“国家—社会”理论视野下居家养老服务的政府参与

瑜胜

摘要：发展居家养老服务已经成为国内外主流养老取向。我国政府参与在解决居家养老服务需求与养老服务供给矛盾中发挥着重要作用，但政府参与涉及哪些内容以及如何实现需要深入思考。居家养老服务是符合国情和老年人意愿的养老模式，准确的角色定位、有效的政策制定和恰当的目标设置是政府参与推动居家养老服务取得实效的重要保障，在国家与社会相互融合和良性互动的前提下，政府应当放弃全能政府理念，对居家养老服务坚持宏观入手，微观放手的思维，通过规划参与、经济参与和管理参与三种形式，体现政府在居家养老服务总体目标制定、经济保障和运行管理方面的政府责任，推动居家养老服务的发展。

我国养老服务的发展目标是到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。[1]《2010年中国城乡老年人口状况追踪调查》报告显示，中国老年人入住养老机构的意愿较低，城镇老年人的比例是11.3%，农村老年人的比例是12.5%，[2]而居家养老意愿占据主流。从发展目标和调查数据来看，居家养老是符合我国老年人意愿的养老模式，应当大力推进。

“国家”和“社会”分别代表着“公共”和“私人”两个针锋相对的领域，在不同的社会形态和不同的历史阶段呈现出相互迥异的关系特征，表现为古希腊时期的国家与社会合二为一、中世纪的国家与社会截然对立及近代以来国家与社会的互动合作和相互形塑。

（一）古希腊时期的合二为一

中国社会学、政治学意义上的“社会”最早可以上溯到古希腊哲学家亚里士多德所指的“城邦”，在城邦里，人们所生活于其中的共同体是城市，也是国家。“一个雅典公民是不会因为照顾自己的家务而忽视国家的。我们之中即使是那些忙于业务的人也都具有极其鲜明的政治观念”。[3]因此，古希腊时期的国家与社会是合二为一的，没有区分。

（二）中世纪时期的截然对立

随着经济社会的发展，个人利益与公共利益出现分化，二者之间的对立与冲突开始产生，并且难以协调，导致凌驾于社会之上的国家诞生，欧洲由此进入专制的中世纪时期。国家确立了对社会的全面权威，国家成为人类生活的主角。“没有一个城市、乡镇、村庄、小村、济贫院、工场、修道院、学院能在各自的事务中拥有独立意志，能够照自己意愿处置自己的财产。”[4]中世纪的基督教教义提供了国家与社会相互分离的思想基础。福音书说：“上帝的物当归上帝，凯撒的物当归凯撒。”基督教的二元政治观使国家的权威性大为削弱，社会的重要性得到肯定。此后，霍布斯、洛克和卢梭等人通过自然状态的假说明确主张“社会”是以天赋权力而外在于国家的，[5]由此进一步推动了国家与社会的对立。

（三）近代以来的互动合作和相互形塑

随着资本主义生产关系中的各种矛盾日渐增多，资本主义周期性经济危机频繁爆发，国家干预思想开始受到反思，人们寄希望于权力回归社会，制约国家权力的行使。重农主义者Gounnay认为：“人类社会和物质世界一样，都存在着不依人的意志为转移的客观规律，这就是自然秩序。同时，人身自由和私有财产是自然秩序所规定的人类的基本权利，是天赋人权的基本内容。”[6]20世纪70年代以来，“市民社会”理论得到较快发展，国家与社会二分法被打破，米格代尔（Joel S. Migdal）、埃文斯（Peter B. Evans）、奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）等学者提出的“国家在社会中、国家与社会共治、公与私合作伙伴关系”等理论认为，国家与社会存在合作与互补的关系，二者是互相形塑的。[7]

（四）“国家—社会”理论的中国运用

20世纪80年代末和90年代初，国家与社会关系理论成为中国学者分析问题的研究框架，国家与社会的良性互动避免了国家与社会之间的零和博弈，与中国的国情及政治制度是相适应的，因此，良性互动观点逐渐得到普遍接受。“市民社会与国家的良性互动关系对中国大陆论者来讲更是一种目的性状态，从而他们的研究多趋向于对此一状态的构设以及如何达致这一状态的道路设计。”[8]中国的现实国情虽然决定了国家在人们生活中必然占据重要的角色位置，但由于国家利益与人民利益在根本上是一致的，所以，国家与社会的关系并不是截然对立的，而是相互融合的。特别是随着新公共服务理论兴起，“掌舵而不是摇橹”成为新的执政理念选择，从中央到地方的简政放权正在全国展开，各类社会组织迎来蓬勃发展的大好时机，国家与社会的良性互动逐渐成为中国现实社会生活中的普遍图景。

就我国而言，政府参与在解决居家养老服务需求与养老服务供给矛盾中发挥着重要作用，但政府参与包括哪些方面内容及如何实现政府参与需要深入思考。国内的已有研究认为：政府参与，一是要提供基本养老服务。养老服务作为基本公共物品，政府应积极参与其中，政府制定社会政策要有为人民提供基本养老保障的底线思维（陆学艺，2010；郑杭生等，2012；李友梅，2013；李培林，2015）。二是要建立居家养老服务体系。居家养老生活、健康和精神服务构成三位一体的居家养老服务体系，要从国家层面统筹考虑和优化整个社会保障体系（杨宜勇等，2011；郑功成，2011）。三是要构建协同参与机制。政府要构建国家、地方、社会组织多方协同参与机制（周湘莲，2011；杨宜勇等，2011；郑功成，2011；杜鹏，2011；康越，2011；刘晓梅，2012）。四是要防止越位和缺位。目前政府在发展居家养老服务时存在职能与关系“越位”和投入与管理“缺位”现象（秦艳艳等，2012；陈友华，2012）。

国外养老服务的理论和实践经历了从鼓励机构养老到重视社区养老的转变。近年来，国外政府开始加大居家养老服务的参与支持力度（Nerina Vecchio，Stella Stevens，2011）。一是直接参与短期照顾。政府通过为老年人直接提供照顾，或者组织自助小组为家庭照顾者提供培训或短期服务，分担照料者负担（Chappell N.L1990；Job van Exel等，2006）。二是维系老年人社会交往。政府着力使护理人员成为老年人与社会之间的桥梁，使老年人既不脱离家庭又能联系社会（Bj?rnsdóttir Kristin，2002）。三是加强财金政策支持。政府为居家养老非正式照护者提供财政金融支持，减轻其经济压力（Adamek M E，1992）。

综上可见，发展居家养老服务已经成为国内外主流养老取向。准确的角色定位、有效的政策制定和恰当的目标设置是政府参与推动居家养老服务取得实效的重要保障，但已有研究还存在两方面不足：一是重在论证居家养老服务的政府经济参与，轻于探讨居家养老服务的政府规划参与；二是重在提出实现居家养老服务的政府参与具体对策，轻于研究居家养老服务的政府参与体系构建。

居家养老服务的政府参与是社会学研究的热点，重视政府参与不是要回归全能政府，而是要在当前国家社会关系深刻调整、社会组织迅速发展、人民权利意识大幅增长背景下，恰当界定居家养老服务中政府、社会和家庭职责，促进政府在发展居家养老服务时不缺位不越位，形成政府、社会和家庭各行其道、各负其责的良性共治，更好地解决居家养老服务中由于参与主体着力不清、用力不均而导致的养老服务需求与养老服务供给失衡问题。