“积极老龄化”理念下的社区居家养老与弹性应对策略

摘要：社区居家养老是上海养老设施布局规划的重点内容，在“积极老龄化”理念的指引下，社区居家养老面临着从保障养老需求到提升服务质量、从“在社区中养老”到“社区全面支撑养老”、从政府托底保障到社会共同参与的转变。为此，通过把握中心城与郊区老年人在养老方式、设施功能需求、服务半径敏感性、适老化改造等方面的差异，形成社区居家养老规划的基本策略：弹性应对，构建社区居家养老设施体系；科学预测，促进设施布局优化；存量利用，保障设施有效落实；政府、企业、社会组织共同参与，发挥全社会对社区居家养

当前，社区居家养老正受到上海市政府、企业、社会的深切关注。一方面，自2015年来，全市老龄化率首破30%（按60岁以上计算），高龄人口平稳增长、低龄老人增速较快、纯老家庭和独居老年人不断增加，[1]与此同时，0～14岁人口却逐年下降。老龄少子化背景下，未来老年人越来越需要依靠社区居家的方式进行养老。另一方面，以往研究发现，养老机构的床位数值与社区为老年人提供的服务设施始终存在此消彼长的耦合关系，社区居家养老的提升能有效减少机构养老的需求，从而提升整个社会的基本养老服务水平。[2]更重要的是，近期，我国明确提出“构建居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系，更好满足老年人养老服务需求”①，将社区居家养老作为基础与依托，而机构养老则从以往文件中的“支撑”②转化为“补充”，凸显社区居家养老在整个养老服务体系中的重要性。为此，在上述背景下，亟待进一步深化对社区居家养老设施规划的思考。

老的支撑性作用。自2008年起，上海市民政局等部门围绕鼓励社区设立老年人助餐服务点、规范本市社区居家养老服务工作、完善大型居住社区建设中养老公共服务设施配置等等发布一系列政策，推动全市社区居家养老设施和服务不断提升（见图1）。

然而，结合近年来对上海市社区居家养老设施的现状调研与跟踪分析发现，当前社区居家养老还面临着诸多问题。

（一）社区居家养老设施落实的保障性不足

目前获批的“上海市养老设施布局专项规划（2013-2020年）”对社区居家养老设施进行了建筑面积总量控制和规划导引，但是，主要关注日间服务中心和社区老年人助餐服务点这两类社区居家养老服务设施，难以兼顾已经出现的社区助老服务社、居家养老服务中心、长者照护之家、互助养老服务社等新情况。此外，现有社区居家养老设施与医疗的结合度不足，医养结合政策尚未落地，也制约着社区居家养老服务的成效。

（二）设施空间布局的覆盖度仍存在一定缺口

现状社区居家养老服务设施布局主要按照行政区划来进行，而非按照老年人分布和服务半径进行配置，呈现中心城区社区居家养老设施集中分布、郊区有限分布的特点。尽管当前发展水平下，郊区老年人的社区居家服务需求并不突出，但伴随着农村地区城镇化进程的推进，未来上海郊区地区也需要完善社区居家养老服务。

（三）中心城社区居家养老设施挖潜存在障碍

根据现状调研发现，中心城区由于建设完善，很难找到独立用地用于建设社区居家养老服务设施，只能通过房屋收购等方式来挖潜面积。一些社区尽管在动拆迁后出现了幼儿园和小学的冗余，但这些设施却很难用于服务养老。根本在于，社区（街道办事处）在行政配置能力上较弱，对于社区内部教育、文化、医疗等资源难以起到统筹作用。

（四）社区居家养老成本较高难以吸引社会力量

一些学者认为，目前长者照护之家一类的社区居家养老服务还属于行业培育期，单体设施运行成本较高，产出较低，加之具有邻避效应，存在行业壁垒，全面推进还有很多难题。[3]

实际上，除上所述，社区居家养老服务设施还存在着设施分类及建设标准尚未统一、设施规划合理性有待提高、规划方案难以兼顾多样化的养老需求等问题，[4]亟待在新一轮养老设施规划中予以解决。

面向未来，社区居家养老设施的规划首先需要明确价值取向。2016年，中共中央政治局就我国人口老龄化的形势和对策举行第三十二次集体学习上，习近平总书记强调，“要着力增强全社会积极应对人口老龄化的思想观念；要积极看待老龄社会，积极看待老年人和老年生活，要着力发挥老年人积极作用；努力挖掘人口老龄化给国家发展带来的活力和机遇，努力满足老年人日益增长的物质文化需求，推动老龄事业全面协调可持续发展”③，首次在国家层面倡导“积极老龄化”（Active Ageing）的理念。而从近年来的政策梳理来看，自2013年国务院35号文发布至今，我国涉及土地、金融、人才、医养结合、民间资本介入等养老服务政策体系已初步形成，中长期的政策走向包括：一是需要处理好政府、市场与社会三方关系；二是利用供给侧改革的增长机会，调整社区服务业与养老产业发展；三是实现制度之间的互联互通；四是农村养老政策创新补缺养老主要“短板”等。[5]从这些政策设想不难看出，社会资本进入、社区重视度提升、制度间互通互联、农村养老补短板等正体现着积极应对人口老龄化的价值取向。

放开来看，积极老龄化理念已经成为全球养老发展的新趋向。在成功老龄化、健康老龄化、生产性老龄化等理论发展演变的基础上，当前全球对老龄化的研究开始转向了“积极老龄化”，并在国际层面上体现出多元化的发展趋势，[6]2002年，世界卫生组织（WHO）将其定义为：“人到老年时，为了提高生活质量，使健康、参与和保障的机会尽可能发挥至最大效应的过程。”④与此同时，围绕“健康、参与、保障”三大维度，WHO提出六组用于具体测量的指标体系，包括健康和社会服务指标、个人行为指标、个人身心指标、物理环境指标、社会指标、经济指标等，成为积极老龄化政策框架的支柱。[7]该年，《老龄化马德里政治宣言》和《老龄问题国际行动计划》还提出了充分的社会参与、提高生命质量、重视老年人口的生产力、采取协调的行动来改变老年男人和女人的工作机会和生活质量，将老龄问题纳入社会和经济的发展议程中等政策内容，并在联合国大会、国际劳工组织、欧盟等地进行了实践，在全球范围内推进。

通过梳理“积极老龄化”的概念和政策要求，围绕“健康、参与、保障”三大维度，未来上海市社区居家养老服务将面临以下转变。

（一）从保障养老需求到提升服务质量

老年福利事业由侧重托底保障向普惠型转变，从以往社区居家养老主要保障老年人日间照料和助餐需求，进一步向关注人的生理健康与心理健康转变，不仅需要医疗介入社区居家养老，还需要从共性到个性，满足老年人多样的心理需求。

（二）从“在社区养老”到“社区全面支撑养老”

以往强调老年人在社区中享受日间照料和助餐服务。如今，则需要以社区为空间规划和社会治理的基本单元，制定差异化、特色化、人性化的社区发展策略，凸显社区医疗、社区文化、健身休闲、老年教育、适老化设施、老人社区再就业等全面支撑养老的作用，从而促进老年人更好地参与到社区服务之中。

（三）从政府托底保障到社会共同参与

养老服务的供给模式将由政府为主提供向政府托底保障并引导市场发挥决定性配置作用转变。