足。

（二）PPP融资模式参与棚户区改造项目的可行性

PPP融资模式参与棚户区改造项目，吸引社会资本参与到棚户区改造项目，不仅必要，而且可行。

首先， PPP融资模式参与棚户区改造项目，有积极的政策导向支撑。在PPP模式中，政府部门和民营企业的互补性很强，民营企业在棚户区改造项目中提供公共服务，并不意味着可以替代政府部门的调控作用，国家的政策支持至关重要。2010年，国务院颁布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》为PPP模式在棚户区改造项目中的应用提供了政策支持。《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》明确规定，“鼓励支持引进社会资本参与棚户区改造”。中共中央十八届五中全会提出，“要完善政府投资体制，发挥好政府投资的引导作用和放大效应，完善政府和社会资本合作模式。要拓宽投资项目资金来源，充分挖掘社会资金潜力。”[3]这些规定，为棚户区改造项目建设广泛运用PPP融资模式提供了政策支持。

其次，PPP融资模式参与棚户区改造项目，有良好的运作基础和丰富的经验可遵循。实践证明，在棚户区改造项目中，PPP模式是一种“双赢”或“多赢”的机制，这方面成功的合作案例特别多。以河南省焦作市为例，该市自2010年引用PPP融资模式进行棚户区改造，政府只投入引导资金2.28亿元，就吸引社会资金20多亿元，真正发挥了政府财政资金“四两拨千斤”的乘数效应，解决了治理棚户区改造的资金瓶颈，同时也使参与的社会资本方获得了相应的投资回报。

再次，PPP融资模式参与棚户区改造项目，能获得稳定的投资回报。在棚户区改造项目建设中引入民营资本，可以拓宽民营资本的投资渠道，虽然棚改项目收益不高，但从中获得的收入具有很大的稳定性。另外政府为了吸引民间资本会从信贷、税收等政策上予以倾斜，给民营企业以更多的盈利空间和获得感。在PPP模式下，采取由专业的人员做专业的棚户区改造项目，实现了政府、企业双赢，经济效益和社会效益兼顾的良好效果。

三、发展棚户区改造项目PPP融资

模式的政策建议

为更好地鼓励社会资本参与棚户区改造项目，并结合我国实际，提出以下政策建议：

（一）重视顶层和框架设计，构建统一的棚户区改造项目PPP融资模式法律制度体系

鉴于PPP融资模式用于棚户区改造项目的周期性长、时间久及涉及面广等因素。要从国家层面上，制定PPP法律，打破各地、各部门各自为政的分散状态，避免政出多门所带来的冲突，同时要处理好和《合同法》、《政府采购法》、《银行法》、《仲裁法》衔接与配套。另外，宜统一全国性的棚户区改造项目PPP融资模式实施细则，全国一盘棋，规范地方和中央部委的做法。

（二）确定合理的利益分享和风险分担机制

在PPP棚改项目中，政府和企业的偏好互补性很大，政府倾向于社会利益，而企业倾向于经济利益；政府倾向于长远利益，而企业倾向于眼前利益；政府倾向于隐性的非货币性收益，而企业倾向于货币性收益。在PPP棚改项目中，只有坚持“谁最能控制风险、谁的管控成本最低”以及“风险共担”原则，政府和企业之间的联姻才得以长久。“公共部门应承担土地风险、法律与政策风险、信用风险等，而建设与开发风险、市场运营风险、金融风险则应由私人部门承担。在公共住房PPP项目中还有一些风险需要公共部门和私人部门共同承担，如外部性风险，即项目开发建设过程中，可能造成负外部性，使社会总福利下降，它可能包括：经济适用房或廉租房项目破坏土地形态和生态环境等，它的控制要求公共部门和私人部门在项目决策和进行阶段，对项目做出整体的社会效益评价，而不仅仅是财务评价。”[4]

（三）制定棚改优惠政策，明确项目回报机制

棚户区改造是民生工程、德政工程，具有公益性和保障性质。政府可以出台相应的棚改优惠政策，具体包括：在税收上，可以免征各种行政事业性收费，对房地产开发企业参与棚户区改造偿还原拆迁房屋面积部分，按规定减免税费；在资金方面，可以通过奖励的办法给予参与棚户区改造的企业以资金支持；在土地供应上，政府宜采用以划拨形式对棚户区改造范围内的用地供应。同时，明确棚改项目回报机制，适时“成立城市棚户区改造和基础设施建设发展基金”，并设立专门的基金管理机构，负责基金的募集和投资。所募集资金全部用于通过PPP模式的棚改项目上，以实现资金的保值增值，更大地发挥政策性资金在推进棚户区改造和城市基础设施建设中的作用，保证民营企业合理的利润空间。

参考文献：

[1]国务院关于加快棚户区改造工作的意见[EB/OL].[2016-03-20].

http：//www.gov.cn/zwgk/2013-07/12/content_2445808.htm.

[2]王秀芹，梁学光，毛伟才.公私伙伴关系PPP模式成功的关键因素分析[J].国际经济合作，2007（12）：59.

[3] 中央深改组要求深化投融资体制改革[N].第一财经日报，2016-03-22 .

[4]谢书倩，杜静.PPP模式在我国住房保障体系实施中的应用研究[J].项目管理技术，2009（8）：40-44.

（责任编辑 夏菊子）

Study on the Necessity and Feasibility of Applying PPP Financing Mode to Shantytown Reconstruction Project

FENG Cong-gan

（Anhui Administrative Institution Asset Management Center， Hefei 230061， China）

Abstract： This paper analyzes the present operation of Anhuis shantytown reconstruction project， especially the necessity and feasibility of applying PPP financing mode to the project and then it advances some policy suggestions for it， such as laying emphasis on top-level design and framework design， establishing a unified legal system for applying PPP financing mode in shantytown reconstruction project， building reasonable benefit and risk sharing mechanism， setting up shantytown reconstruction preferential policy as well as clear project return mechanism.

Key Words： PPP financing mode； shantytown reconstruction； necessity； feasibility